[摘要]我國網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)民營化改革尚處于初級階段，目前絕大多數(shù)公用事業(yè)仍處于國有壟斷經(jīng)營。要成功地吸引民營投資者的投資，關(guān)鍵是政府要在合同期內(nèi)履行合同承諾。而我國歷來是一個政府主導型國家，地方政府權(quán)力較大，這使得政府承諾置信性易受到削弱，因而公用事業(yè)民營化改革，除形成對民營投資者準入、收費、質(zhì)量等各方面的規(guī)制條款外，最關(guān)鍵要建立一套完整的法律監(jiān)督體系。

[關(guān)鍵詞]網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè) 民營化 政府承諾

[中圖分類號]F271 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623(2010)04-0086-04

網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)是一種需要固定網(wǎng)絡(luò)傳輸服務的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，包括自來水、煤氣、電力、鐵路和固定電話等。近段時間以來，隨著我國政府一系列政策法規(guī)的出臺，鼓勵和引導民間資本進入網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)已提上了議事日程，這成為社會各界討論的熱門話題之一。通過對網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)民營化過程中的政府承諾問題進行分析，從理論上為我國網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)的規(guī)制改革和民營化提出建設(shè)性意見，能積極推動我國網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)的健康發(fā)展。

一、網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)民營化趨勢

上世紀70年代石油危機以后，西方國家普遍對網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)進行了重組，引入競爭，向私有化轉(zhuǎn)變，并取得了良好的績效。隨著世界網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)民營化浪潮和我國改革開放的深入，我國也開始了網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)的民營化改革。2001年12月11日，國家計委發(fā)出了《關(guān)于印發(fā)促進和引導民間投資的若干意見的通知》，指出要“逐步放寬投資領(lǐng)域”，“除國家有特殊規(guī)定的以外，凡是鼓勵和允許外商投資進入的領(lǐng)域，均鼓勵和允許民間投資進入，鼓勵和引導民間投資以獨資、合作、聯(lián)營、參股、特許經(jīng)營等方式參與經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項目建設(shè)”。2003年3月14日國家計委在《外商投資產(chǎn)業(yè)指導》中進一步允許外資和民間資本進入電信和燃氣、熱力、供排水等城市公用事業(yè)領(lǐng)域。許多地方如上海、深圳、廣州、南京、成都等城市率先進行了民營化改革，取得了令人矚目的成績。2010年5月13日，國務院發(fā)布了《關(guān)于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》，鼓勵和引導民間資本進入市政公用事業(yè)(市政公用事業(yè)主要指城市自來水、供氣等網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè))以及石油、電信、航空、核電、鐵路等壟斷行業(yè)。

但嚴格地說，我國網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)民營化改革還處于初級階段，民營化資產(chǎn)的總量占全部城市公用事業(yè)資產(chǎn)的比例還較低。目前絕大多數(shù)公用事業(yè)還處于國有壟斷經(jīng)營。并且，更為重要的是，由于我國還處于轉(zhuǎn)軌時期，政府對社會資源的配置的影響仍十分強大，政府對于公用事業(yè)民營化改革的影響十分重要。因此筆者認為，在地方政府(為簡便，下文的“政府”指的就是地方政府)與民營投資者(為簡便，如果沒有特別說明，下文的“投資者”指的就是“民營投資者”)的博弈中，如果地方政府承諾不可信，那么這個博弈不存在精煉均衡，民營投資者不會進入公用事業(yè)，公用事業(yè)又回復到市政所有制形式，社會福利不會提高。換句話說，要成功地吸引民營投資者的投資，最關(guān)鍵的因素是政府要在合同期內(nèi)履行合同承諾，地方政府是一個誠信政府，否則民營投資者就不會進入。

二、網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)區(qū)域經(jīng)濟與利益關(guān)聯(lián)

(一)網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)經(jīng)營的區(qū)域性

網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)的經(jīng)營范圍具有明顯的區(qū)域性，因為從經(jīng)營的地理空間來看，有些網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)是區(qū)域性的，通常自來水、煤氣區(qū)域性較明顯，因此又統(tǒng)稱為市政公用事業(yè)。而有些是全國性的，如鐵路、電話。很明顯，區(qū)域性網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)是地區(qū)自然壟斷而不是全國范圍內(nèi)的自然壟斷。而全國性的網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)是全國范圍內(nèi)的自然壟斷。從世界各國和我國的情況來看，網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)經(jīng)營的地理空間通常是以行政區(qū)域為界限的，如全國、一個省、一個市、一個縣、鎮(zhèn)。因此，在西方國家公用事業(yè)私有化浪潮之前，西方網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)主要以兩種所有制形式存在，即國有制和市政所有制。國有制的網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)通常是全國范圍內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)；市政所有制的是在各城市范圍經(jīng)營。

(二)網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)利益主體及規(guī)制目標

由于網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)經(jīng)營的地理空間和所有制形式通常是以行政區(qū)域為界限的，公用事業(yè)經(jīng)營行為直接影響到該區(qū)域內(nèi)作為消費者的公眾的利益。如果公眾不高興，他們不能“退出”或選擇其他的供應商，但他們可以用“聲音”向當?shù)卣磉_。因此，在網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)民營化過程中，作為公眾利益代表人的政府就成為網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)的理所當然的規(guī)制者。不同經(jīng)營地理空間和所有制形式的公用事業(yè)對應了不同級別的規(guī)制機構(gòu)。全國性的網(wǎng)絡(luò)性公用事業(yè)，其規(guī)制者是中央政府或代表中央政府的某個部門。對于區(qū)域性網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)而言，民營化之前屬于地方政府，其經(jīng)營的地理空間也是在本地，所以民營化過程中和民營化之后的最直接的規(guī)制者是其相應的地方政府，當然還有間接的規(guī)制者，因為民營過程中和民營化之后公用事業(yè)的經(jīng)營還要接受國家有關(guān)機構(gòu)宏觀上的指導或約束，如相關(guān)國家相關(guān)法律法規(guī)的標準等等。這里的網(wǎng)絡(luò)公用事業(yè)主要指城市公用事業(yè)，那么所涉及的規(guī)制者特指直接的規(guī)制者，即地方政府。

從公共選擇理論來看。作為規(guī)制機構(gòu)的地方政府由眾多具備“經(jīng)濟人”色彩的官員組成，所以在一定意義上，它也就具備了經(jīng)濟理論中所討論的

“經(jīng)濟人”所具備的理性特征，即利已動機，總力圖以最小的成本獲得最大的利益。然而與經(jīng)濟理論所討論的消費者追求利益最大化不同的是，一些地方政府所追求的利益最大化有兩方面：一是追求地方集體利益最大化。這是一種集體利益，它有兩種表現(xiàn)：一方面是追求地方財政收入最大化，地方財政收入增加了，解決諸多經(jīng)濟發(fā)展與民生問題，就有了更好的條件，與此同時，地方政府領(lǐng)導人就有了政績；另一方面是本地居民的社會福利最大化，地方政府要對本地居民負責，獲得本地居民支持和擁護，不然會損害地方政府自身的效用(居民不滿產(chǎn)生的影響等)，所以它必須追求本地居民的社會福利最大化。二是追求個人利益最大化。地方政府并不是抽象的概念，現(xiàn)實中，地方政府由眾多公務人員組成。對于一些政府官員，

“經(jīng)濟人”假設(shè)也同樣適用。這些地方政府的官員也都有自己的特殊利益。在實踐中人們不難看到，一些官員在進行地方事務的管理和決策中同樣追求自身利益最大化，如追求權(quán)力、聲望、舒適的辦公條件、貨幣收入、提拔等。

另外，地方政府還具備契約人的特征?！捌跫s人”的概念是由威廉姆森提出來的?！捌跫s人”的概念不同于“經(jīng)濟人”的理性行為，主要表現(xiàn)在兩個方面：有限理性和機會主義。按西蒙的定義，有限理性是指“主觀上追求理性，但客觀上只能有限地做到這一點”的行為特征；機會主義行為假定也是由威廉姆森提出來的，意指人們以欺詐手段追求自身利益行為的傾向。它可分為事前和事后兩種。事前行為也指逆向選擇，指當事人在交易之前隱瞞自己的真實信息或制造虛假信息損害獲得利益；事后行為也即道德風險，指當事人在契約簽訂后不以完全負責的態(tài)度履行契約，造成另一方的利益損害。實施公用事業(yè)民營化，地方政府作為規(guī)制者在與民營投資者的博弈過程中，即在與民營投資者的談判、簽訂契約的過程中，地方政府也是一個“契約人”，即如果沒有很強的監(jiān)督和處罰機制，地方政府在履行契約方面也會存在事后的道德風險行為。

總之，在一些地方，政府的行為特征是“經(jīng)濟人”自利特征與“契約人”機會主義特征的混合。“經(jīng)濟人”理性特征表明地方政府也在追求利益最大化；而“契約人”機會主義特征表明在沒有很強的監(jiān)督契約履行機制的條件下，一些地方政府會基于利益最大化的追求而出現(xiàn)道德風險行為，不履行合同承諾。

三、網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)規(guī)制主體的承諾

(一)規(guī)制機構(gòu)的承諾

網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)是一種需要用固定網(wǎng)絡(luò)來傳輸服務的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，一般來說包括電信、電力、天然氣、自來水、郵政、民航、鐵路和公路等具有網(wǎng)絡(luò)特征的公用事業(yè)。網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)民營化首先必須解決的一個問題是如何保證數(shù)額巨大的專用性資產(chǎn)沉淀成本的融資，即如何吸引民營投資者投資于公用事業(yè)。經(jīng)濟學教科書中告訴我們，當產(chǎn)品價格等于邊際成本且消費者愿意支付，則達到社會福利最大化。但是由于網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)是一種自然壟斷產(chǎn)業(yè)，自然壟斷產(chǎn)業(yè)一個顯著特點是為提供某種產(chǎn)品或服務，企業(yè)必須在一開始就要對基礎(chǔ)設(shè)施部分投入巨大的資金，且這部分設(shè)施的資產(chǎn)專業(yè)性很強，一旦投入則不能轉(zhuǎn)為他用。如果按邊際成本定價就不能保證企業(yè)回收全部成本，所以為了保持預算平衡，網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)的收費必須高于邊際成本。為了確保民營投資者投資公用事業(yè)，規(guī)制者必須給投資者一個合理的收益率或制定一個能使投資彌補成本的高于邊際成本的價格上限。如果合同確定了一個預算平衡的收益率或價格上限的激勵，那么作為規(guī)制者的政府對合同的履行情況，即承諾置信對于民營投資者是否進入至關(guān)重要。

(二)規(guī)制承諾置信與民營投資者進入博弈

我國地方公用事業(yè)基本屬于各地所有，因此，在公用事業(yè)民營化改革過程中，地方政府既是原有公用事業(yè)的所有者，也是公用事業(yè)民營化后的規(guī)制者。鑒于我國目前的現(xiàn)實政治情況，地方政府是一個強有力政府，是一個強有力的規(guī)制機構(gòu)，因此，如果地方政府不履行合同承諾，不會等到合同期滿，而是在合同期中就會提出修改合同，不履行初始合同承諾。也可以這樣說，如果規(guī)制機構(gòu)在合同期內(nèi)多次要求修改內(nèi)容，不履行合同承諾，則在初始合同期間，實際有若干個博奔階段，每個博弈階段實際就相當于一個潛在的新合同。

地方政府會根據(jù)其滿足區(qū)域內(nèi)社會公眾需求的資本量，確定使民營投資者預算平衡的收益率或價格，雙方簽訂一個包括收益率或價格帽和期限等內(nèi)容的合同。投資者在簽訂合同后，就會有采用新技術(shù)、新設(shè)備或加強經(jīng)營管理，以降低成本的激勵。然而，如果政府是自利型的，在獲得投資者的成本降低的信息之后，政府在合同期內(nèi)就可能提出修改合同意向，要求投資者降低收費標準，剝奪投資者因成本降低所獲得的利潤。在這種情況下，這個博弈不存在精煉均衡，民營投資者就不會進入公用事業(yè)了，公用事業(yè)又回復到市政所有制形式，因此社會福利不會提高?？梢?，地方政府要使公用事業(yè)獲得順利進行，提高社會福利，成功地吸引民營投資者的投資，最關(guān)鍵的因素是政府要在合同期內(nèi)履行合同承諾，地方政府是一個誠信政府和自利心小的政府，否則民營投資者就不會進入。

現(xiàn)實中我國地方政府可信度如何?范柏乃、金明路和程宏偉對我國地方政府信用水平的實證調(diào)查，研究表明我國目前省級、地市級、縣市級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)四個層級的地方政府信用水平都明顯偏低，且地方政府信用水平隨著政府層級(由省級政府到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)的降低而降低。

四、網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)改革的承諾機制建設(shè)

網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)具有耐久、固定資產(chǎn)價值高的特點，所以民營投資者要求有一個持久、穩(wěn)定的規(guī)制合同，要求政府在合同期內(nèi)承諾維護合同的原始條款，使其有一個穩(wěn)定的收益預期。如果不是出于自利心動機，政府要求合同適應不斷變化的環(huán)境，必須以現(xiàn)實為依據(jù)。如果由于社會整體技術(shù)水平進步或公用事業(yè)運營所需的相關(guān)要素成本降低導致投資者獲得超額利潤，或某些事先不能預料到的因素使投資者市場勢力增加，此時必須有一種修改初始合同的機制。一般來說，民營投資者所需要是合同的持久性和穩(wěn)定性，而政府則需要合同的靈活性和適應性。當由此產(chǎn)生矛盾沖突時，盡管政府不是自利動機，也必須在規(guī)制制度的范圍內(nèi)進行，絕不能單邊任意修改合同。解決辦法是政府應當與投資者一起協(xié)商。如果協(xié)商不成功，可以按照規(guī)制制度的規(guī)定，提交相關(guān)司法機構(gòu)裁決。

在西方公用事業(yè)民營化順利的國家里，有一套完備的規(guī)制制度限制政府在合同期內(nèi)隨意修改合同，濫用權(quán)力的行為。在美國，合同得以維持是通過司法部門與政府的相互獨立，通過完善的行政程序，規(guī)定規(guī)制機構(gòu)必須如何行事、如何達成決議以及如何面對挑戰(zhàn)來實現(xiàn)的。在英國，各項公用事業(yè)私有化所依據(jù)的法律都明確規(guī)定了規(guī)制者的責任和權(quán)力(以及其他各方，如部長、公平交易辦公室、市政府、壟斷與兼并委員會以及其他規(guī)制機構(gòu)如英國皇家污染監(jiān)察機構(gòu)和衛(wèi)生安全部門)。因此，規(guī)制制度不僅是對公用事業(yè)經(jīng)營方進行價格、回報率、服務質(zhì)量和數(shù)量等方面的規(guī)制，還應對規(guī)制機構(gòu)濫用權(quán)力，不履行承諾行為進行規(guī)制。一個完備和執(zhí)行有力的規(guī)制制度能夠同時有效抑制民營投資者和地方政府的雙邊機會主義。規(guī)制必須保護民營投資者和地方政府之間的協(xié)議不受他方干涉。

如果政府力量過于強大，那它不履行承諾的受到的處罰就小，不履行承諾的成本就低，就越有動機不履行承諾。而一直以來，我國都是一個政府主導型國家，地方政府的權(quán)力較大，這使得政府承諾置信性容易受到削弱，所以公用事業(yè)民營化改革，除形成對民營投資者準入、收費、質(zhì)量、數(shù)量等各方面的規(guī)制條款之外，最關(guān)鍵的是要建立一套對政府行為的法律監(jiān)督體系。我國目前還沒有專門的對公用事業(yè)監(jiān)管的法律法規(guī)，為使政府依法規(guī)制，需盡快出臺各種規(guī)制法規(guī)，如《公用行業(yè)監(jiān)管委員會法》、《地方公用事業(yè)監(jiān)管法》。另外，有效的規(guī)制制度還有賴于強有力的和獨立的司法體系。獨立、強有力的司法體系可以通過限制地方政府的承諾不可信行為。這個司法體系包括獨立于政府的正式司法機構(gòu)如法院、檢察院等，還包括各種非正式的司法機構(gòu)如各種價格聽證會和輿論監(jiān)督機構(gòu)，防止政府不履行合同承諾。