摘 要:目前正在開展土地整治績效評(píng)價(jià)工作，黑龍江省是全國五個(gè)試點(diǎn)省之一。黑龍江省的土地整治績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作順利完成，從試點(diǎn)項(xiàng)目看具有四大特征:一是試點(diǎn)項(xiàng)目類型齊全，包含了基本農(nóng)田、一般土地整理、土地復(fù)墾;二是空間分布合理，農(nóng)業(yè)用地代表性強(qiáng)，東部三江平原、中部丘陵地帶、西部松嫩平原都有項(xiàng)目;三是地市覆蓋率高，全省13個(gè)地市中有9個(gè)地市有試點(diǎn)項(xiàng)目;四是體現(xiàn)了地方特色，試點(diǎn)項(xiàng)目在黑龍江省的墾區(qū)和貧困縣有分布。總體看，試點(diǎn)項(xiàng)目具有代表性、科學(xué)性，能夠全面反映黑龍江省土地整治項(xiàng)目特征，有利于土地整治績效評(píng)價(jià)工作在全省順利開展。

關(guān)鍵詞:土地整治 績效評(píng)價(jià) 試點(diǎn)項(xiàng)目 黑龍江

中圖分類號(hào):F207 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2010)05-257-02

土地整治項(xiàng)目是中央財(cái)政投資的重點(diǎn)項(xiàng)目之一。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，每年千億元的資金投入到土地整治中，土地整治績效怎樣呢，績效如何評(píng)價(jià)，這是中央和地方政府以及社會(huì)各界都十分關(guān)注的問題。2008年9月1日《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地整理復(fù)墾開發(fā)工作的通知》(國土資發(fā)[2008]176號(hào))文件拉開了我國土地整治績效評(píng)價(jià)工作的序幕。土地整治績效評(píng)價(jià)是推進(jìn)土地科學(xué)發(fā)展的需要，有利于提高土地整治監(jiān)督管理水平，有利于加強(qiáng)全社會(huì)對(duì)土地整治的監(jiān)督，有利于土地整治投資科學(xué)決策。

一、土地整治績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作

1.土地整治績效評(píng)價(jià)。傳統(tǒng)的土地整治主要是通過采取生物措施和工程技術(shù)措施，改變土地的生態(tài)環(huán)境，以建立新的有利于人類生產(chǎn)活動(dòng)的生態(tài)系統(tǒng)平衡，提高土地利用率和產(chǎn)出率，使土地資源能永續(xù)利用。隨著中央關(guān)于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的深入，土地整治內(nèi)容從傳統(tǒng)的土地整理復(fù)墾開發(fā)擴(kuò)展到土地整理復(fù)墾開發(fā)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤兩方面，實(shí)質(zhì)就是土地綜合整治——以土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺(tái)，田、水、路、林、村、房綜合整治。

土地整治績效評(píng)價(jià)是指運(yùn)用一定的技術(shù)方法，構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，依據(jù)一定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)年度內(nèi)已竣工驗(yàn)收土地整治項(xiàng)目所取得的建設(shè)成效、組織管理效率和公共效益，作出公正、客觀的綜合判斷。土地整治績效評(píng)價(jià)的目的是為了驗(yàn)證和完善已形成的土地整治項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，為形成績效評(píng)價(jià)制度和考核體系、指定管理辦法和操作規(guī)程提供依據(jù)。

目前國內(nèi)相關(guān)學(xué)者已經(jīng)對(duì)土地整治績效評(píng)價(jià)開展了研究，展煒等利用特爾菲法、層次分析法和模糊綜合評(píng)價(jià)法，建立土地整理績效評(píng)價(jià)體系，并進(jìn)行實(shí)證分析。結(jié)果表明:土地整理產(chǎn)生了良好的社會(huì)效益，而經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益相對(duì)較弱。陳超、吳瑩等對(duì)土地整理項(xiàng)目后效益評(píng)價(jià)進(jìn)行了不同角度的研究。

2.土地整治項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作。全國土地整治績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作研討會(huì)在杭州召開，浙江大學(xué)作為全國土地整治績效評(píng)價(jià)課題研究承辦單位介紹了開展土地整治項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)工作方案，闡述了試點(diǎn)評(píng)價(jià)工作的范圍、目的、原則、組織形式、工作程序、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和方法。與會(huì)代表圍繞績效評(píng)價(jià)工作定位、評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)主體及評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等進(jìn)行了討論，提出了完善意見和建議。選取浙江、湖南、寧夏、山西、黑龍江五省(自治區(qū))為試點(diǎn)，開展土地整治績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作。

土地整治績效評(píng)價(jià)的目的是為了驗(yàn)證和完善已形成的土地整治項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，為形成績效評(píng)價(jià)制度和考核體系、指定管理辦法和操作規(guī)程提供依據(jù)。通過試點(diǎn)評(píng)價(jià)工作，對(duì)試點(diǎn)地區(qū)土地整治建設(shè)成效進(jìn)行匯總分析，以更好地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大宣傳，改進(jìn)管理工作。

試點(diǎn)省(自治區(qū))按照《試點(diǎn)階段土地整治項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)工作手冊(cè)》的要求，對(duì)本地土地整治成效進(jìn)行分析、績效進(jìn)行考評(píng)，形成本省(自治區(qū))的試點(diǎn)工作總結(jié)報(bào)告，匯總成效、提供典型、分析考評(píng)結(jié)果，找出問題，并結(jié)合本地實(shí)際和重大工程、萬村整治示范工程等提出修改意見。

目前，各試點(diǎn)的績效評(píng)價(jià)工作基本完成并報(bào)送國土資源部，以后將力爭確定一套適用性強(qiáng)的指標(biāo)體系在全國范圍內(nèi)開展績效評(píng)價(jià)工作。

二、黑龍江省土地整治項(xiàng)目概況

2000-2009年，黑龍江省經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施的土地整治項(xiàng)目共373個(gè)(表1)，其中國家級(jí)項(xiàng)目205個(gè)，占55%;省級(jí)項(xiàng)目168個(gè)，占45%。土地整理項(xiàng)目272個(gè)，復(fù)墾項(xiàng)目87個(gè)，開發(fā)項(xiàng)目11個(gè)，開發(fā)復(fù)墾項(xiàng)目1個(gè)，后期轉(zhuǎn)入地質(zhì)環(huán)境治理復(fù)墾項(xiàng)目1個(gè)，其他項(xiàng)目1個(gè)。全省土地整治項(xiàng)目投資預(yù)算總額601391萬元。2000-2004年投資規(guī)模較小，2005-2009年投資規(guī)模較大(圖1)。2000-2009年全省土地整治項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模達(dá)37.5055萬公頃，新增耕地6.79萬公頃。其中，重大工程項(xiàng)目共投資134972.65萬元，建設(shè)規(guī)?？傆?jì)72237.46公頃。從總規(guī)模和新增耕地面積來看，農(nóng)墾系統(tǒng)、哈爾濱市、大慶市、綏化市占前四位。截至2008年底，黑龍江省土地整治累計(jì)增加糧食產(chǎn)量3798萬公斤，增加農(nóng)民收入6516萬元，為黑龍江省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、千億斤糧產(chǎn)工程和新農(nóng)村建設(shè)提供了有力支持和保障。

三、績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)項(xiàng)目特征分析

1.類型特征。按照試點(diǎn)項(xiàng)目性質(zhì)，將所選取的20個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目可分為三類:基本農(nóng)田土地整理項(xiàng)目、一般土地整理項(xiàng)目和土地復(fù)墾項(xiàng)目(表2)。在20個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目中基本農(nóng)田整理項(xiàng)目有9個(gè)，總規(guī)模16063.27公頃，總投資18466.88萬元。一般土地整理項(xiàng)目10個(gè)，總規(guī)模12695.6公頃，總投資14617.51萬元。土地復(fù)墾項(xiàng)目1個(gè)，總規(guī)模985.0公頃，總投資4180萬元。三種類型的土地整理試點(diǎn)項(xiàng)目在建設(shè)規(guī)模及投資總額方面的對(duì)比度見圖2與圖3。

從試點(diǎn)項(xiàng)目不同類型建設(shè)規(guī)模上看，基本農(nóng)田比例最大為54%，占20個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模總體的54%，一般整理項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模為43%，比例較大，復(fù)墾項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模為3%，比例最小。從試點(diǎn)項(xiàng)目不同類型投資比例看，基本農(nóng)田投資額為50%，一般土地整理項(xiàng)目投資額占39%，復(fù)墾項(xiàng)目投資額占11%。復(fù)墾項(xiàng)目建設(shè)面積占20個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目總面積的3%，而投資額占比為11%，反映出復(fù)墾項(xiàng)目的難度。

綜合建設(shè)規(guī)模及投資額分析，表明了20個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)是以基本農(nóng)田和一般土地整理項(xiàng)目為主，充分反映出國家和省政府對(duì)農(nóng)民“吃飯?zhí)铩?、“保命田”的重視程度?/p>

2.空間分布與農(nóng)業(yè)土地特征。根據(jù)地形地貌特征、氣候狀況及耕地情況黑龍江省農(nóng)業(yè)土地分為東中西三部分。東部為三江平原，土壤肥沃，盛產(chǎn)小麥、大豆、水稻等，糧食商品率占50%以上。黑龍江農(nóng)墾區(qū)均分布于此，如黑龍江農(nóng)墾洪河農(nóng)場土地整理項(xiàng)目、農(nóng)墾二道河農(nóng)場土地整理項(xiàng)目、農(nóng)墾寶山農(nóng)場基本農(nóng)田土地整理項(xiàng)目等分布于三江平原，具有建設(shè)規(guī)模大、新增耕地面積多、高效益的特點(diǎn)。中部為丘陵地區(qū)，是松嫩平原、三江平原與張廣才嶺、小興安嶺的過渡地帶，海拔稍高、地形有一定起伏，土壤較肥沃，但由于丘陵綿延，對(duì)農(nóng)業(yè)耕作有一定的影響。如嘉蔭縣烏拉嘎鎮(zhèn)土地復(fù)墾項(xiàng)目，延壽縣加信鎮(zhèn)、玉河鄉(xiāng)土地整理項(xiàng)目等分布在中部丘陵地帶。西部為松嫩平原，地域平坦寬闊，降水偏少，半干旱氣候，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較差。如大慶市紅崗區(qū)杏樹崗鎮(zhèn)土地整理項(xiàng)目處在地波狀起伏的低平原，屬于大陸性季風(fēng)氣候，鹽堿地多。

綜上分析，黑龍江省土地整治績效評(píng)價(jià)工作選取的20個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目分布于不同的地貌區(qū)，農(nóng)業(yè)用地特征各異，因此試點(diǎn)項(xiàng)目具有一定的代表性、典型性。

3.試點(diǎn)項(xiàng)目地市覆蓋率。本次土地整治績效評(píng)價(jià)選取的20個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目分布廣泛，涉及到哈爾濱、齊齊哈爾、佳木斯、大慶、雞西、伊春、鶴崗、黑河和綏化9個(gè)地市，占黑龍江省13個(gè)地市的69.23%。綏化試點(diǎn)項(xiàng)目最多，為5個(gè)。哈爾濱、齊齊哈爾、佳木斯各2個(gè)，大慶、雞西、伊春、鶴崗、黑河各1個(gè)。綏化管轄縣市較多，轄區(qū)內(nèi)為典型的丘陵地形，且總體經(jīng)濟(jì)水平較低，因此選取試點(diǎn)項(xiàng)目較多。其余8個(gè)地市試點(diǎn)項(xiàng)目數(shù)量相差不大，反映出試點(diǎn)項(xiàng)目選取的普遍性。

4.地方特色。(1)墾區(qū)特色。黑龍江墾區(qū)分布在全省11個(gè)地市的56個(gè)縣，土地總面積5.62萬平方公里，占全省土地的11.9%，其中耕地面積226.9萬公頃。墾區(qū)為我國規(guī)模最大、農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度最高的國有農(nóng)場群，是國家重要的商品糧生產(chǎn)基地、農(nóng)副產(chǎn)品精深加工基地和牛奶及乳制品加工基地?？冃гu(píng)價(jià)試點(diǎn)項(xiàng)目分布在黑龍江墾區(qū)的有4個(gè)，且為國家級(jí)，它們分別是:農(nóng)墾共青農(nóng)場二十四隊(duì)基本農(nóng)田土地整理項(xiàng)目(農(nóng)墾寶泉嶺分局)、黑龍江省農(nóng)墾寶山農(nóng)場基本農(nóng)田土地整理項(xiàng)目(農(nóng)墾紅興隆分局)、黑龍江省農(nóng)墾洪河農(nóng)場土地整理項(xiàng)目和農(nóng)墾二道河農(nóng)場土地整理項(xiàng)目(農(nóng)墾建三江分局)。墾區(qū)試點(diǎn)項(xiàng)目總規(guī)模為7117.21公頃，占試點(diǎn)項(xiàng)目總數(shù)的23.93%，預(yù)算總額8267萬元，為總數(shù)的22.18%。墾區(qū)4個(gè)土地整理項(xiàng)目在規(guī)模、預(yù)算總額兩個(gè)方面的比例均為試點(diǎn)項(xiàng)目總數(shù)的1/5強(qiáng)，整體看墾區(qū)土地整治項(xiàng)目規(guī)模大，投資比重高。(2)貧困縣特色。黑龍江省土地整治績效評(píng)價(jià)20個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目中有5個(gè)項(xiàng)目分布于貧困縣，延壽2個(gè)，泰來、樺川和明水各1個(gè)。項(xiàng)目區(qū)內(nèi)配套基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，現(xiàn)有的水利、林網(wǎng)和交通設(shè)施不完善，土地集約利用程度不高，經(jīng)濟(jì)效益不明顯。土地資源沒有得到高效利用，還沒形成結(jié)構(gòu)合理、良性循環(huán)的農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。貧困縣試點(diǎn)項(xiàng)目體現(xiàn)了全省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的薄弱環(huán)節(jié)，代表了經(jīng)濟(jì)水平低、結(jié)構(gòu)不合理、土地利用率低等諸多問題的貧困縣特征。貧困縣試點(diǎn)項(xiàng)目總規(guī)模為6241.51公頃，為試點(diǎn)項(xiàng)目總數(shù)的20.98%。預(yù)算總額6672萬元，為總數(shù)的17.87%。由此可見國家關(guān)注貧困縣的發(fā)展。

四、結(jié)論

當(dāng)前土地整治績效評(píng)價(jià)工作尚處于起步期，雖已形成評(píng)價(jià)指標(biāo)體系但還不完善，需要通過試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)一步研究。對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目土地整治績效評(píng)價(jià)的目的是為了驗(yàn)證和完善已形成的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，為形成績效評(píng)價(jià)制度、科學(xué)管理、規(guī)范操作提供依據(jù)，為土地整治績效評(píng)價(jià)工作的推廣奠定基礎(chǔ)。黑龍江省土地整治績效評(píng)價(jià)選取的20個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，類型齊全，包含了基本農(nóng)田項(xiàng)目、一般土地整理項(xiàng)目、土地復(fù)墾項(xiàng)目?？臻g分布合理，東中西部都有分布，農(nóng)業(yè)用地代表性強(qiáng)，平地和坡度等皆有。地市覆蓋率高，此外試點(diǎn)項(xiàng)目還反映了黑龍江省的墾區(qū)和貧困縣特色?？傮w看，試點(diǎn)項(xiàng)目的選取科學(xué)合理、代表性強(qiáng)。

[本文為黑龍江省國土資源廳項(xiàng)目“黑龍江省土地整治績效評(píng)價(jià)” 試點(diǎn)工作的部分成果。]

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(作者單位:齊艷紅，黃輝玲:黑龍江科技學(xué)院建筑工程學(xué)院黑龍江哈爾濱 150027;趙映慧:東北農(nóng)業(yè)大學(xué)資環(huán)學(xué)院 黑龍江哈爾濱 150030;童之杰，劉云俠:黑龍江省國土資源廳土地開發(fā)整理中心 黑龍江哈爾濱 150090)(責(zé)編:賈偉)