摘要：對(duì)三種具體行政協(xié)定的合憲性討論隨著美國(guó)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)之間就對(duì)外貿(mào)易政策制定權(quán)中主導(dǎo)權(quán)的爭(zhēng)奪而開(kāi)始興起。大多數(shù)學(xué)者和美國(guó)法院都承認(rèn)行政協(xié)定的合憲性。確認(rèn)美國(guó)行政協(xié)定的合憲性，有利于理清行政協(xié)定和美國(guó)對(duì)外貿(mào)易政策的關(guān)系，有利于利用行政協(xié)定更好地實(shí)施美國(guó)對(duì)外貿(mào)易政策，促進(jìn)其不斷發(fā)展。

關(guān)鍵詞：行政協(xié)定；合憲性；美國(guó)對(duì)外貿(mào)易政策

中圖分類號(hào)：DF97 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3969／j.issn.1001－2397.2010.03.13

行政協(xié)定，是美國(guó)國(guó)內(nèi)創(chuàng)設(shè)的一種國(guó)際協(xié)定形式。國(guó)會(huì)一行政協(xié)定在貿(mào)易領(lǐng)域被總統(tǒng)大量使用，與此同時(shí)不同類型的行政協(xié)定在對(duì)外事務(wù)的不同領(lǐng)域也起著不同的作用。早期美國(guó)總統(tǒng)簽訂的GATT協(xié)定沒(méi)有經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)的批準(zhǔn)，所以其合憲性引起了廣泛的關(guān)注；到后來(lái)的北美自由貿(mào)易協(xié)定(NAFTA)，雖然按照國(guó)會(huì)一行政協(xié)定的批準(zhǔn)程序經(jīng)過(guò)了國(guó)會(huì)的事后批準(zhǔn)，但其合憲性仍然受到一些學(xué)者的懷疑。

一、行政協(xié)定合憲性問(wèn)題的憲政背景

在美國(guó)《聯(lián)邦憲法》體制中，條約是惟一的被憲法所確認(rèn)的國(guó)際協(xié)定形式。行政協(xié)定雖為美國(guó)政府及學(xué)者所廣泛使用，但是究其本源，在憲法文本中并沒(méi)有關(guān)于行政協(xié)定的具體規(guī)定。

(一)美國(guó)《聯(lián)邦憲法》體制中的條約和行政協(xié)定

1、《聯(lián)邦憲法》中的條約和協(xié)定

美國(guó)《聯(lián)邦憲法》第2條第2款明確規(guī)定條約締結(jié)權(quán)是“經(jīng)過(guò)和根據(jù)參議院的建議和同意，并得到該院出席議員2／3的同意，總統(tǒng)享有締結(jié)條約之權(quán)。”依據(jù)該條規(guī)定，美國(guó)總統(tǒng)享有締結(jié)條約的權(quán)力，但需要在國(guó)會(huì)參議院的監(jiān)督之下?！堵?lián)邦憲法》第10條規(guī)定“各州可以在經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)同意的情況下和其他州或國(guó)家締結(jié)協(xié)定或盟約”。由此可知各州擁有可以同外國(guó)締結(jié)協(xié)定的權(quán)力，但是該協(xié)定是否是行政協(xié)定《聯(lián)邦憲法》并不明確。從《聯(lián)邦憲法》第2條的總統(tǒng)條約締結(jié)權(quán)和第10條各州的協(xié)定締結(jié)權(quán)不能得出結(jié)論認(rèn)為總統(tǒng)或國(guó)會(huì)有締結(jié)協(xié)定的權(quán)力，或者推知該協(xié)定是廣義上的國(guó)際協(xié)定。

《聯(lián)邦憲法》第2條和第10條分別規(guī)定了“條約”和“協(xié)定”，立憲者將條約和協(xié)定進(jìn)行了區(qū)別，但他們也許并沒(méi)有意識(shí)到協(xié)定會(huì)在全球貿(mào)易發(fā)達(dá)的今天如此廣泛地被適用，所以他們僅僅對(duì)他們認(rèn)為會(huì)對(duì)國(guó)家產(chǎn)生重大影響的條約進(jìn)行憲法的規(guī)定，而就協(xié)定則采取了“模糊”的處理方式。就美國(guó)憲法本身而言，這種模糊并不會(huì)破壞其憲法的基本精神和原則。因?yàn)槊绹?guó)憲法之所以能長(zhǎng)久存在，在很大程度上應(yīng)歸功于其先知般的模糊性。但是實(shí)際上憲法的含糊界定又給予了總統(tǒng)巨大的解釋空間，造成了一些權(quán)力的灰色地帶，導(dǎo)致國(guó)會(huì)和行政部門(mén)之間的權(quán)力之爭(zhēng)，導(dǎo)致行政協(xié)定合憲性身份的爭(zhēng)論。

2、實(shí)踐中的行政協(xié)定

隨著服務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)貿(mào)易領(lǐng)域的擴(kuò)展以及勞工問(wèn)題、環(huán)境保護(hù)問(wèn)題等非關(guān)稅壁壘的興起，美國(guó)國(guó)會(huì)開(kāi)始通過(guò)立法方式授權(quán)總統(tǒng)同外國(guó)締結(jié)行政協(xié)定，其典型表現(xiàn)就是《1934年互惠貿(mào)易協(xié)定法》和《1974年貿(mào)易法》。前者第一次從立法上授權(quán)總統(tǒng)締結(jié)貿(mào)易協(xié)定，后者更是創(chuàng)設(shè)了“快車(chē)道”(后來(lái)改名為貿(mào)易促進(jìn)權(quán))的授權(quán)方式，在一定年限內(nèi)授權(quán)總統(tǒng)同他國(guó)以簡(jiǎn)單程序締結(jié)行政協(xié)定。行政協(xié)定開(kāi)始在美國(guó)的對(duì)外貿(mào)易中占據(jù)主導(dǎo)地位。

美國(guó)實(shí)踐中的行政協(xié)定包含了4種類型，國(guó)會(huì)法案事先授權(quán)締結(jié)的國(guó)際協(xié)定、以法規(guī)形式提交國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的國(guó)際協(xié)定、依條約的行政協(xié)定和總統(tǒng)依固有權(quán)力締結(jié)的獨(dú)立行政協(xié)定。一般將前兩者統(tǒng)稱為國(guó)會(huì)一行政協(xié)定。

國(guó)會(huì)一行政協(xié)定是通過(guò)國(guó)會(huì)行為而締結(jié)的協(xié)定，通常他們需要以“立法”形式而批準(zhǔn)。即國(guó)會(huì)一行政協(xié)定包括事前國(guó)會(huì)以法規(guī)形式授權(quán)以及事后提交國(guó)會(huì)批準(zhǔn)兩種形式。在兩種情況下，國(guó)會(huì)都以參眾兩院簡(jiǎn)單多數(shù)通過(guò)法律，然后再交給總統(tǒng)簽署。國(guó)會(huì)一行政協(xié)定的締結(jié)中參眾兩院以簡(jiǎn)單多數(shù)通過(guò)該協(xié)定，使國(guó)會(huì)充分的參與到協(xié)定的締結(jié)中，這一點(diǎn)與條約的締結(jié)有很大的不同。依條約的行政協(xié)定是指由條約或條約中條款的明確事先授權(quán)所訂立的協(xié)定。典型的例子如：北大西洋公約和其他安全條約中所包含的安排和諒解。而總統(tǒng)獨(dú)立行政協(xié)定與前兩者不同，它沒(méi)有立法或條約的基礎(chǔ)，僅僅是總統(tǒng)依據(jù)其所擁有的憲法權(quán)力所進(jìn)行的獨(dú)立行為。

(二)條約制度的發(fā)展－美國(guó)行政協(xié)定的大量使用

美國(guó)參議院素有“條約的墳?zāi)埂敝異好?，一是因?yàn)椤堵?lián)邦憲法》規(guī)定總統(tǒng)的條約締結(jié)權(quán)需經(jīng)過(guò)參議院的建議和同意，二是因?yàn)椤堵?lián)邦憲法》在協(xié)定締結(jié)問(wèn)題上的模糊性所引起的美國(guó)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)在條約締結(jié)程序中權(quán)力的爭(zhēng)奪。為了規(guī)避參議院的“建議和同意”，總統(tǒng)和其他行政機(jī)構(gòu)在同外國(guó)締結(jié)有關(guān)對(duì)外事務(wù)的條約時(shí)，會(huì)選擇無(wú)需經(jīng)過(guò)參議院2／3多數(shù)通過(guò)的非條約形式來(lái)締結(jié)協(xié)定。這種非條約的形式在1792年出現(xiàn)后，就被大量的使用，特別是在二戰(zhàn)后，這種行政協(xié)定的適用占據(jù)了美國(guó)對(duì)外事務(wù)的主要地位。

條約和行政協(xié)定的數(shù)量在美國(guó)《聯(lián)邦憲法》生效后發(fā)生了很大的變化。在美國(guó)建國(guó)后的50年里，雖然美國(guó)行政協(xié)定已經(jīng)在某些領(lǐng)域?yàn)榭偨y(tǒng)使用，但條約的數(shù)量仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于行政協(xié)定，是行政協(xié)定的兩倍多。在此之后的時(shí)間里，條約的數(shù)量也在增長(zhǎng)，但相對(duì)于行政協(xié)定而言開(kāi)始減少，并且條約和行政協(xié)定之間的這種差距開(kāi)始加大，在1950年后，條約和行政協(xié)定的差距已經(jīng)在10倍以上。特別是二戰(zhàn)后，美國(guó)越來(lái)越多地同外國(guó)締結(jié)行政協(xié)定，包括美、英、蘇三國(guó)簽訂的《雅爾塔協(xié)定》、美國(guó)結(jié)束越戰(zhàn)的《巴黎協(xié)定》以及《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》和《北美自由貿(mào)易協(xié)定》。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1946至1998年間，美國(guó)與其他國(guó)家共簽署了8000多項(xiàng)行政協(xié)定。這些行政協(xié)定在內(nèi)容上涉及很廣，包括了文化、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、外交、軍事等方面的問(wèn)題。行政協(xié)定的產(chǎn)生和大量運(yùn)用，一方面表明美國(guó)國(guó)際協(xié)定締結(jié)形式的靈活性，另一方面也從一定形式上革新了美國(guó)的條約締結(jié)制度。行政協(xié)定不僅在數(shù)量上起主導(dǎo)地位，更在內(nèi)容上對(duì)美國(guó)產(chǎn)生了巨大影響。如GATT以及NAFTA及一些雙邊協(xié)定都對(duì)美國(guó)的貿(mào)易政策產(chǎn)生了重大的影響，由行政協(xié)定大量運(yùn)用帶來(lái)的合憲性討論就在所難免了。

(三)合憲性討論的背景

“條約的墳?zāi)埂焙托姓f(xié)定的大量適用，是美國(guó)條約制度在發(fā)展中面臨的兩個(gè)問(wèn)題。在實(shí)踐中美國(guó)總統(tǒng)享有一定的選擇權(quán)，包括：自由選擇締結(jié)條約或協(xié)定，自己選擇是以條約的方式提交參議院建議和同意通過(guò)，依國(guó)會(huì)立法授權(quán)或事后交參眾兩院大多數(shù)通過(guò)締結(jié)國(guó)會(huì)一行政協(xié)定，或者是依自己的職權(quán)締結(jié)獨(dú)立行政協(xié)定。同時(shí)鑒于《聯(lián)邦憲法》中對(duì)于條約權(quán)的范圍沒(méi)有明確的界定，總統(tǒng)可以依照這種“模糊性”就任何事項(xiàng)締結(jié)國(guó)際協(xié)定。締結(jié)形式和締結(jié)內(nèi)容的可選擇性是總統(tǒng)權(quán)力擴(kuò)張的表現(xiàn)，可以說(shuō)總統(tǒng)的個(gè)人選擇是締結(jié)條約還是某種具體行政協(xié)定的基礎(chǔ)。

總統(tǒng)權(quán)力的擴(kuò)張，尤其是締結(jié)權(quán)的擴(kuò)張是引起行政協(xié)定合憲性問(wèn)題討論的基本出發(fā)點(diǎn)。行政協(xié)定沒(méi)有憲法性的權(quán)力配置也是合憲性討論的另一個(gè)原因。對(duì)于很多人來(lái)說(shuō)，總統(tǒng)的權(quán)力擴(kuò)張其實(shí)不難解釋。憲法的遺漏或?qū)ν馐聞?wù)本身的性質(zhì)或總統(tǒng)工作的特點(diǎn)都可能是擴(kuò)張的原因。但是如何解決憲法文本的“遺漏”對(duì)合憲性的支持仍然是個(gè)難題。行政協(xié)定合憲性的討論也就由此集中于總統(tǒng)擴(kuò)權(quán)帶來(lái)的一系列問(wèn)題上：總統(tǒng)是否有權(quán)締結(jié)?權(quán)力的憲法來(lái)源在哪里?總統(tǒng)的權(quán)力是否會(huì)破壞《聯(lián)邦憲法》規(guī)定的三權(quán)之間的制衡?

二、行政協(xié)定合憲性討論的法律癥結(jié)分析

(一)美國(guó)憲政理念下的合憲性討論

美國(guó)行政協(xié)定是否合憲的問(wèn)題主要集中在兩個(gè)方面：未經(jīng)參議院建議和同意而締結(jié)的行政協(xié)定是否破壞了《聯(lián)邦憲法》規(guī)定的權(quán)力制衡的基本精神，是否只有嚴(yán)格依照憲法規(guī)定程序締結(jié)的國(guó)際協(xié)定才是合憲的。同時(shí)對(duì)行政協(xié)定與國(guó)際條約的關(guān)系也需要進(jìn)行探討。

1、對(duì)外事務(wù)中的權(quán)力制衡

美國(guó)立憲者較其英國(guó)殖民者更為先進(jìn)的地方就在于確立了分權(quán)與制衡的思想，將權(quán)力交給三個(gè)不同機(jī)關(guān)分別行使并相互制衡。美國(guó)建立起的是一個(gè)共同分享權(quán)力的機(jī)制，美國(guó)《聯(lián)邦憲法》并沒(méi)有把對(duì)外事務(wù)領(lǐng)域中的權(quán)力全部賦予國(guó)會(huì)，也沒(méi)有全部賦予總統(tǒng)，而是在兩個(gè)權(quán)力中實(shí)行了權(quán)力的分享和制衡。依照美國(guó)《聯(lián)邦憲法》，國(guó)會(huì)擁有管制對(duì)外貿(mào)易的權(quán)力、征稅權(quán)、宣戰(zhàn)權(quán)、媾和權(quán)，以及為了實(shí)施其他權(quán)力和聯(lián)邦政府其他機(jī)構(gòu)的權(quán)力而制定必要且適當(dāng)法律的權(quán)力；參議院擁有對(duì)條約的建議和同意權(quán)，并擁有批準(zhǔn)總統(tǒng)提名官員的權(quán)力。而總統(tǒng)可以在參議院的建議和同意下行使條約締結(jié)權(quán)，任命大使和其他主要官員；同時(shí)總統(tǒng)還是美國(guó)對(duì)外的唯一代表，是武裝部隊(duì)的總司令。

美國(guó)立憲者在立憲初期就對(duì)條約權(quán)的歸屬問(wèn)題進(jìn)行了討論，在經(jīng)過(guò)了參議院獨(dú)享，總統(tǒng)獨(dú)享，參眾兩院和總統(tǒng)共享一系列的爭(zhēng)論后，條約權(quán)最后由參議院和總統(tǒng)共同分享。這種分權(quán)與制衡的安排是美國(guó)立憲者在吸取了英國(guó)傳統(tǒng)和考慮了參眾兩院及總統(tǒng)本身的特殊性之后做出的選擇。依照美國(guó)憲法，國(guó)會(huì)可以通過(guò)立法權(quán)、撥款權(quán)以及通過(guò)決議、監(jiān)督行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力，對(duì)外交事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。

二戰(zhàn)后隨著行政協(xié)定的大量適用，國(guó)會(huì)開(kāi)始運(yùn)用多種方式來(lái)恢復(fù)其在制定協(xié)議過(guò)程中的作用，其中國(guó)會(huì)在立法和撥款問(wèn)題上的最終決定權(quán)開(kāi)始被越來(lái)越多地運(yùn)用。國(guó)會(huì)掌握著財(cái)政大權(quán)，它可以以總統(tǒng)的行為超越憲法權(quán)力而拒絕向其提供資金，執(zhí)行締結(jié)行為。在美國(guó)《聯(lián)邦憲法》體制下的具體行政協(xié)定是否違背了憲法權(quán)力制衡的基本精神仍需結(jié)合具體的個(gè)案進(jìn)行討論。

2、美國(guó)行政協(xié)定與《聯(lián)邦憲法》

美國(guó)《聯(lián)邦憲法》中與條約和協(xié)定有關(guān)的條款包括《聯(lián)邦憲法》第2條第3款：“經(jīng)過(guò)和根據(jù)參議院的建議和同意，并得到該院出席議員2／3的同意，總統(tǒng)享有締結(jié)條約之權(quán)。”以及第1條第10款：“各州不得締結(jié)條約、盟約或聯(lián)盟”；“各州在經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)的批準(zhǔn)后可以同他州或外國(guó)締結(jié)協(xié)定或盟約?！?/p>

在憲法的文本中，只出現(xiàn)了條約、協(xié)定和盟約的概念。而行政協(xié)定這個(gè)新興的詞匯不管在憲法正文還是修正案中都無(wú)法找到。憲法僅僅賦予了總統(tǒng)條約締結(jié)權(quán)，并不包括締結(jié)協(xié)定。但是依照憲法，也應(yīng)該看到立憲者并不否認(rèn)訂立“協(xié)定”這種締結(jié)形式。對(duì)于“行政協(xié)定”的遺漏，不管立憲者是故意為之還是無(wú)意的疏忽，我們都不能因?yàn)閼椃](méi)有相關(guān)規(guī)定而禁止一項(xiàng)行為?！胺o(wú)明文規(guī)定皆自由”的基本法理在此時(shí)此地應(yīng)該得到適用。

3、美國(guó)行政協(xié)定與國(guó)際條約

1969年《維也納條約法公約》對(duì)條約的定義作出了明確的界定，公約第2條第1項(xiàng)(甲)款規(guī)定條約為“國(guó)家間所締結(jié)而以國(guó)際法為準(zhǔn)之國(guó)際書(shū)面協(xié)定，不論其載于一項(xiàng)單獨(dú)文件或兩項(xiàng)以上相互有關(guān)之文書(shū)內(nèi)，亦不論其特定名稱為何?！边@與美國(guó)《聯(lián)邦憲法》第2條第2款對(duì)條約的界定不同。在國(guó)際法下，條約適用于國(guó)家之間或國(guó)家與國(guó)際組織或國(guó)際組織之間的所有有拘束力的國(guó)際協(xié)定，包含了美國(guó)《聯(lián)邦憲法》中的條約和實(shí)踐中的行政協(xié)定，是一個(gè)廣泛的概念。美國(guó)《聯(lián)邦憲法》中的條約雖然屬于國(guó)際法層面的條約，但卻不包含美國(guó)行政協(xié)定。這使得在認(rèn)定某一協(xié)定是否為條約的問(wèn)題上，美國(guó)國(guó)內(nèi)層面和國(guó)際一般規(guī)則有著很大的差別。

4、條約與美國(guó)貿(mào)易政策

依照《聯(lián)邦憲法》的規(guī)定，總統(tǒng)在對(duì)外事務(wù)的處理中只能依照第2條第2款的規(guī)定締結(jié)條約。條約的締結(jié)方式不僅消耗時(shí)間長(zhǎng)，更容易受到不同利益集團(tuán)的影響而很難得到參議院的同意；同時(shí)，參議院與總統(tǒng)的關(guān)系也會(huì)影響到條約的批準(zhǔn)。從時(shí)間來(lái)看，條約的批準(zhǔn)歷時(shí)長(zhǎng)，且不易于通過(guò)，不僅在處理對(duì)外事務(wù)上耽誤了時(shí)間，更效率低下，嚴(yán)重影響了美國(guó)在國(guó)際社會(huì)的聲譽(yù)。特別就貿(mào)易政策而言，易受到全球經(jīng)濟(jì)和政治的影響，時(shí)機(jī)和效率是貿(mào)易政策實(shí)施的關(guān)鍵。若僅僅通過(guò)締結(jié)條約的方式實(shí)施對(duì)外貿(mào)易政策，不僅可能由于歷時(shí)太長(zhǎng)而錯(cuò)失良機(jī)，也有可能因?yàn)樽罱K不能被批準(zhǔn)而使貿(mào)易政策不能得以實(shí)施。因此，條約締結(jié)本身的缺陷已經(jīng)不適應(yīng)瞬息萬(wàn)變的貿(mào)易政策的需要，而行政協(xié)定則更有利于貿(mào)易政策的實(shí)施。

(二)美國(guó)行政協(xié)定的具體適用范圍

1、總統(tǒng)獨(dú)立行政協(xié)定可適用之領(lǐng)域

總統(tǒng)獨(dú)立行政協(xié)定的憲法基礎(chǔ)是總統(tǒng)所擁有的固有憲法權(quán)力，所以一般認(rèn)為總統(tǒng)可以在其憲法權(quán)力范圍內(nèi)締結(jié)獨(dú)立行政協(xié)定?？偨y(tǒng)作為武裝部隊(duì)的總司令在戰(zhàn)爭(zhēng)與和平的領(lǐng)域可以締結(jié)獨(dú)立行政協(xié)定，已締結(jié)的有1945年的《雅爾塔協(xié)定》、1973年的《巴黎協(xié)定》。依照總統(tǒng)作為行政首腦并有權(quán)接受大使和其他官員的權(quán)力，總統(tǒng)可以在軍事事務(wù)和承認(rèn)外國(guó)兩方面締結(jié)獨(dú)立行政協(xié)定，但是爭(zhēng)端解決的協(xié)議不包含在內(nèi)。

有學(xué)者認(rèn)為總統(tǒng)獨(dú)立作出國(guó)際承諾權(quán)力的有兩方面的限制，包括：(1)只能締結(jié)涉及較小事務(wù)或短期存在的協(xié)定，(2)這種國(guó)際承諾不具有國(guó)內(nèi)法中法律的地位，需要國(guó)內(nèi)立法執(zhí)行。同時(shí)對(duì)于一些非常重要的協(xié)定，仍然需要依照《聯(lián)邦憲法》條約權(quán)的規(guī)定締結(jié)。但實(shí)踐表明，諸如《雅爾塔協(xié)定》之類的一些總統(tǒng)協(xié)定顯然超出了涉及較小事務(wù)或短期存在限制?？偨y(tǒng)可以在其職權(quán)范圍內(nèi)締結(jié)任何獨(dú)立行政協(xié)定。

2、依條約的行政協(xié)定之適用范圍

依條約的行政協(xié)定的憲法基礎(chǔ)是已經(jīng)締結(jié)的條約。由于該條約經(jīng)過(guò)了參議院的建議和同意，所以依條約的行政協(xié)定也是經(jīng)過(guò)了參議院批準(zhǔn)的。因此其適用的范圍也該依照已經(jīng)存在的條約而定，在已存在的賦權(quán)條約范圍內(nèi)締結(jié)。照這種邏輯分析，依條約的行政協(xié)定可以同條約一樣就當(dāng)事人約定的任何事項(xiàng)進(jìn)行締結(jié)。雖然在實(shí)踐中這種協(xié)定很少締結(jié)，但是理論上它的存在是合憲的，并且可以用于締結(jié)任何條約賦予權(quán)力締結(jié)的事項(xiàng)。

3、國(guó)會(huì)一行政協(xié)定適用領(lǐng)域

早在1965年，《美國(guó)對(duì)外關(guān)系法》第二次重述就認(rèn)為“依據(jù)第二條條約權(quán)和國(guó)會(huì)授權(quán)制定的國(guó)會(huì)一行政協(xié)定可以包含任何國(guó)際事務(wù)。”在1986年《美國(guó)對(duì)外關(guān)系法》第三次重述中也表達(dá)了同樣的意思，認(rèn)為“總統(tǒng)可以就任何事項(xiàng)制定任何協(xié)定。”國(guó)會(huì)一行政協(xié)定可以就任何事務(wù)締結(jié)。一般認(rèn)為國(guó)會(huì)一行政協(xié)定主要可以就國(guó)際貿(mào)易、金融知識(shí)產(chǎn)權(quán)等問(wèn)題締結(jié)。美國(guó)運(yùn)用國(guó)會(huì)一行政協(xié)定所簽訂的協(xié)議包括北美自由貿(mào)易協(xié)定(NAFFA)、世界貿(mào)易組織協(xié)定(WTO)以及一些雙邊協(xié)定。而環(huán)境問(wèn)題處于中間狀態(tài)，需要看具體協(xié)定的實(shí)質(zhì)決定是否適用國(guó)會(huì)一行政協(xié)定，對(duì)美國(guó)《聯(lián)邦憲法》第一條第八款國(guó)會(huì)權(quán)力外的事項(xiàng)、人權(quán)、政治一軍事問(wèn)題、部隊(duì)管理、引渡等問(wèn)題一般不能適用國(guó)會(huì)一行政協(xié)定。

雖然《美國(guó)對(duì)外關(guān)系法》認(rèn)為國(guó)會(huì)一行政協(xié)定可以就任何事項(xiàng)締結(jié)協(xié)議，但國(guó)會(huì)一行政協(xié)定的適用仍然可能受到一定的限制。一般認(rèn)為以下規(guī)則應(yīng)當(dāng)遵守：(1)國(guó)會(huì)一行政協(xié)定不適用于必須依照條約解決的事項(xiàng)。依照亨金教授在《美國(guó)對(duì)外關(guān)系法》第三次重述中闡述的觀點(diǎn)：“國(guó)會(huì)一行政協(xié)定是合憲的，但是如果用在本來(lái)是依據(jù)條約解決的問(wèn)題，且需要尊重條約精神時(shí)，國(guó)會(huì)一行政協(xié)定的合憲性就有疑問(wèn)了，比如聯(lián)盟或撤軍協(xié)定。”(2)重要的，長(zhǎng)期性的國(guó)際協(xié)定需按照《聯(lián)邦憲法》第2條第2款的條約來(lái)對(duì)待。這種判斷標(biāo)準(zhǔn)在美國(guó)《聯(lián)邦憲法》發(fā)展的兩百年間受到了挑戰(zhàn)，實(shí)踐中，一些依照國(guó)會(huì)一行政協(xié)定締結(jié)的事項(xiàng)對(duì)美國(guó)貿(mào)易政策產(chǎn)生了很大影響，且長(zhǎng)期存在。(3)一項(xiàng)國(guó)際協(xié)定是否需要參議院的建議和同意需要由《聯(lián)邦憲法》第2條規(guī)定的條約程序不斷發(fā)展的實(shí)踐來(lái)決定。雖然美國(guó)《聯(lián)邦憲法》的條約條款在兩百年間沒(méi)有任何變化，但是它之所以能依然存在就在于憲法本身的靈活性和適應(yīng)性。國(guó)內(nèi)實(shí)踐的判斷標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上是符合美國(guó)《聯(lián)邦憲法》的設(shè)計(jì)初衷和發(fā)展軌跡的。

4、FT／TPA下國(guó)會(huì)一行政協(xié)定適用范圍的新發(fā)展

《1974年貿(mào)易法》是美國(guó)外貿(mào)政策的分水嶺，自此以后美國(guó)外貿(mào)政策從標(biāo)榜自由貿(mào)易轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)公平貿(mào)易。該貿(mào)易法首次創(chuàng)設(shè)了“快車(chē)道”(FT)的程序，即國(guó)會(huì)授權(quán)總統(tǒng)就非關(guān)稅貿(mào)易壁壘，依照一定程序同他國(guó)談判并締結(jié)貿(mào)易協(xié)定，同時(shí)國(guó)會(huì)放棄修改權(quán)，承諾在規(guī)定時(shí)間內(nèi)批準(zhǔn)或者否決已經(jīng)通過(guò)談判達(dá)成的貿(mào)易協(xié)定。在2002年布什總統(tǒng)以“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”(TPA)的名義重新獲得了“快車(chē)道”授權(quán)?！翱燔?chē)道”和“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”是不同時(shí)期的相同產(chǎn)物，但因?yàn)闆](méi)有經(jīng)過(guò)美國(guó)《聯(lián)邦憲法》第2條第2款第2項(xiàng)的條約程序，所以不屬于條約。從貿(mào)易法授權(quán)的本質(zhì)來(lái)看，TPA屬于國(guó)會(huì)一行政協(xié)定。

按照《1974年貿(mào)易法》的規(guī)定，“快車(chē)道”僅適用于非關(guān)稅貿(mào)易壁壘削減的多邊或雙邊條約。此后，《1979年貿(mào)易協(xié)定法》延長(zhǎng)了TPA的授權(quán)時(shí)間、《1984年貿(mào)易與關(guān)稅法》和《1988年綜合貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)法》擴(kuò)大了TPA的適用范圍，不僅TPA在談判的相對(duì)方提出請(qǐng)求時(shí)可適用于總統(tǒng)與其締結(jié)任何自由貿(mào)易協(xié)定，還可以適用于國(guó)會(huì)授權(quán)簽訂的協(xié)定。1994年的《烏拉圭回合協(xié)定法》又對(duì)TPA給予了延長(zhǎng)，并確定了烏拉圭回合協(xié)定國(guó)會(huì)一行政協(xié)定的身份。

隨著美國(guó)貿(mào)易政策的變化，TPA的適用范圍也開(kāi)始擴(kuò)展。2002年布什重新以TPA的方式獲得國(guó)會(huì)授權(quán)時(shí)，《2002年貿(mào)易法》中首次明確設(shè)定了行政部門(mén)在貿(mào)易談判中的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，包括了建立環(huán)境協(xié)商機(jī)制以加強(qiáng)訂約國(guó)的環(huán)境和人員健康標(biāo)準(zhǔn)等。此后在經(jīng)過(guò)多次談判后，國(guó)會(huì)和總統(tǒng)在2007年5月10日宣布了“新美國(guó)貿(mào)易政策”。要求美國(guó)的貿(mào)易協(xié)定中必需加入諸如勞工、環(huán)境等問(wèn)題。這是美國(guó)TPA的重大轉(zhuǎn)折點(diǎn)，正式確立了TPA適用于環(huán)境和勞工問(wèn)題。隨即在2007年底美國(guó)國(guó)會(huì)已經(jīng)批準(zhǔn)的美國(guó)和秘魯?shù)淖杂少Q(mào)易協(xié)定，以及2008年批準(zhǔn)的美國(guó)與哥倫比亞的自由貿(mào)易協(xié)定中，勞工標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境條款已經(jīng)被正式引入到了貿(mào)易協(xié)定中。至此，TPA不再單純的涉及貿(mào)易問(wèn)題，許多與貿(mào)易有關(guān)的問(wèn)題也以TPA的形式進(jìn)行締結(jié)，更有甚者認(rèn)為武力控制的問(wèn)題也可由總統(tǒng)以TPA的形式締結(jié)。

但是，不管是依第2條第2款第2項(xiàng)締結(jié)的條約還是具體的行政協(xié)定，即使《聯(lián)邦憲法》沒(méi)有表明他們的適用范圍，他們最終都受制于《聯(lián)邦憲法》本身。

三、美國(guó)具體行政協(xié)定的合憲性分析

(一)國(guó)會(huì)－行政協(xié)定的合憲性

國(guó)會(huì)授權(quán)總統(tǒng)締結(jié)國(guó)際協(xié)定的歷史可以追溯到美國(guó)憲法制定的時(shí)期。早在1790年國(guó)會(huì)就授權(quán)總統(tǒng)和他國(guó)締結(jié)協(xié)定，在1792年國(guó)會(huì)也授權(quán)郵政大臣和外國(guó)締結(jié)協(xié)定。這些國(guó)會(huì)授權(quán)簽訂的協(xié)定涉及了不同的領(lǐng)域，包括國(guó)內(nèi)的聯(lián)盟，知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)利，領(lǐng)土的承認(rèn)，國(guó)家參與國(guó)際組織，對(duì)外貿(mào)易以及對(duì)外軍事和經(jīng)濟(jì)的援助。而對(duì)國(guó)會(huì)一行政協(xié)定的討論最早出現(xiàn)在案例中，同時(shí)，除了學(xué)者之外，對(duì)行政協(xié)定的合憲性問(wèn)題的確認(rèn)也僅僅只有司法的相關(guān)判決。

1、法院判例對(duì)國(guó)會(huì)—行政協(xié)定合憲性的肯定

國(guó)會(huì)一行政協(xié)定的合憲性問(wèn)題最早出現(xiàn)在聯(lián)邦最高法院審理的1892年“費(fèi)爾德訴克拉克”(1892 Field v.Clark)一案中。在此案中，費(fèi)爾德一方認(rèn)為1890年關(guān)稅法的第三款不合憲地授予了美國(guó)總統(tǒng)以立法和條約權(quán)。最高法院雖然在判決中指出“國(guó)會(huì)不能將立法權(quán)授出，這是一項(xiàng)廣泛接受的原則，這對(duì)保證憲法導(dǎo)控的政府系統(tǒng)的純潔與運(yùn)作至關(guān)重要”，但是仍然支持了國(guó)會(huì)對(duì)總統(tǒng)改變進(jìn)口關(guān)稅稅率的授權(quán)。在此之后，在美國(guó)和法國(guó)的互惠貿(mào)易協(xié)定案中，法院雖然認(rèn)識(shí)到這種協(xié)定不是憲法第2條第2款意義上的條約，但是法院并沒(méi)有就這種立法授權(quán)的合憲性進(jìn)行探究。它認(rèn)為，“這種協(xié)定是兩個(gè)獨(dú)立的主權(quán)國(guó)家以自己的名義為了國(guó)家之間的合同利益而締結(jié)的國(guó)際合同，它解決兩個(gè)國(guó)家間重要的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，由總統(tǒng)所締結(jié)且無(wú)需像條約一樣經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)。同時(shí)法院認(rèn)為這種合同在上訴法院法案中是條約。”在“路易斯沃夫公司訴美國(guó)”(1939Louis WolfCo v.United States)的案件中，法院雖然沒(méi)有就行政協(xié)定的合憲性問(wèn)題做出令人信服的解釋，但法院仍然認(rèn)為美國(guó)和古巴在1934年簽訂的貿(mào)易協(xié)定是一個(gè)“商業(yè)協(xié)定”，它包含了經(jīng)參議院批準(zhǔn)的條約形式以及國(guó)會(huì)授權(quán)的協(xié)定形式。從法院的這種界定來(lái)看，法院也同樣認(rèn)為總統(tǒng)是可以在國(guó)會(huì)授權(quán)之下與外國(guó)締結(jié)行政協(xié)定的。

北美貿(mào)易自由協(xié)定是否可以以國(guó)會(huì)一行政協(xié)定而非條約的形式來(lái)締結(jié)?美國(guó)在締結(jié)貿(mào)易協(xié)定時(shí)也受到了司法的挑戰(zhàn)。美國(guó)聯(lián)邦地區(qū)法院在1999年的一個(gè)案件中認(rèn)為總統(tǒng)有權(quán)依照其固有的行政權(quán)力在國(guó)會(huì)《1988年綜合貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)法》以及《1974貿(mào)易法》的授權(quán)下締結(jié)北美自由貿(mào)易協(xié)定。雖然后來(lái)美國(guó)上訴法院十一巡回法庭以這個(gè)問(wèn)題是一個(gè)不可裁判的政治問(wèn)題將此案駁回，但是NAFTA的合憲性是不容質(zhì)疑的。

筆者雖然并不同意“路易斯沃夫公司訴美國(guó)”一案中法院將行政協(xié)定視為《聯(lián)邦憲法》條約的做法，但是通過(guò)對(duì)法院判決的分析同樣可以得出結(jié)論，即，這種協(xié)定的合同形式是有效且合法的，它的合憲性是得到了確認(rèn)的。美國(guó)法院通過(guò)一系列的案件都表明了其在此問(wèn)題上的看法，他們要不然就支持行政機(jī)構(gòu)，認(rèn)為國(guó)會(huì)一行政協(xié)定是合憲的，要不然他們就以“政治問(wèn)題”的理由拒絕進(jìn)行審理。

2、國(guó)會(huì)一行政協(xié)定具有合憲性

對(duì)國(guó)會(huì)和總統(tǒng)運(yùn)用國(guó)會(huì)一行政協(xié)定作出決定的合憲性進(jìn)行懷疑是沒(méi)有理由的。

第一，國(guó)會(huì)一行政協(xié)定雖然沒(méi)有經(jīng)過(guò)參議院的制衡，但是國(guó)會(huì)的事先授權(quán)或事后批準(zhǔn)也是對(duì)締結(jié)協(xié)定的監(jiān)督與制衡。國(guó)會(huì)的事先授權(quán)既包括了明示的授權(quán)也同樣包括了默示的授權(quán)，這種授權(quán)并沒(méi)有表明國(guó)會(huì)放棄了對(duì)國(guó)會(huì)一行政協(xié)定的監(jiān)管，相反國(guó)會(huì)通過(guò)事先規(guī)定談判的條件或批準(zhǔn)協(xié)定生效條件的方式來(lái)對(duì)這種授權(quán)的協(xié)定進(jìn)行監(jiān)管。事后經(jīng)國(guó)會(huì)大多數(shù)批準(zhǔn)的國(guó)會(huì)一行政協(xié)定的締結(jié)方式也因?yàn)榻?jīng)過(guò)了國(guó)會(huì)的批準(zhǔn)而受到了監(jiān)管。國(guó)會(huì)的這種監(jiān)管是對(duì)總統(tǒng)行為的一種限制，同時(shí)國(guó)會(huì)所掌握的財(cái)政權(quán)以及立法權(quán)仍然可以就此協(xié)定對(duì)總統(tǒng)的行為進(jìn)行監(jiān)督和制約。一方面國(guó)會(huì)可以通過(guò)限制總統(tǒng)的談判資金來(lái)控制，另一方面國(guó)會(huì)可以通過(guò)制定相關(guān)立法來(lái)約束協(xié)定在美國(guó)國(guó)內(nèi)的執(zhí)行從而制約總統(tǒng)談判。所以不能認(rèn)為國(guó)會(huì)一行政協(xié)定違背了權(quán)力的制衡，這種協(xié)定形式并不會(huì)破壞憲法中的權(quán)力分立與制衡的原則。

第二，長(zhǎng)期的實(shí)踐和法院的判例表明，國(guó)會(huì)－行政協(xié)定這種協(xié)定形式有利于美國(guó)貿(mào)易政策的執(zhí)行，同時(shí)也是符合美國(guó)條約制度發(fā)展的。實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)雖然沒(méi)有對(duì)國(guó)會(huì)－行政協(xié)定的性質(zhì)進(jìn)行認(rèn)定，但仍然通過(guò)其他表述肯定了其合憲性。同時(shí)，司法機(jī)關(guān)以“政治問(wèn)題不審理”的理由拒絕NAFTA合憲與否的案件，回避了以《聯(lián)邦憲法》為基礎(chǔ)討論其合憲性的問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)是默認(rèn)了實(shí)踐中的國(guó)會(huì)一行政協(xié)定。

第三，國(guó)會(huì)一行政協(xié)定的合憲性是國(guó)會(huì)長(zhǎng)期默認(rèn)的結(jié)果，是國(guó)會(huì)在相關(guān)貿(mào)易立法中授權(quán)的結(jié)果。美國(guó)《聯(lián)邦憲法》規(guī)定國(guó)會(huì)可以以事先授權(quán)或事后批準(zhǔn)的形式授權(quán)總統(tǒng)締結(jié)國(guó)會(huì)－行政協(xié)定。但從《1934年互惠貿(mào)易協(xié)定法》開(kāi)始，國(guó)會(huì)就在一定程度上將其部分貿(mào)易權(quán)力授權(quán)給總統(tǒng)，其中最主要的權(quán)力就是貿(mào)易協(xié)定締結(jié)權(quán)。該法案第一次從立法上正式授權(quán)總統(tǒng)可以和外國(guó)展開(kāi)貿(mào)易談判并簽訂貿(mào)易協(xié)定。在《1974年貿(mào)易法》中，國(guó)會(huì)更是授權(quán)總統(tǒng)以“快車(chē)道”程序來(lái)締結(jié)貿(mào)易協(xié)定，這種“快車(chē)道”程序締結(jié)的貿(mào)易協(xié)定實(shí)質(zhì)上就是國(guó)會(huì)－行政協(xié)定。國(guó)會(huì)的立法授權(quán)和事實(shí)上的默認(rèn)也從實(shí)踐方面承認(rèn)了國(guó)會(huì)－行政協(xié)定的合憲性。

(二)依條約的行政協(xié)定的合憲性

大量的依條約的行政協(xié)定，特別是具有行政屬性的協(xié)定都是由行政機(jī)構(gòu)根據(jù)事先條約中的具體條約義務(wù)而締結(jié)的。最為典型的例子是執(zhí)行《北大西洋公約》的安排和諒解。

依照美國(guó)《聯(lián)邦憲法》第2條第3款，總統(tǒng)擁有“應(yīng)負(fù)責(zé)使法律切實(shí)執(zhí)行”的權(quán)力。一般認(rèn)為，依條約的行政協(xié)定是以此為基礎(chǔ)的。其次，依條約的行政協(xié)定的另一個(gè)法律基礎(chǔ)在“吉拉德訴威爾遜”(Wilson v.Girard)一案中可以找到。美國(guó)和日本依據(jù)1951的《美日安全條約》第3條在1952年締結(jié)了《美日管理協(xié)定》，同時(shí)在1953年依照該管理協(xié)定第17條簽訂了《美日議定書(shū)協(xié)定》。美國(guó)最高法院從《聯(lián)邦憲法》條約條款的參議院的同意中找到了足夠的授權(quán)。依據(jù)美國(guó)《聯(lián)邦憲法》，該安全條約是經(jīng)過(guò)美國(guó)總統(tǒng)在參議院2／3多數(shù)認(rèn)可后批準(zhǔn)的。該管理協(xié)定是在參議院表決認(rèn)可該安全條約時(shí)被考慮過(guò)的，所以管理協(xié)定是經(jīng)過(guò)了參議院認(rèn)可的。既然《美日議定書(shū)協(xié)定》是以該管理協(xié)定為依據(jù)的，法院認(rèn)為：“美國(guó)參議院對(duì)該安全條例第3條的認(rèn)可即是許可總統(tǒng)締結(jié)該管理協(xié)定和議定書(shū)協(xié)定?！币虼?，依條約的行政協(xié)定是符合憲法的。

首先，在依條約的行政協(xié)定中，事先經(jīng)過(guò)參議院批準(zhǔn)的條約已經(jīng)受到了參議院的制衡，所以依條約的行政協(xié)定的締結(jié)沒(méi)有違反權(quán)力制衡原則。其次法院認(rèn)為其合憲的分析邏輯在于：因?yàn)闂l約是依照美國(guó)《聯(lián)邦憲法》第2條第2款的條約程序締結(jié)的，是經(jīng)過(guò)參議院建議和同意了的國(guó)際協(xié)定形式。條約本身是合憲的，所以條約中授權(quán)制定協(xié)定的條款本身也應(yīng)該是合憲的。正是因?yàn)閰⒆h院在批準(zhǔn)條約的同時(shí)也必然批準(zhǔn)了條約中的授權(quán)條款，所以依據(jù)該授權(quán)條款制定的行政協(xié)定也應(yīng)該是合憲的?！堵?lián)邦憲法》第2條第2款條約條款中的參議院建議和同意是依條約的行政協(xié)定符合憲法的依據(jù)，因此依條約的行政協(xié)定依附于條約而存在，依條約的行政協(xié)定的合憲性以條約的合憲性為基礎(chǔ)。

(三)總統(tǒng)獨(dú)立行政協(xié)定的合憲性

不同于前兩種協(xié)定形式，總統(tǒng)獨(dú)立行政協(xié)定沒(méi)有國(guó)會(huì)一行政協(xié)定中的法律授權(quán)依據(jù)也沒(méi)有依條約行政協(xié)定中的條約依據(jù)。但亨金教授支持了總統(tǒng)行政協(xié)定的合憲性，認(rèn)為“立憲者很清楚國(guó)家間有時(shí)需要達(dá)成一些并不是條約的協(xié)議或協(xié)定。”總統(tǒng)締結(jié)獨(dú)立行政協(xié)定的憲法淵源是《聯(lián)邦憲法》賦予總統(tǒng)的代表國(guó)家主權(quán)所享有的固有權(quán)力，而非條約締結(jié)權(quán)。其憲法依據(jù)主要集中于美國(guó)憲法的第二條之中，包括以下4個(gè)方面：

1、總統(tǒng)行政協(xié)定的第一個(gè)基礎(chǔ)即《聯(lián)邦憲法》第2條第1款中總統(tǒng)的“行政權(quán)”。在該款中，總統(tǒng)被憲法授予了國(guó)家行政長(zhǎng)官的地位，享有充分的行政權(quán)。因此，在對(duì)外事務(wù)方面，總統(tǒng)是美國(guó)對(duì)外的惟一代表，在執(zhí)行對(duì)外政策的同時(shí)，也包括了締結(jié)獨(dú)立行政協(xié)定。

在“柯蒂斯－賴特出口公司訴美國(guó)”(Curtiss-Wright.Co v.United States)案中，薩瑟蘭大法官認(rèn)為，總統(tǒng)“是以聯(lián)邦政府在國(guó)際關(guān)系方面的惟一的代言人”而行事的。這種觀點(diǎn)被其他案件大量引用，以此證明總統(tǒng)獨(dú)立締結(jié)的行政協(xié)定是合乎效力的。相同地，在“平克訴美國(guó)”(Pink v.United States)案中，法院也認(rèn)為國(guó)會(huì)對(duì)于總統(tǒng)獨(dú)立解決對(duì)外事務(wù)糾紛的權(quán)力存在著默認(rèn)，總統(tǒng)可以在不經(jīng)國(guó)會(huì)建議和同意的前提下締結(jié)協(xié)定。

2、《聯(lián)邦憲法》第2條中第2個(gè)支持總統(tǒng)獨(dú)立行政協(xié)定的權(quán)力是總統(tǒng)作為美國(guó)海陸總司令的權(quán)力。該權(quán)力后來(lái)發(fā)展為“三軍總司令”的權(quán)力。大量的總統(tǒng)行政協(xié)定都是在此基礎(chǔ)上締結(jié)的。包括控制軍事武裝的協(xié)定，交換罪犯的協(xié)定以及向外國(guó)派駐軍事力量的協(xié)定。

3、“任命大使或其他公使的權(quán)力”表明總統(tǒng)有權(quán)承認(rèn)外國(guó)政府，這種權(quán)力包括了和他國(guó)締結(jié)和解協(xié)議的權(quán)力。

4、最后，有義務(wù)“負(fù)責(zé)使法律切實(shí)執(zhí)行”的條款也被認(rèn)為是授權(quán)總統(tǒng)締結(jié)國(guó)際協(xié)定，該條款授權(quán)總統(tǒng)締結(jié)有利于執(zhí)行國(guó)際法義務(wù)的相關(guān)協(xié)定。條約作為美國(guó)最高效力的法律，同其他法律一樣需要得到公正的執(zhí)行。所以該條中的法律包含了條約這種形式。為了更好的執(zhí)行條約中的國(guó)際義務(wù)，總統(tǒng)通常會(huì)通過(guò)締結(jié)國(guó)際協(xié)定的方式來(lái)“切實(shí)的執(zhí)行法律”。所以，普遍認(rèn)為總統(tǒng)可以依照該條締結(jié)獨(dú)立行政協(xié)定。

總統(tǒng)獨(dú)立行政協(xié)定依據(jù)上面的一個(gè)或幾個(gè)憲法條文而締結(jié)，在美國(guó)的法律體系中，它也被認(rèn)為是法律。但是總統(tǒng)獨(dú)立協(xié)定并不具有同條約和法律相同的法律地位，它僅能夠替代與之抵觸的州法律或先前制定的總統(tǒng)行政協(xié)定。而總統(tǒng)所擁有的《聯(lián)邦憲法》第2條第2款第2項(xiàng)的條約權(quán)并不能在總統(tǒng)獨(dú)立行政協(xié)定的締結(jié)中起到作用。因?yàn)?，條約權(quán)和行政協(xié)定權(quán)從本質(zhì)上是完全不同的兩種權(quán)力。前者屬于立法權(quán)，而后者僅是一種行政權(quán)，不能由條約權(quán)而推知總統(tǒng)享有獨(dú)立行政協(xié)定權(quán)。

由此可見(jiàn)，美國(guó)行政協(xié)定在美國(guó)國(guó)內(nèi)法中擴(kuò)展了國(guó)會(huì)與總統(tǒng)之間的二元締約程序，將這種二元性擴(kuò)展到協(xié)定締結(jié)的領(lǐng)域之中。不管反對(duì)者如何認(rèn)為，三種協(xié)定的合憲性都在其本身的不斷發(fā)展和司法的確認(rèn)中得到了肯定。與其說(shuō)合憲性的根本問(wèn)題在于憲法文本的模糊性不如說(shuō)它在于國(guó)會(huì)和總統(tǒng)之間的權(quán)力之爭(zhēng)。法院認(rèn)為協(xié)定的合憲性屬于政治性問(wèn)題而不予審理的這種做法，既反映了司法獨(dú)立于行政和立法，又進(jìn)一步加深了國(guó)會(huì)與總統(tǒng)之間的矛盾。從法理上看，要想確定總統(tǒng)是否有權(quán)不經(jīng)參議院的建議和同意而締結(jié)非條約協(xié)定就必須通過(guò)司法的審查，法院只有在審理了相關(guān)問(wèn)題的基礎(chǔ)上才能判斷協(xié)定是否合憲，才能保障私人的權(quán)利，維護(hù)美國(guó)憲政的分權(quán)與制衡。否則就意味著司法機(jī)構(gòu)放棄了它作為立憲體制監(jiān)護(hù)者的角色。

四、行政協(xié)定合憲性的價(jià)值分析

在美國(guó)國(guó)內(nèi)法中，貿(mào)易領(lǐng)域所使用的最多的是國(guó)會(huì)一行政協(xié)定。引起合憲性爭(zhēng)論最大的兩個(gè)行政協(xié)定即《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》(GAIT)與《北美自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定》(NAFTA)，都屬于國(guó)會(huì)一行政協(xié)定。引起合憲性的討論不僅是因?yàn)檫@兩個(gè)協(xié)定沒(méi)有經(jīng)過(guò)美國(guó)憲法的條約締結(jié)程序而締結(jié)，更是因?yàn)樗鼈冊(cè)诿绹?guó)對(duì)外貿(mào)易政策的發(fā)展中起到了重要作用。

(一)行政協(xié)定是美國(guó)憲政理念的體現(xiàn)

不管是從美國(guó)行政協(xié)定的緣起還是流變看，行政協(xié)定的產(chǎn)生都是美國(guó)憲政理念下對(duì)外貿(mào)易政策的需要。與之相關(guān)的判例以及學(xué)者對(duì)行政協(xié)定的認(rèn)識(shí)與分歧也側(cè)面印證了美國(guó)憲政理念對(duì)行政協(xié)定的支持。同時(shí)美國(guó)政府締結(jié)大量自由貿(mào)易協(xié)定的事實(shí)也從根本上支撐了行政協(xié)定的合憲性結(jié)論。

1、行政協(xié)定根源于“三權(quán)分立與制衡”。美國(guó)憲政理念的根源與精髓表現(xiàn)為三權(quán)的分立與制衡，外交事務(wù)上的權(quán)力也遵循著這一理念。雖然《聯(lián)邦憲法》中僅對(duì)條約的締結(jié)權(quán)進(jìn)行了規(guī)制，但實(shí)踐中的行政協(xié)定也受到美國(guó)憲政理念的影響。首先，國(guó)會(huì)對(duì)三種具體的行政協(xié)定在制衡上有著共性，即財(cái)政上的制衡和立法上的制衡。國(guó)會(huì)可以以制定法律的方式替代已經(jīng)締結(jié)的行政協(xié)定，以立法的方式規(guī)制、制約協(xié)定在美國(guó)國(guó)內(nèi)法中的執(zhí)行。其次，依條約締結(jié)的行政協(xié)定其合憲性依賴于條約的合憲性，其制衡反映在美國(guó)條約的締結(jié)程序中，即總統(tǒng)所享有條約締結(jié)權(quán)，須經(jīng)國(guó)會(huì)參議院提出建議并以出席會(huì)議的2／3議員批準(zhǔn)。而總統(tǒng)獨(dú)立行政協(xié)定是依照總統(tǒng)所享有的固有行政權(quán)力所締結(jié)的，這種行政權(quán)力由《聯(lián)邦憲法》賦予，本身受到立法權(quán)和司法權(quán)的制衡。再次，在經(jīng)貿(mào)協(xié)定締結(jié)中以自由貿(mào)易協(xié)定(FTA)為主要表現(xiàn)形式的國(guó)會(huì)－行政協(xié)定同樣也是憲政理念的產(chǎn)物，是經(jīng)FT／TPA授權(quán)締結(jié)的。TPA即國(guó)會(huì)通過(guò)立法形式授權(quán)總統(tǒng)參與貿(mào)易談判的權(quán)限，并將協(xié)定提交國(guó)會(huì)在不經(jīng)修正的情況下進(jìn)行批準(zhǔn)或否決。經(jīng)貿(mào)協(xié)定是國(guó)會(huì)與總統(tǒng)之間博弈與制衡的產(chǎn)物。總統(tǒng)簽訂了協(xié)定但未經(jīng)國(guó)會(huì)的批準(zhǔn)不會(huì)生效，同時(shí)國(guó)會(huì)也不能不經(jīng)總統(tǒng)談判締結(jié)而自行締結(jié)協(xié)定。早期美國(guó)總統(tǒng)與外國(guó)簽訂的一些自由貿(mào)易協(xié)定因?yàn)闆](méi)有滿足國(guó)會(huì)的要求，導(dǎo)致國(guó)會(huì)遲遲不予批準(zhǔn)。因此，行政協(xié)定是美國(guó)憲政理念的體現(xiàn)，是根源于三權(quán)分立與制衡的思想的。

2、行政協(xié)定的締結(jié)體現(xiàn)了憲政下的“府會(huì)之爭(zhēng)”。經(jīng)貿(mào)協(xié)定締結(jié)中的TPA授權(quán)集中體現(xiàn)了美國(guó)憲政體制下總統(tǒng)與國(guó)會(huì)就經(jīng)貿(mào)協(xié)定締結(jié)權(quán)的爭(zhēng)奪與博弈。1934年開(kāi)始，國(guó)會(huì)以授權(quán)總統(tǒng)締結(jié)行政協(xié)定的方式緩和與總統(tǒng)之間的矛盾，并在事實(shí)上承認(rèn)了三種具體行政協(xié)定的合憲地位。在此之后的“快車(chē)道”授權(quán)(FT／TPA)，也是條約締結(jié)機(jī)制不斷發(fā)展的結(jié)果，TPA不是將國(guó)會(huì)的單方面授權(quán)具體化，而是體現(xiàn)了“府會(huì)”之間相互讓步和雙方權(quán)力的對(duì)稱與平衡。從1974年國(guó)會(huì)第一次授權(quán)以來(lái)，TPA伴隨著美國(guó)貿(mào)易政策不斷發(fā)展，國(guó)會(huì)的授權(quán)與收回授權(quán)行為影響著總統(tǒng)實(shí)施貿(mào)易政策的步伐。由于總統(tǒng)和國(guó)會(huì)在勞工和環(huán)境問(wèn)題上不能達(dá)成一致意見(jiàn)，導(dǎo)致克林頓政府在其任期內(nèi)沒(méi)有繼續(xù)得到“快車(chē)道”的授權(quán)。在克林頓政府未獲得FT授權(quán)的6年間(1996-2002年間)，美國(guó)只參加了全球150個(gè)貿(mào)易和投資協(xié)定中的3個(gè)，使得美國(guó)在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判方面沒(méi)什么進(jìn)展，與若干國(guó)家的雙邊FTA談判也沒(méi)什么收獲。2002年，經(jīng)過(guò)布什政府的努力和妥協(xié)，同意在FTA中加入有關(guān)勞工和環(huán)境問(wèn)題的談判，國(guó)會(huì)重新授權(quán)總統(tǒng)以TPA。布什政府在其任期內(nèi)締結(jié)了大量自由貿(mào)易協(xié)定，而且在2007年底美國(guó)國(guó)會(huì)已經(jīng)批準(zhǔn)了美國(guó)和秘魯簽訂的包含勞工標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境條款的自由貿(mào)易協(xié)定。國(guó)會(huì)和總統(tǒng)在此問(wèn)題上達(dá)成了一致，將有利于美國(guó)行政協(xié)定的發(fā)展。隨著奧巴馬政府入主白宮，在運(yùn)用國(guó)內(nèi)政策解決金融危機(jī)的同時(shí)，奧巴馬政府尋求國(guó)會(huì)TPA授權(quán)實(shí)行美國(guó)對(duì)外貿(mào)易政策從而促進(jìn)美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是必然。國(guó)會(huì)和總統(tǒng)之爭(zhēng)影響著行政協(xié)定的發(fā)展，而國(guó)會(huì)—行政協(xié)定體現(xiàn)了美國(guó)憲政體制下國(guó)會(huì)與總統(tǒng)之間的制衡和博弈。

3、行政協(xié)定是對(duì)美國(guó)《聯(lián)邦憲法》的補(bǔ)充和完善?！堵?lián)邦憲法》的模糊性是美國(guó)憲法之所以能夠長(zhǎng)久存在的一個(gè)原因，其在一定程度上對(duì)實(shí)踐中產(chǎn)生的行政協(xié)定是一種包容。《聯(lián)邦憲法》沒(méi)有對(duì)行政協(xié)定問(wèn)題進(jìn)行明確的解釋，但它也沒(méi)有否認(rèn)協(xié)定形式的存在。究其文本來(lái)看，條約和協(xié)定是在對(duì)外事務(wù)的權(quán)力范圍內(nèi)締結(jié)的。實(shí)踐中發(fā)展起來(lái)的三種行政協(xié)定，是在美國(guó)對(duì)外事務(wù)具體實(shí)施中為了更加便利的實(shí)施對(duì)外政策，促進(jìn)美國(guó)對(duì)外政策的實(shí)現(xiàn)需要而產(chǎn)生的。并且，行政協(xié)定是立法、行政和司法相互制衡下的產(chǎn)物，符合《聯(lián)邦憲法》三權(quán)分立與制衡的思想，沒(méi)有違背《聯(lián)邦憲法》基本精神和原則。因此，是對(duì)《聯(lián)邦憲法》關(guān)于協(xié)定締結(jié)模糊性的補(bǔ)充和發(fā)展。行政協(xié)定雖然不同于《聯(lián)邦憲法》中條約的概念，卻在事實(shí)上豐富了美國(guó)國(guó)際協(xié)定的形式，有利于實(shí)施美國(guó)貿(mào)易政策。確認(rèn)行政協(xié)定的地位為美國(guó)貿(mào)易政策的實(shí)施提供了有力的憲法支持，也是美國(guó)《聯(lián)邦憲法》不斷發(fā)展之要求。

(二)GATT／WTO對(duì)美國(guó)貿(mào)易政策的影響

從本質(zhì)上來(lái)看，GATT并不是一個(gè)國(guó)際組織，更不是一個(gè)有關(guān)組織的協(xié)定，它僅僅是一個(gè)多邊協(xié)定。追溯GATT的淵源有兩種意見(jiàn)。一種認(rèn)為它是依照總統(tǒng)所固有的憲法權(quán)力所締結(jié)的，另一種認(rèn)為這個(gè)行政協(xié)定是完全依據(jù)國(guó)會(huì)的立法授權(quán)而締結(jié)的。按照美國(guó)杰克遜教授的觀點(diǎn)，GATT是基于國(guó)會(huì)的授權(quán)而制定的，屬于國(guó)會(huì)一行政協(xié)定，且該協(xié)定并沒(méi)有超出授權(quán)的范圍。

在推動(dòng)全球貿(mào)易多邊體制形成的進(jìn)程中，GATT功不可沒(méi)。雖然其地位在美國(guó)法中一直不很明確，但這種狀況并不影響GATT與美國(guó)法的密切關(guān)系?！懊绹?guó)政府所有三個(gè)組成部分現(xiàn)今的做法都承認(rèn)了GATT的法律存在；此時(shí)否認(rèn)GATT將會(huì)給美國(guó)的外交政策帶來(lái)震蕩，并且影響大半個(gè)世界國(guó)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系的穩(wěn)定性?！盙ATT所經(jīng)歷的8輪回合的談判，其發(fā)展過(guò)程都受到了美國(guó)貿(mào)易政策的影響。幾次重要的談判都是由美國(guó)倡議和發(fā)起的，包括了“狄龍回合談判”、“肯尼迪回合”和“東京回合談判”等。GATT各輪的談判也受到了美國(guó)國(guó)內(nèi)貿(mào)易法的協(xié)定授權(quán)期限的限制。GATT1947的臨時(shí)適用協(xié)定基于美國(guó)《1934年互惠貿(mào)易協(xié)定法》授權(quán)總統(tǒng)締結(jié)貿(mào)易協(xié)定的期滿而緊急締結(jié)，“肯尼迪回合”依據(jù)美國(guó)《1962年貿(mào)易拓展法》而提議啟動(dòng)，《1974年貿(mào)易法》授權(quán)政府參加“東京回合談判”并創(chuàng)設(shè)了“快車(chē)道”程序，在GATT1994的談判中，總統(tǒng)依據(jù)“快車(chē)道”的延長(zhǎng)授權(quán)在1994年年底前達(dá)成解決方案，包括最終得以建立的《世界貿(mào)易組織憲章草案》(以及其他各種文本)。而1994年“烏拉圭回合”的終止很大程度上也是受到了美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)總統(tǒng)談判授權(quán)期限的即將終止的影響。在最新一輪的多哈回合談判中，隨著美國(guó)TPA授權(quán)在2007年6月期滿，世貿(mào)組織秘書(shū)長(zhǎng)拉米也隨即在2007年7月宣布多哈回合的中止。GATT和WTO協(xié)定在美國(guó)國(guó)內(nèi)的合憲性一方面促進(jìn)了美國(guó)多邊貿(mào)易政策的發(fā)展，另一方面GATT和WTO也深受美國(guó)國(guó)內(nèi)政策的影響。

(三)美國(guó)行政協(xié)定與美國(guó)貿(mào)易政策的關(guān)系

行政協(xié)定的產(chǎn)生是總統(tǒng)權(quán)力擴(kuò)張的結(jié)果，這種擴(kuò)張不會(huì)削弱國(guó)會(huì)在對(duì)外事務(wù)中的重要性，也不會(huì)緩和國(guó)會(huì)和總統(tǒng)之間締結(jié)權(quán)的權(quán)力爭(zhēng)奪，反而可能會(huì)加劇國(guó)會(huì)和總統(tǒng)之間在行政協(xié)定上的矛盾。認(rèn)清這種矛盾可以更好的理解行政協(xié)定的合憲，性，也有利于理清美國(guó)的行政協(xié)定與美國(guó)貿(mào)易政策之間的密切關(guān)系：

1、美國(guó)行政協(xié)定的產(chǎn)生是美國(guó)貿(mào)易政策轉(zhuǎn)變的結(jié)果。《1934年互惠貿(mào)易協(xié)定法》是美國(guó)貿(mào)易政策史上的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，它是美國(guó)從保護(hù)主義貿(mào)易政策轉(zhuǎn)向自由貿(mào)易政策的開(kāi)端。該法把制訂貿(mào)易政策的權(quán)力從國(guó)會(huì)的手中轉(zhuǎn)移到了以總統(tǒng)為代表的行政機(jī)構(gòu)手中。這其中一個(gè)對(duì)美國(guó)對(duì)外貿(mào)易發(fā)展起主要影響的內(nèi)容就是授予總統(tǒng)和外國(guó)進(jìn)行貿(mào)易談判、簽訂貿(mào)易協(xié)定的權(quán)力。因此行政協(xié)定的發(fā)展是伴隨著美國(guó)貿(mào)易政策轉(zhuǎn)變而進(jìn)行的。

2、行政協(xié)定是國(guó)會(huì)和總統(tǒng)在爭(zhēng)奪對(duì)外貿(mào)易政策主導(dǎo)權(quán)的過(guò)程中得以發(fā)展的。立憲者將條約的締結(jié)權(quán)賦予了總統(tǒng)和參議院，讓二者共享?xiàng)l約的締結(jié)權(quán)，從而達(dá)到權(quán)力制衡的目的。這種共享的二元機(jī)制在滿足立憲者要求的同時(shí)也帶來(lái)了弊端，即參議院可能會(huì)因?yàn)槔婕瘓F(tuán)的唆使而拒不批準(zhǔn)條約，或者將條約束之高閣，不予理睬。這只會(huì)導(dǎo)致總統(tǒng)另尋他路改用其他的締結(jié)機(jī)制。首先，憲法本身的模糊性給行政協(xié)定的產(chǎn)生鋪設(shè)了溫床。再者，《1934年互惠貿(mào)易協(xié)定法》中國(guó)會(huì)明確授權(quán)總統(tǒng)可以締結(jié)無(wú)需其批準(zhǔn)的貿(mào)易協(xié)定，這也正式確立了總統(tǒng)和國(guó)會(huì)分享貿(mào)易決策權(quán)的貿(mào)易政策制定體制。國(guó)會(huì)和總統(tǒng)代表不同利益團(tuán)體，在政策導(dǎo)向上也會(huì)有所不同并集中表現(xiàn)在條約和協(xié)定的締結(jié)上。國(guó)會(huì)和總統(tǒng)之間政策制定權(quán)之爭(zhēng)推動(dòng)了美國(guó)行政協(xié)定的發(fā)展。

3、行政協(xié)定是實(shí)現(xiàn)美國(guó)對(duì)外貿(mào)易政策的基本路徑之一。美國(guó)總統(tǒng)和行政機(jī)構(gòu)通過(guò)4種方式來(lái)實(shí)現(xiàn)美國(guó)對(duì)外貿(mào)易政策的目標(biāo)：以多邊談判來(lái)建立和發(fā)展規(guī)則為導(dǎo)向的貿(mào)易體制方式，通過(guò)區(qū)域性談判建立自由貿(mào)易區(qū)，以雙邊談判的形式締結(jié)自由貿(mào)易協(xié)定的途徑，以及單邊措施。前三種途徑的基本模式即行政協(xié)定的形式，表現(xiàn)為WTO、NAFTA、TPA、FrAs以及FTA。行政協(xié)定是美國(guó)多邊、雙邊及區(qū)域貿(mào)易政策的實(shí)施手段之一。

4、美國(guó)行政協(xié)定促進(jìn)了美國(guó)貿(mào)易政策的發(fā)展，有利于實(shí)現(xiàn)美國(guó)的貿(mào)易政策。單單依靠條約的方式實(shí)施美國(guó)貿(mào)易政策，不僅花費(fèi)時(shí)間較長(zhǎng)，同時(shí)也會(huì)由于各方利益的影響難以得到通過(guò)。而行政協(xié)定則改變了這種不利局面，為美國(guó)貿(mào)易政策的實(shí)施打開(kāi)了一條快速有效的通道。有時(shí)總統(tǒng)為了更好地利用貿(mào)易促進(jìn)權(quán)，會(huì)在TPA的有效期內(nèi)盡量締結(jié)行政協(xié)定。在2007年6月TPA授權(quán)結(jié)束前，美國(guó)依照貿(mào)易促進(jìn)程序和巴拿馬、泰國(guó)、智利等國(guó)簽訂了貿(mào)易促進(jìn)協(xié)定。同時(shí)美國(guó)也與秘魯、巴拿馬、哥倫比亞、韓國(guó)簽訂了自由貿(mào)易協(xié)定，與秘魯?shù)膮f(xié)定也已在2007年底得到了國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。雙邊協(xié)定的締結(jié)不僅有利于多邊談判目標(biāo)的達(dá)成，也有利于強(qiáng)化美國(guó)在國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)。在區(qū)域貿(mào)易中，美國(guó)依賴NAFTA擴(kuò)大了其貿(mào)易領(lǐng)域，同時(shí)加強(qiáng)了其在全球貿(mào)易中的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，并有力地對(duì)抗諸如歐盟等其他區(qū)域集團(tuán)。其中美國(guó)通過(guò)國(guó)會(huì)一行政協(xié)定的形式締結(jié)的GATT和WTO協(xié)定在不同的時(shí)期都促進(jìn)了美國(guó)的全球貿(mào)易戰(zhàn)略，為美國(guó)實(shí)現(xiàn)其全球貿(mào)易政策提供了多邊體制基礎(chǔ)。

美國(guó)行政協(xié)定對(duì)美國(guó)對(duì)外貿(mào)易政策的影響力并不是偶然的，而是美國(guó)《聯(lián)邦憲法》體制下條約締結(jié)機(jī)制的必然結(jié)果。在美國(guó)《聯(lián)邦憲法》的分權(quán)制衡體制下，國(guó)會(huì)和總統(tǒng)共享對(duì)外事務(wù)權(quán)，這必然導(dǎo)致國(guó)會(huì)和總統(tǒng)在對(duì)外事務(wù)權(quán)力上的矛盾和沖突。大量的行政協(xié)定在美國(guó)對(duì)外貿(mào)易實(shí)踐中得到適用，諸如GATT、WTO和NAFTA以及TPA等在美國(guó)貿(mào)易政策的實(shí)施中都起到了關(guān)鍵作用。確認(rèn)行政協(xié)定的合憲性可以使其在美國(guó)貿(mào)易政策的實(shí)施中得到更大的發(fā)揮，一方面奠定了行政協(xié)定締結(jié)的憲法基礎(chǔ)，另一方面也可以排除行政機(jī)構(gòu)使用行政協(xié)定的后顧之憂，從而更好的促進(jìn)美國(guó)對(duì)外貿(mào)易政策的實(shí)施和發(fā)展。因此，確定美國(guó)行政協(xié)定的合憲性對(duì)美國(guó)對(duì)外貿(mào)易政策的發(fā)展有重要意義。

本文責(zé)任編輯：林士平