摘 要:近來(lái)，鹽業(yè)改革成了社會(huì)改革的焦點(diǎn)問題之一。而鹽業(yè)改革之所以難以啟動(dòng)，主要存在著四大難點(diǎn)問題:一是政企不分;二是鹽業(yè)主管部門變動(dòng)不斷;三是壟斷造成的利益矛盾匯集;四是合格碘鹽穩(wěn)定供應(yīng)難以保證。為此改革主管部門必須有效解決上述難點(diǎn)，才能夠推動(dòng)改革順利進(jìn)行。

關(guān)鍵詞:鹽業(yè)管理體制 政企不分 專營(yíng)

中圖分類號(hào):F251.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2010)05-226-02

近來(lái)，鹽業(yè)改革儼然成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。一方是制鹽生產(chǎn)企業(yè)和普通百姓為代表，支持打破鹽業(yè)的專營(yíng)壟斷、推進(jìn)市場(chǎng)化改革;另一方則是作為壟斷方的鹽業(yè)公司，提出種種專營(yíng)壟斷的理由，反對(duì)改革。究竟該不該改革?如果改革，改革需要解決的核心問題在哪里?我們知道，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)建的過程，其實(shí)就是一個(gè)引入競(jìng)爭(zhēng)、打破壟斷的過程。毋庸質(zhì)疑，打破壟斷可以提升效率，尤其是鹽業(yè)專營(yíng)就其本質(zhì)而言是一種行政壟斷，與自然壟斷存在本質(zhì)區(qū)別，因此需要改革。而當(dāng)前鹽業(yè)管理體制改革之所以難以啟動(dòng)，主要存在著四大難點(diǎn)問題。

一、政企不分，難為鹽業(yè)整體改革提供體制保障

盡管在國(guó)家層面實(shí)現(xiàn)了政企分開，明確了政府和企業(yè)的職責(zé)，但是并沒有給各級(jí)政府一個(gè)明確的關(guān)于政企分開的進(jìn)程表，于是在省市層面出現(xiàn)了政企合一和政企分開并存的兩種格局。尚未政企分開的地區(qū)對(duì)改革持觀望態(tài)度;已經(jīng)嘗試政企分開的地區(qū)在遇到一些問題又往往容易把問題歸之于政企分開，從而又考慮走回頭路。事實(shí)上，政企合一的弊端日益凸現(xiàn):

1.管理責(zé)任不清。食鹽是百姓不可替代的日常食品，市場(chǎng)面廣，而管好涉及民生福利的食鹽安全問題是政府義不容辭的責(zé)任。經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理、公共服務(wù)和市場(chǎng)監(jiān)管是政府公共管理的基本職能，鹽業(yè)企業(yè)雖然是專營(yíng)企業(yè)，負(fù)有一定的社會(huì)責(zé)任，但這并不代表可以代替政府行使公共管理職能。從價(jià)值取向來(lái)看，企業(yè)作為利益主體，是以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，與政府實(shí)施公共管理的目標(biāo)取向有本質(zhì)的不同，因此政企合一的體制從根本上難以做到責(zé)任到位和社會(huì)公平、公正。這樣造成了管理責(zé)任不清，出現(xiàn)問題時(shí)難以解決。

2.市場(chǎng)監(jiān)管不到位。在政企不分的狀況下，市場(chǎng)監(jiān)管工作往往由企業(yè)代為執(zhí)行，但是企業(yè)管理市場(chǎng)不具備政府的優(yōu)勢(shì)與資源，反而存在諸多弊端:政企合一必然加強(qiáng)專營(yíng)企業(yè)對(duì)食鹽市場(chǎng)的?？睾蛪艛?，企業(yè)擁有自身的生產(chǎn)、批發(fā)、零售等許可的行政審批權(quán)，違反了《行政許可法》;既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”，各環(huán)節(jié)缺乏監(jiān)督機(jī)制，難以做到公平、公正。市場(chǎng)的發(fā)展方向是打破專營(yíng)、逐步放開，今后將有更多的經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入市場(chǎng)，如由企業(yè)承擔(dān)公共管理職能，則會(huì)出現(xiàn)“企業(yè)管理企業(yè)”的混亂局面，違反了《行政處罰法》;從兩年前政企分開交接的情況看，已經(jīng)存在執(zhí)法不規(guī)范的情況，而“賣鹽”的人從事執(zhí)法，更會(huì)引起公眾的反感，造成不良的影響。反觀深圳，在政企分開之后，鹽業(yè)監(jiān)管發(fā)生了許多良性的變化，市、區(qū)、部門、政企等各項(xiàng)工作關(guān)系基本理順;政府宏觀政策體系基本建立;市場(chǎng)監(jiān)管基本到位，未發(fā)生食鹽安全事故;鹽行業(yè)利潤(rùn)年年增長(zhǎng)(2006年同比增長(zhǎng)29.9%)，食鹽銷量年年上升(2006年食鹽銷量比2004年約上升了10.9%)，整個(gè)行業(yè)健康發(fā)展。這說(shuō)明市政府有足夠的資源和能力管理好深圳的市場(chǎng)。

3.隱性行政成本居高不下。從行政成本來(lái)看，政企合一的管理體制表面上一定程度減少了人員編制和財(cái)政支出等有形成本，但實(shí)際上卻造成了現(xiàn)有資源和成果的嚴(yán)重浪費(fèi)，使政企分開兩年來(lái)已取得的改革成果全部付諸東流;而且政企合一無(wú)疑等于利用政府資源鞏固企業(yè)的壟斷地位，會(huì)造成對(duì)社會(huì)資源更大的浪費(fèi);再則短短時(shí)間內(nèi)，地方規(guī)章一改再改、政企體制分合數(shù)次，必然會(huì)引起公眾對(duì)政府管理能力和改革思路的質(zhì)疑，影響政府的公信力，所付出的隱性成本卻是無(wú)法估量的。政企分開的體制雖然有一定程度的行政成本支出，但符合“政企分開、政事分開、管辦分離”的機(jī)構(gòu)編制管理原則，另一方面，我們考量政府的行政成本，并不是要付出數(shù)量絕對(duì)少的編制和財(cái)政支出，重要的是要明確政府是否應(yīng)該承擔(dān)公共管理職責(zé)，其次是運(yùn)用科學(xué)化管理思路，盡量以少的成本實(shí)現(xiàn)好的行政管理效能。

從行業(yè)來(lái)看，政企合一造成政府既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員，難以保證行業(yè)各個(gè)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)，最終導(dǎo)致行業(yè)發(fā)展受到制約。從社會(huì)角度來(lái)看，政企合一和壟斷經(jīng)營(yíng)不可避免地滋生腐敗、權(quán)錢交易等問題，嚴(yán)重影響到政府公信力。

二、鹽業(yè)主管部門變動(dòng)不斷，改革的延續(xù)性難以保證

1980年以來(lái)，鹽業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃的職能屬于當(dāng)時(shí)的輕工業(yè)部和后來(lái)的輕工業(yè)局，這個(gè)職能由中鹽總公司具體行使。2000年國(guó)家輕工業(yè)局撤銷，其行政職能包括鹽業(yè)管理職能并入國(guó)家經(jīng)貿(mào)委。但是，生產(chǎn)計(jì)劃的職能仍然由國(guó)家計(jì)委行使，實(shí)際操作中計(jì)委把這個(gè)職權(quán)委托給了中鹽總公司。歷史變遷導(dǎo)致中國(guó)鹽業(yè)多頭管理:鹽業(yè)的生產(chǎn)由國(guó)家計(jì)委計(jì)劃管理，食鹽加碘、消除碘缺乏病由衛(wèi)生部門監(jiān)管，財(cái)政部設(shè)碘鹽基金解決食鹽加碘經(jīng)費(fèi)問題。同時(shí)，作為壟斷性國(guó)有企業(yè)，中國(guó)鹽業(yè)總公司屬于中央企業(yè)工委管理，其資產(chǎn)歸財(cái)政部管理。2000年國(guó)家經(jīng)貿(mào)委設(shè)立鹽業(yè)管理辦公室后，行業(yè)管理的職能難以行使;省級(jí)鹽務(wù)管理部門形式上代表省政府，但是因?yàn)辂}務(wù)管理部門和省鹽業(yè)公司為一套人馬，因此，行政管理和企業(yè)經(jīng)營(yíng)難以分開。

在鹽業(yè)的行政管理歷史中，從國(guó)家到省市鹽業(yè)主管部門變動(dòng)頻繁，并且是多頭領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)成本高，這些因素嚴(yán)重地影響改革的推進(jìn)力度和改革思路的延續(xù)性。

三、食鹽流通壟斷，各方矛盾匯集

在鹽業(yè)流通模式中，當(dāng)前最關(guān)鍵的問題就是食鹽專營(yíng)制度。專營(yíng)制度是否等同只有一家經(jīng)營(yíng)食鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)，這是在概念上和實(shí)際政策操作過程值得研究的一個(gè)問題。

專營(yíng)制度在公共事業(yè)等均有采用，通過合理地控制許可證的數(shù)量可以較好地調(diào)控行業(yè)、保障供給等，但是一旦專營(yíng)制度變相為壟斷制度，其壟斷性與生俱來(lái)的缺陷將危害眾多相關(guān)利益者。

1.食鹽新品種開發(fā)滯后，廣大消費(fèi)者需求得不到滿足。長(zhǎng)期壟斷經(jīng)營(yíng)造成的結(jié)果是食鹽產(chǎn)品品種少，消費(fèi)者很多個(gè)性化的需要沒有辦法得到滿足。在美國(guó)，食鹽產(chǎn)品琳瑯滿目，用以滿足各種需要，而在我國(guó)由于行業(yè)的高度壟斷，使其缺乏產(chǎn)品創(chuàng)新的動(dòng)力，只能提供最原始最基本的食鹽產(chǎn)品。

2.相關(guān)產(chǎn)業(yè)利益受損。下游大量的食品加工企業(yè)需要以食鹽作為原材料，而經(jīng)過鹽業(yè)公司購(gòu)買的食鹽價(jià)格是出廠價(jià)的數(shù)倍?；叩膬r(jià)格增加了食品加工行業(yè)和生產(chǎn)用鹽企業(yè)的成本，不合理的成本侵蝕了食品加工企業(yè)和生產(chǎn)用鹽企業(yè)的利潤(rùn)，從而大大影響了食品加工行業(yè)和生產(chǎn)用鹽企業(yè)的發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)力。

上游生產(chǎn)企業(yè)受到盤剝:大多數(shù)生產(chǎn)制鹽企業(yè)沒有自己的品牌和產(chǎn)品，只能通過專營(yíng)批發(fā)企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)，因而出現(xiàn)了種種嚴(yán)重的產(chǎn)銷矛盾:

(1)鹽產(chǎn)品出廠價(jià)與批發(fā)、零售價(jià)差大，達(dá)3~5倍之多，生產(chǎn)企業(yè)利潤(rùn)受到極大的盤剝，批發(fā)環(huán)節(jié)卻壟斷暴利驚人。

(2)產(chǎn)銷的不平等地位和產(chǎn)大于銷的供應(yīng)狀況使業(yè)內(nèi)形成諸多的黑行規(guī)，批發(fā)企業(yè)索取高額回扣的現(xiàn)象普遍存在，并且批發(fā)企業(yè)巧立不同名目如運(yùn)費(fèi)補(bǔ)貼、倉(cāng)儲(chǔ)補(bǔ)貼、回籠貨款等來(lái)達(dá)到隱蔽的目的。

3.食鹽行業(yè)本身競(jìng)爭(zhēng)力弱，效率低、成本高、創(chuàng)新能力差。在沒有競(jìng)爭(zhēng)壓力的市場(chǎng)環(huán)境下，專營(yíng)企業(yè)沒有動(dòng)力提高效率、改善管理，直接結(jié)果是我國(guó)鹽業(yè)流通企業(yè)的效率只有美國(guó)、日本等國(guó)的三分之一不到。

4.與WTO的精神背離。盡管在我國(guó)加入WTO的有關(guān)協(xié)議中，鹽業(yè)批發(fā)受到保護(hù)，但是從發(fā)展的眼光來(lái)看，鹽業(yè)批發(fā)行業(yè)對(duì)外開放是遲早的事情。以日本為例，自2000年以來(lái)逐步放開國(guó)內(nèi)鹽業(yè)批發(fā)市場(chǎng)，許可國(guó)外企業(yè)進(jìn)入。放眼國(guó)際形勢(shì)，鹽業(yè)放開只是一個(gè)時(shí)間問題，作為政府需要未雨綢繆，高瞻遠(yuǎn)矚，把握行業(yè)發(fā)展的方向，并及早做出部署。

四、市場(chǎng)監(jiān)管有難度，合格碘鹽供應(yīng)保障存擔(dān)憂

當(dāng)前，專營(yíng)企業(yè)反對(duì)鹽業(yè)管理和流通模式改革的主要依據(jù)是改革后私鹽泛濫從而導(dǎo)致合格碘鹽覆蓋率下降、碘缺乏病卷土重來(lái);政府擔(dān)心的改革后遺癥也是基于對(duì)改革食鹽監(jiān)管能否到位存在疑慮。

食鹽市場(chǎng)監(jiān)管的關(guān)鍵問題是私鹽流入。私鹽并非指質(zhì)量本身有問題的鹽產(chǎn)品，而是指沒有經(jīng)過食鹽專營(yíng)體系(國(guó)家計(jì)劃、鹽業(yè)公司組織流通)流入市場(chǎng)的產(chǎn)品，具體包括:(1)計(jì)劃外食用碘鹽，鹽產(chǎn)品完全符合食鹽標(biāo)準(zhǔn)，在生產(chǎn)量超過國(guó)家調(diào)撥計(jì)劃量時(shí)制鹽企業(yè)只能通過其他渠道銷售，從而流入市場(chǎng);(2)非碘鹽，鹽產(chǎn)品本身質(zhì)量符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，但是沒有進(jìn)行國(guó)家法律規(guī)定的加碘處理而直接流入市場(chǎng)。

造成私鹽泛濫的根源主要是兩個(gè):一個(gè)原因是國(guó)家鹽產(chǎn)品調(diào)撥計(jì)劃與產(chǎn)能不協(xié)調(diào)造成的。前文已經(jīng)分析，我國(guó)目前鹽業(yè)現(xiàn)在和未來(lái)面臨的一個(gè)主要問題就是產(chǎn)大于銷，多出部分的鹽產(chǎn)品必須尋找出路。第二個(gè)原因是價(jià)格不協(xié)調(diào)，食鹽的批發(fā)價(jià)數(shù)倍于出廠價(jià)。以2005年為例，食鹽的車間價(jià)格是150~160元/噸，食鹽的出廠價(jià)格一般為400~500元/噸，而專營(yíng)銷售價(jià)格高達(dá)1600~2000元/噸?？刂茖徟?、經(jīng)營(yíng)的省級(jí)管理部門所占的利潤(rùn)高達(dá)70%以上。工業(yè)用鹽比食鹽的成本每噸只少5元，而用鹽企業(yè)要花650元，甚至960元才能買到。如此之大的差價(jià)利潤(rùn)，致使私鹽沖擊食鹽市場(chǎng)。為了打擊私鹽，維持和加強(qiáng)鹽政隊(duì)伍，鹽業(yè)公司不得不提高鹽價(jià)，則更加刺激私鹽泛濫，形成惡性循環(huán)。

總而言之，如果食鹽和工業(yè)鹽出廠價(jià)與批發(fā)價(jià)、零售價(jià)之間的差異縮小到正常范圍之內(nèi)，私鹽存在的利潤(rùn)空間就基本消失了，私鹽泛濫現(xiàn)象就可以從根本上得以解決。在這么一種狀況下，政府對(duì)食鹽市場(chǎng)的監(jiān)管將大大降低行政成本，可以說(shuō)是利國(guó)利民。

五、結(jié)束語(yǔ)

不難看出，產(chǎn)生以上四個(gè)問題的根源是與鹽業(yè)管理體制的政企不分和流通體制的高度專營(yíng)與壟斷密切相關(guān)的。對(duì)于政企體制問題，我們不難發(fā)現(xiàn)，與鹽業(yè)管理體制相似的糧食、郵政等行業(yè)管理體制改革之所以能夠取得成功，原因就在于:凡是改革成效好、進(jìn)程順利的，都是自改革第一步就是非常堅(jiān)決執(zhí)行政企分開這一方向。而對(duì)于流通模式問題，目前運(yùn)行的食鹽獨(dú)家經(jīng)營(yíng)制度直接導(dǎo)致了上下游企業(yè)利益受損、消費(fèi)者多樣化需求無(wú)法有效滿足、私鹽泛濫、市場(chǎng)監(jiān)管壓力日益增長(zhǎng)等社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。所以，要保證鹽業(yè)改革的成功，必須果斷進(jìn)行政企分開，并打破鹽業(yè)專營(yíng)的籬笆。

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(作者單位:深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院 廣東深圳 518055)(責(zé)編:呂尚)