摘要：社會(huì)保險(xiǎn)法在社會(huì)保障法體系中處于核心地位，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法不能滿足社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)踐的需要。提交全國(guó)人大會(huì)常委會(huì)審議的《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》立足于中國(guó)國(guó)情但過(guò)于遷就現(xiàn)實(shí)；體現(xiàn)了行政優(yōu)位的理念但欠缺公民社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)保障的理念；立法的總體思路明確但不具有完整的基本原則；立足于職權(quán)立法但過(guò)于頻繁地授權(quán)立法；奠定了社會(huì)保險(xiǎn)各方主體的關(guān)系框架但疏于對(duì)法律關(guān)系的梳理；具有明確的導(dǎo)向性但缺乏可操作性；追求利于權(quán)力運(yùn)行的秩序但公平與效率價(jià)值缺失。立法先行是社會(huì)保險(xiǎn)得以產(chǎn)生的明顯特征。選擇立法體例的關(guān)鍵是看其是否適合該國(guó)的需要。單行立法是社會(huì)保險(xiǎn)立法體例的主流。社會(huì)保險(xiǎn)法理想的立法體例應(yīng)為綜合立法體例，但我國(guó)制定綜合性《社會(huì)保險(xiǎn)法》的條件尚不成熟。我國(guó)可以繼續(xù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的立法進(jìn)程，對(duì)于《社會(huì)保險(xiǎn)法》之外的五個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的單項(xiàng)立法次序安排，應(yīng)以養(yǎng)老保險(xiǎn)法和工傷保險(xiǎn)法為先，醫(yī)療保險(xiǎn)法、失業(yè)保險(xiǎn)法和生育保險(xiǎn)法為后。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保險(xiǎn)；社會(huì)保險(xiǎn)法；立法體例；立法次序

中圖分類號(hào)： 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3969／j.issn.1001－2397.2010.03.07

社會(huì)保險(xiǎn)法在社會(huì)保障法體系中處于核心地位，社會(huì)保險(xiǎn)立法是構(gòu)建社會(huì)保障法律體系的關(guān)鍵。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法缺乏全面規(guī)劃、政出多門、規(guī)則分散、效力低、規(guī)范性弱、可操作性差、缺少權(quán)威性、系統(tǒng)性和穩(wěn)定性，不能滿足社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)踐的需要。當(dāng)前，社會(huì)各界普遍贊同加快《社會(huì)保險(xiǎn)法》的立法步伐，認(rèn)為“社會(huì)保險(xiǎn)法對(duì)于社會(huì)保障體系的定型化、規(guī)范化和法制化至關(guān)重要”，盡快出臺(tái)這部法律是我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展之所需。然而，起草中的《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》對(duì)于《社會(huì)保險(xiǎn)法》在我國(guó)社會(huì)保障法律體系中的定位及立法體例等這樣一些極具現(xiàn)實(shí)性而又必須先行明確的問(wèn)題的處理等方面仍顯得不成熟，本文擬對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)立法進(jìn)路問(wèn)題展開(kāi)分析，以期對(duì)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法體例提出可行的對(duì)策。

一、《社會(huì)保險(xiǎn)法》的起草歷程及對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》的評(píng)價(jià)

我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)立法始于1950年代初期。1951年，當(dāng)時(shí)的政務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，這是我國(guó)第一部全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)法律，確立了企業(yè)勞動(dòng)者社會(huì)保險(xiǎn)體系的基本框架。“從立法技術(shù)上、制度系統(tǒng)上講，這一行政法規(guī)到目前為止，其科學(xué)含量仍值得肯定?！?954年《憲法》規(guī)定了勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)。此后，我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)及社會(huì)保險(xiǎn)立法經(jīng)歷了曲折的發(fā)展過(guò)程。我國(guó)的《勞動(dòng)法》對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)作出了籠統(tǒng)的原則性規(guī)定。目前較具有一定的可操作性的社會(huì)保險(xiǎn)立法散見(jiàn)在國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、相關(guān)部委的部門規(guī)章和一些地方立法中，還有一部分具有執(zhí)行力的規(guī)范體現(xiàn)在一些政策性文件中。國(guó)務(wù)院制定的關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)的行政法規(guī)共有《失業(yè)保險(xiǎn)條例》、《工傷保險(xiǎn)條例》和《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》3部。在養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)方面，僅有一些部門規(guī)章和政策性文件。社會(huì)各界普遍認(rèn)為，社會(huì)保險(xiǎn)立法的當(dāng)務(wù)之急是制定一部統(tǒng)一的調(diào)整社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的基本法——《社會(huì)保險(xiǎn)法》，使社會(huì)保險(xiǎn)制度盡快定型并能夠穩(wěn)定、持續(xù)地發(fā)展。自1994年以來(lái)，《社會(huì)保險(xiǎn)法》已多次被列入全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃和國(guó)務(wù)院的立法工作計(jì)劃。自1995年至2001年，有關(guān)部門起草的草案曾兩度上報(bào)國(guó)務(wù)院，皆因爭(zhēng)議過(guò)大而未能獲得通過(guò)。歷經(jīng)十幾年反復(fù)醞釀后，《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》于2007年12月23日提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議第一次審議。

(二)對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》的評(píng)價(jià)

經(jīng)2007年11月28日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)，并于2007年12月23日提交全國(guó)人大會(huì)常委會(huì)審議的《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《草案》)，分總則、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、社會(huì)保險(xiǎn)基金、社會(huì)保險(xiǎn)待遇、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦、社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督、法律責(zé)任和附則共八章?！恫莅浮反_有諸多亮點(diǎn)，但理性地分析，該《草案》也不乏值得斟酌之處，分述如下：

1、立足于中國(guó)國(guó)情但過(guò)于遷就現(xiàn)實(shí)

國(guó)情對(duì)立法具有雙重影響，國(guó)情中的積極因素會(huì)有效推動(dòng)立法，消極因素則會(huì)阻滯立法。我國(guó)具有不同于任何一個(gè)國(guó)家的國(guó)情，《草案》較為充分地考慮了我國(guó)的基本國(guó)情，而不是照搬照抄發(fā)達(dá)國(guó)家的成例，這種態(tài)度是值得肯定的。但對(duì)于我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法和實(shí)踐無(wú)疑會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響的國(guó)情中的消極因素，《草案》采取的措施更多的是消極地遷就，被現(xiàn)實(shí)束縛住了手腳，未能做出必要的回應(yīng)。比如，《草案》的諸多授權(quán)性規(guī)定往往就是遷就現(xiàn)已形成的部門利益或地方利益所致?！皣?guó)家機(jī)關(guān)和作為社會(huì)保障主體的其他社會(huì)組織分別有自己的組織利益，在履行法律規(guī)定的社會(huì)保障職責(zé)和義務(wù)的時(shí)候，這些組織也在追求各自不同的組織利益。”即便是非營(yíng)利組織“仍然會(huì)追求組織本身的凝聚力，會(huì)為自己的組織成員爭(zhēng)取利益，會(huì)希望通過(guò)提供各種社會(huì)保障待遇提高本組織的社會(huì)地位或?qū)崿F(xiàn)組織的目標(biāo)?！绷⒎ㄊ抢姹磉_(dá)、利益分配和調(diào)整的重要方式，立法過(guò)程在一定程度上是利益的重新分配過(guò)程，而社會(huì)保險(xiǎn)本身就是一種再分配機(jī)制，立法中必然觸及原有的部門利益或地方利益?！袄婢推浔拘哉f(shuō)是盲目的、無(wú)止境的、片面的，一句話，它具有不法的本能?！狈蔁o(wú)法選擇確認(rèn)每一主體的每一利益，便必須對(duì)各種利益沖突加以平衡從而不致使人類社會(huì)在無(wú)謂的利益紛爭(zhēng)中而毀滅，失去繼續(xù)發(fā)展的可能。立法不容在原則性問(wèn)題及重大問(wèn)題上回避矛盾，囿于利益分歧而不能突破是立法的失敗?！霸诮傻娜堪l(fā)展過(guò)程中，法院、立法者和法學(xué)家們雖然很可能缺乏關(guān)于正在做的事情的明確理論，但是他們?cè)谝环N明確的實(shí)際目的本能支配之下，都在從事于尋求對(duì)各種沖突的和重疊的利益的實(shí)際調(diào)整和協(xié)調(diào)方法，以及(在不可能做得更多時(shí))進(jìn)行實(shí)際的妥協(xié)?！薄恫莅浮穼?duì)現(xiàn)實(shí)的利益沖突過(guò)多地采取了回避的辦法，顯得過(guò)于消極，在這一點(diǎn)上是不成功的。比如關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收機(jī)關(guān)問(wèn)題、社會(huì)保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次等方面問(wèn)題的分歧，完全可以在立法中統(tǒng)一，而不應(yīng)留待國(guó)務(wù)院解決。

2、體現(xiàn)了行政優(yōu)位的理念但欠缺公民社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)保障的理念

從《草案》文本來(lái)看，通篇幾乎均為行政權(quán)力的行使與保障、行政相對(duì)人的義務(wù)履行及行政法律責(zé)任承擔(dān)的規(guī)定，體現(xiàn)出一種行政優(yōu)位、權(quán)力本位的理念。包含社會(huì)保險(xiǎn)法在內(nèi)的社會(huì)保障法是典型的社會(huì)法，而社會(huì)法已超越了傳統(tǒng)的公法與私法的界限，是一種公法與私法相融合的法律?！恫莅浮穼⑵湔{(diào)整的社會(huì)關(guān)系定位于一種管理與被管理、命令與服從的關(guān)系，致使執(zhí)法主體與義務(wù)主體間的權(quán)力與義務(wù)關(guān)系成為《草案》規(guī)制的重點(diǎn)，使《社會(huì)保險(xiǎn)法》成為單純的行政法律制度，這是對(duì)該法性質(zhì)的誤解，導(dǎo)因于立法理念的偏差?！吧鐣?huì)保障法具有最為鮮明的以權(quán)利為本位的法的特征。這就是說(shuō)，社會(huì)保障立法的首要任務(wù)是規(guī)定權(quán)利的享受和保障。權(quán)利是目標(biāo)，權(quán)利是基礎(chǔ)，權(quán)利處于基本的主導(dǎo)的地位。社會(huì)保障法中也要規(guī)定管理辦法和措施等等，但這些規(guī)定不是束縛和限制權(quán)利享受，而是為了更好地實(shí)現(xiàn)權(quán)利保障。社會(huì)保障法是權(quán)利保障法，不是事務(wù)管理法?！北Ｕ瞎裆鐣?huì)保險(xiǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)是《社會(huì)保險(xiǎn)法》立法的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，是《社會(huì)保險(xiǎn)法》的基本任務(wù)和全部規(guī)范的目標(biāo)。與草案對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)執(zhí)法中行政權(quán)力保障較為充分的規(guī)定相比，公民社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)的保障顯然被忽視了。立法理念的偏差和錯(cuò)位會(huì)使整部立法的出發(fā)點(diǎn)和定位不當(dāng)，有違社會(huì)保險(xiǎn)立法的本意和初衷。

社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)作為基本人權(quán)，首先是一種應(yīng)然的權(quán)利，經(jīng)我國(guó)《憲法》確認(rèn)而成為法定的權(quán)利?！皯椃▽?duì)公民基本權(quán)利保障的這些綱領(lǐng)性規(guī)定，使得公民的作為一種政治宣示性的社會(huì)基本權(quán)利得以納入法制的軌道，轉(zhuǎn)化為一種社會(huì)權(quán)。然而，僅僅停留在這種綱領(lǐng)性的規(guī)定之上而沒(méi)有一系列部門法的具體落實(shí)，公民的這種權(quán)利仍然會(huì)徒具形式。因此，社會(huì)保障法就是規(guī)定國(guó)家應(yīng)給予公民一系列的積極給付的實(shí)體性規(guī)定?！薄渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》不具有賦予公民社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)的功能，但負(fù)有保障公民社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)的使命，是《憲法》確認(rèn)的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)的具體化?！恫莅浮返?條已明確其上位法依據(jù)是《憲法》，保障公民的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)真正地作為一種理念，在該法的全部條款中得以充分地貫徹。

獲得社會(huì)保險(xiǎn)待遇的權(quán)利是私法屬性較強(qiáng)的權(quán)利，社會(huì)保險(xiǎn)法涉及個(gè)人私域，但是用公法的方法來(lái)調(diào)整和實(shí)現(xiàn)的。社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)作為一種積極權(quán)利，要求國(guó)家積極作為，需要國(guó)家行政權(quán)的保障。社會(huì)保險(xiǎn)法設(shè)定行政權(quán)力不是目的，而只是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)的手段?！吧鐣?huì)保險(xiǎn)法就其性質(zhì)而言，并不是社會(huì)保險(xiǎn)管理法或社會(huì)保險(xiǎn)行政法，而是社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利保障法。這一法律直接的社會(huì)目的是保障勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利?！鄙鐣?huì)保險(xiǎn)之所以不是施舍、不是恩賜，關(guān)鍵在于，法律賦予了公民以社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)，也賦予國(guó)家及相關(guān)主體以義務(wù)?！澳壳埃鐣?huì)保險(xiǎn)權(quán)利保障的理念遠(yuǎn)未被學(xué)界和立法者所認(rèn)同，社會(huì)保險(xiǎn)立法更多地定位于事本位而非人本位?！薄恫莅浮穼⑸鐣?huì)保險(xiǎn)定位于國(guó)家單方面建立并實(shí)施的一種惠民制度，缺乏將社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)作為公民可以向國(guó)家和其他義務(wù)主體主張的權(quán)利的理念，因而在內(nèi)容上而未顧及到社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)的確認(rèn)、內(nèi)容、效力、行使等方面內(nèi)容，行使社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)遭遇障礙時(shí)的救濟(jì)機(jī)制更是欠缺。社會(huì)保險(xiǎn)法律制度的設(shè)計(jì)最終都要落實(shí)到社會(huì)保險(xiǎn)待遇上，社會(huì)保險(xiǎn)待遇的給付對(duì)象、給付條件、給付標(biāo)準(zhǔn)、給付方式的確定等問(wèn)題，是任何社會(huì)保險(xiǎn)法律制度不可回避并須重點(diǎn)規(guī)范的內(nèi)容，《草案》在此方面的規(guī)定卻極為籠統(tǒng)。

“從法學(xué)的視角來(lái)看，社會(huì)保險(xiǎn)是一種以勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)為核心的法律制度。”社會(huì)保險(xiǎn)立法不能偏離這一核心?！恫莅浮返?條規(guī)定的是立法宗旨，其中之一是“維護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)當(dāng)事人的合法權(quán)益”。這一規(guī)定乍看起來(lái)似乎沒(méi)有什么問(wèn)題，但起草者似乎并未意識(shí)到《社會(huì)保險(xiǎn)法》作為社會(huì)法，是一種公法與私法相融合的法律，應(yīng)當(dāng)追求實(shí)質(zhì)公平，實(shí)行傾斜性保護(hù)，這一宗旨表述為“維護(hù)被保險(xiǎn)人的合法權(quán)益”才是恰當(dāng)?shù)摹?/p>

3、立法的總體思路明確但不具有完整的基本原則

法律原則是指可以作為法律規(guī)則的基礎(chǔ)或本源的綜合性、穩(wěn)定性原理和準(zhǔn)則。社會(huì)保險(xiǎn)法的基本原則在社會(huì)保險(xiǎn)立法、執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督及科學(xué)研究的所有環(huán)節(jié)均具有極為重要的意義?！恫莅浮返?條和第2條對(duì)于該法的基本原則有所表述，但卻很不完整，且同立法宗旨、指導(dǎo)思想混雜在一起。作為一部法律，特別是像《社會(huì)保險(xiǎn)法》這種作為一個(gè)領(lǐng)域的母法的法律，基本原則不完整是不可想象的。缺少明確的基本原則，立法中難以保證法律自身的協(xié)調(diào)一致以及防止和消除社會(huì)保障法律制度內(nèi)部的矛盾；難以保證正確地理解法律，進(jìn)行法律解釋和法律推理；難以使執(zhí)法和司法活動(dòng)中的自由裁量權(quán)保持在合理的范圍內(nèi)；難以在缺乏調(diào)整某些特定問(wèn)題的規(guī)范時(shí)適用法律和補(bǔ)充法律的漏洞；難以確定社會(huì)保險(xiǎn)法科學(xué)研究的出發(fā)點(diǎn)。在學(xué)術(shù)研究中，對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)法的基本原則已大體形成了共識(shí)，應(yīng)納入《草案》中，其他具體的規(guī)則都應(yīng)符合這些原則。

4、立足于職權(quán)立法但過(guò)于頻繁地授權(quán)立法

社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)則就其性質(zhì)應(yīng)歸屬于構(gòu)成性規(guī)則?！皹?gòu)成性規(guī)則所涉及的行為在邏輯上有賴于這些規(guī)則，即構(gòu)成性規(guī)則先于由它構(gòu)成的活動(dòng)，沒(méi)有這種規(guī)則，從事或不從事這些行為都是不可能的?！袷貥?gòu)成性規(guī)則是能夠從事這些規(guī)則所構(gòu)成的活動(dòng)的必要條件(但不是充足條件)?！鄙鐣?huì)保險(xiǎn)作為一種人為的制度設(shè)計(jì)，對(duì)立法有著天然的依賴，內(nèi)在地要求必須通過(guò)立法建立和實(shí)施，許多國(guó)家都將它列為最高層次的立法。社會(huì)保險(xiǎn)法作為社會(huì)法，是公力對(duì)私域干預(yù)的法制化，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)市場(chǎng)機(jī)制不能發(fā)揮作用的領(lǐng)域的積極介入。干預(yù)、介入的領(lǐng)域、范圍、程度、方式等等方面都需規(guī)范化，社會(huì)保險(xiǎn)立法的結(jié)果是利益格局的調(diào)整或重新安排。在立法主體多元化的現(xiàn)代國(guó)家，應(yīng)由代表民意的國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定，授權(quán)行政機(jī)關(guān)立法應(yīng)持慎重的態(tài)度。在我國(guó)，《社會(huì)保險(xiǎn)法》雖不屬于《立法法》明文的只能由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的事項(xiàng)，但鑒于其事關(guān)公民基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)及其重大的社會(huì)影響，應(yīng)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)立法的事項(xiàng)，立法權(quán)必須保留在擁有國(guó)家立法權(quán)的全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)，而不應(yīng)隨意授權(quán)行政機(jī)關(guān)立法。

2007年12月23日的《關(guān)于(社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)的說(shuō)明)》中講到：“立足當(dāng)前，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，為改革留有余地。對(duì)那些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚不成熟但符合改革發(fā)展方向的探索性做法，草案作了倡導(dǎo)性、指向性的規(guī)定；對(duì)某些情況比較復(fù)雜、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，或者有關(guān)方面分歧較大、無(wú)法形成一致意見(jiàn)的內(nèi)容，草案作了授權(quán)性規(guī)定?！边@種授權(quán)性規(guī)定在《草案》中有10余處，一部法律中的立法授權(quán)如此之多，在迄今為止的中國(guó)立法中是絕無(wú)僅有的。這令人感到，《草案》沒(méi)有走出“成熟一個(gè)，制定一個(gè)”的經(jīng)驗(yàn)性立法的老路，社會(huì)保險(xiǎn)立法似乎只能成為已有的社會(huì)保險(xiǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的固化和對(duì)政策的確認(rèn)。社會(huì)保險(xiǎn)立法固然不能好高騖遠(yuǎn)，不切實(shí)際，但也不應(yīng)固步自封；社會(huì)保險(xiǎn)需要法律的引導(dǎo)，社會(huì)保險(xiǎn)立法應(yīng)當(dāng)為社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的推進(jìn)進(jìn)行規(guī)劃，具有一定的前瞻性。授權(quán)國(guó)務(wù)院立法的內(nèi)容不會(huì)因?yàn)槭跈?quán)就改變其復(fù)雜、有分歧的性質(zhì)，國(guó)務(wù)院的立法也不見(jiàn)得比人大立法解決得更好。所謂“為改革留有余地”的說(shuō)法更像是托辭，這種回避矛盾的做法使法律未能解決其應(yīng)解決的問(wèn)題，降低了法律的權(quán)威性和可操作性，不利于社會(huì)保險(xiǎn)制度的規(guī)范化和定型化。

《草案》規(guī)定授權(quán)國(guó)務(wù)院立法的內(nèi)容往往都是社會(huì)保險(xiǎn)法中非常重要的或者是非?；镜膯?wèn)題，需要立法作出權(quán)威性的規(guī)定，是不應(yīng)授權(quán)行政機(jī)關(guān)立法的。即便必須進(jìn)行立法授權(quán)也須慎重，應(yīng)當(dāng)以必要為限，并應(yīng)有所節(jié)制。國(guó)務(wù)院作為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，其立法應(yīng)限于行政管理事項(xiàng)，而社會(huì)保險(xiǎn)方面的事項(xiàng)決不僅僅限于行政管理問(wèn)題，社會(huì)保險(xiǎn)法作為社會(huì)法的組成部分，不屬于單純的行政立法，以行政立法調(diào)整社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系顯屬不當(dāng)，由國(guó)務(wù)院制定任何一個(gè)險(xiǎn)種的綜合性規(guī)范都是存在問(wèn)題的，《社會(huì)保險(xiǎn)法》可以授權(quán)國(guó)務(wù)院立法的事項(xiàng)應(yīng)僅限于該法中的行政管理事項(xiàng)部分。《草案》的授權(quán)過(guò)于寬泛、概括，不夠明確，可能產(chǎn)生的后果是：國(guó)務(wù)院可以制定幾乎所有的社會(huì)保險(xiǎn)方面的規(guī)則，這已不是由國(guó)務(wù)院根據(jù)授權(quán)進(jìn)行立法，而是由國(guó)務(wù)院取代全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行立法。授權(quán)立法的結(jié)果是立法權(quán)的有限度轉(zhuǎn)移?！笆跈?quán)立法的出現(xiàn)破壞了傳統(tǒng)立法理論和分權(quán)理論，但因其自身所具有的良好的社會(huì)效果，故經(jīng)常被學(xué)者喻為一種不得不予以容忍的‘禍害’。但是，授權(quán)立法畢竟造成了立法權(quán)與執(zhí)法權(quán)共同歸屬行政機(jī)關(guān)的不合理局面?！眹?guó)務(wù)院本身就是社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系的主體之一，同時(shí)也是社會(huì)保險(xiǎn)法的最高執(zhí)法機(jī)關(guān)，由其進(jìn)行社會(huì)保險(xiǎn)立法的公正性就成為問(wèn)題。如果這一模式成為現(xiàn)實(shí)，在將來(lái)中國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)法律體系中，真正起規(guī)范作用的將是單行的社會(huì)保險(xiǎn)行政法規(guī)。按《草案》的處理方式，形式上提高了我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法的立法層次，而實(shí)際發(fā)揮作用的仍然是行政法規(guī)，立法層次偏低的問(wèn)題仍未根本改觀。

5、奠定了社會(huì)保險(xiǎn)各方主體的關(guān)系框架但疏于對(duì)法律關(guān)系的梳理

按照《草案》的表述，社會(huì)保險(xiǎn)涉及的各方主體至少有縣級(jí)以上人民政府、社會(huì)保險(xiǎn)行政部門、財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)、工會(huì)、企業(yè)、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、個(gè)體工商戶、個(gè)人、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)、銀行和其他金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和藥品經(jīng)營(yíng)單位、人民法院、社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)等。各主體之間的法律關(guān)系的內(nèi)容不同，性質(zhì)各異，公法性法律關(guān)系與私法性法律關(guān)系緊密地交織在一起，具有獨(dú)特的屬性，異于傳統(tǒng)的法律關(guān)系?！恫莅浮穼?duì)于各方主體的法律地位及其相互之間的法律關(guān)系的性質(zhì)未予明確，該法生效后的實(shí)施中必然出現(xiàn)權(quán)利義務(wù)認(rèn)定、爭(zhēng)議解決程序及法律責(zé)任確定方面的難題。明晰社會(huì)保險(xiǎn)各方主體之間的法律關(guān)系，能夠正確區(qū)分各方主體的法律地位及其權(quán)利(權(quán)力)與義務(wù)，使其依法行使權(quán)利(權(quán)力)和履行義務(wù)，既防止權(quán)利(權(quán)力)的濫用，也防止義務(wù)的逃避，使社會(huì)保障法的執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督的過(guò)程都在法制的框架下運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障法的立法宗旨。社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系的梳理在社會(huì)保險(xiǎn)立法中是不應(yīng)回避的。

6、具有明確的導(dǎo)向性但缺乏可操作性

《草案》對(duì)我國(guó)確立的五大險(xiǎn)種作出了制度安排，但存在較多的疏漏?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》的制定經(jīng)年累月，基本上是原地踏步，在立法技術(shù)上較1950年代的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》也未有顯著的進(jìn)步?？傮w來(lái)看，《草案》還很不成熟，沒(méi)有充分地利用寶貴的立法資源。社會(huì)保險(xiǎn)立法所要調(diào)整的內(nèi)容極其繁雜，《草案》僅有區(qū)區(qū)60幾個(gè)條文，不足6千字的規(guī)模，甚至不及《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》的字?jǐn)?shù)，企盼如此粗疏籠統(tǒng)的立法具有可操作性是不現(xiàn)實(shí)的?！恫莅浮穼?duì)于社會(huì)保險(xiǎn)的規(guī)制僅提供了一個(gè)基本框架，其內(nèi)容基本上是將過(guò)去以政策確立的社會(huì)保險(xiǎn)的發(fā)展方向以法律的形式固定下來(lái)，實(shí)為社會(huì)保險(xiǎn)法通則或稱綱要，這種立法近似于民法領(lǐng)域中的《民法通則》?！睹穹ㄍ▌t》的出臺(tái)實(shí)際上是基于當(dāng)時(shí)不具備制定民法典的條件下的無(wú)奈之舉，其在法律適用上產(chǎn)生的問(wèn)題已多為學(xué)術(shù)界詬病，而《草案》的立法水平較《民法通則》尚有差距，更應(yīng)避免再走《民法通則》的彎路。由于《草案》過(guò)于簡(jiǎn)陋，其指引功能極為有限，據(jù)其授權(quán)而制定的單行立法自由設(shè)定規(guī)則的余地過(guò)大，基本法的作用將大打折扣。

7、追求利于權(quán)力運(yùn)行的秩序但公平與效率價(jià)值缺失

法的價(jià)值具有多元性，秩序、公平、效率都是法所追求的價(jià)值，但不同法律門類的基本價(jià)值取向各有側(cè)重，公平在社會(huì)保險(xiǎn)法追求的諸價(jià)值中占有首要地位?！恫莅浮凡幌匾?guī)定行政權(quán)力保障的規(guī)則，在法律責(zé)任一章中除極少量涉及刑事責(zé)任的規(guī)定外，均為行政責(zé)任的規(guī)定，《草案》中的程序也是典型的行政程序，并將程序規(guī)范作為伸張權(quán)力而不是制約權(quán)力和保護(hù)權(quán)利的手段，體現(xiàn)出強(qiáng)烈的建立有利于權(quán)力運(yùn)行的秩序的價(jià)值追求，但對(duì)于維護(hù)社會(huì)成員基本的生活秩序、和諧穩(wěn)定的社會(huì)秩序方面有所忽視，《草案》追求的秩序難以說(shuō)是公平的秩序。在全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《草案》的第一次審議過(guò)程中，多位委員已經(jīng)注意到“草案明確了單位和個(gè)人的參保義務(wù)和法律責(zé)任，但對(duì)政府在社會(huì)保險(xiǎn)中該承擔(dān)何種責(zé)任和義務(wù)，卻語(yǔ)焉不詳。”因而有學(xué)者指出：“在我們的社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中只有個(gè)人和企業(yè)雇主的繳費(fèi)責(zé)任，政府的財(cái)政責(zé)任從來(lái)不在視線之內(nèi)，政府部門只有收別人錢、管別人錢和替別人用錢的權(quán)力，幾乎不承擔(dān)什么責(zé)任。其實(shí)這些是需要在立法中重點(diǎn)研究和規(guī)范的?！薄恫莅浮穼?duì)于如何防止和控制行政主體的權(quán)力濫用和侵犯被保險(xiǎn)人的合法權(quán)益基本未予考慮。“在一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)中，有許多相互沖突的利益需要調(diào)整，公共福利也必須加以保護(hù)以使其免受反社會(huì)的破壞性行為的侵損，因此由政府直接采取行動(dòng)進(jìn)行管理也就成了勢(shì)在必行之事了。然而，我們也必須清醒地認(rèn)識(shí)和直面行政控制中所固有的某些危險(xiǎn)。如果一個(gè)公共行政制度只注重結(jié)果而不關(guān)注人權(quán)，那么它就有可能導(dǎo)致獨(dú)裁和壓迫。”我們不能忽視行政職權(quán)作為任何權(quán)力都具有的可能被濫用的性質(zhì)，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的性質(zhì)為社會(huì)法，更應(yīng)對(duì)權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系進(jìn)行合理的定位?！恫莅浮反_定的被保險(xiǎn)主體的范圍過(guò)小，且不同性質(zhì)的用人單位之間、地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的不平等被法律固化，社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理程序規(guī)范的欠缺，社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利救濟(jì)渠道不暢，制度運(yùn)行必將缺失公平。《草案》規(guī)定的社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍較小，基金統(tǒng)籌層次過(guò)低，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收辦法、社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營(yíng)未予明確，都必將影響到該法效率價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

二、社會(huì)保險(xiǎn)立法應(yīng)涵蓋的內(nèi)容及其他國(guó)家和地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)立法體例對(duì)我國(guó)的啟示

(一)社會(huì)保險(xiǎn)立法應(yīng)涵蓋的內(nèi)容

社會(huì)保險(xiǎn)涵蓋不同的保險(xiǎn)項(xiàng)目。國(guó)際勞工組織通過(guò)的1952年《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》規(guī)定會(huì)員國(guó)對(duì)于醫(yī)療津貼、疾病津貼、失業(yè)津貼、老齡津貼、生育津貼有關(guān)醫(yī)療部分、殘疾津貼和遺屬津貼可考慮通過(guò)保險(xiǎn)手段實(shí)現(xiàn)保護(hù)。根據(jù)《勞動(dòng)法》的規(guī)定，我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目有養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)五項(xiàng)。完整的社會(huì)保險(xiǎn)立法應(yīng)涵蓋所有這五個(gè)險(xiǎn)種，此外還應(yīng)有社會(huì)保險(xiǎn)基金的籌集、管理和運(yùn)營(yíng)規(guī)則；社會(huì)保險(xiǎn)主體資格規(guī)則；社會(huì)保險(xiǎn)程序規(guī)則等內(nèi)容?！罢诩軜?gòu)社會(huì)保險(xiǎn)制度時(shí)應(yīng)當(dāng)了解，有些風(fēng)險(xiǎn)可以由同一機(jī)制來(lái)涵蓋，而有些則必須單獨(dú)實(shí)施。在制度設(shè)計(jì)上要設(shè)法兼顧每一種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的保障，不要讓當(dāng)事人在各機(jī)制間轉(zhuǎn)換時(shí)產(chǎn)生‘給付缺口’，亦即立法者應(yīng)努力維持‘社會(huì)給付之間的無(wú)縫性’。此外，也要避免制度疊床架屋以及被保險(xiǎn)人負(fù)擔(dān)過(guò)重的情形，凡此種種皆考驗(yàn)著執(zhí)政者的智慧?！辈煌鐣?huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的功能、制度原理、遵循的原則、基金來(lái)源、覆蓋范圍、待遇享受條件和標(biāo)準(zhǔn)、救濟(jì)程序都不盡相同，存在不同的參與主體，形成復(fù)雜的、多面的法律關(guān)系，包括社會(huì)保險(xiǎn)的管理主體、經(jīng)辦主體(保險(xiǎn)人)、被保險(xiǎn)主體(被保險(xiǎn)人)、投保主體、輔助主體、監(jiān)督主體、受益主體、爭(zhēng)議處理主體相互之間的法律關(guān)系。社會(huì)保險(xiǎn)立法應(yīng)涵蓋的內(nèi)容非常龐雜，其中有些內(nèi)容還需根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展而適時(shí)調(diào)整，故在立法體例上會(huì)有不同的做法，不同的做法會(huì)有不同的效果。

(二)其他國(guó)家和地區(qū)立法體例對(duì)我國(guó)的啟示

我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度尚處于初創(chuàng)時(shí)期，而西方國(guó)家的社會(huì)保險(xiǎn)立法已經(jīng)走過(guò)了一個(gè)多世紀(jì)的歷程，已經(jīng)成為各國(guó)非常成熟、穩(wěn)定的法律門類。各國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法體例中表現(xiàn)出來(lái)的一些規(guī)律性的東西，是非常值得我們研究借鑒的。考證各有代表性國(guó)家的社會(huì)保險(xiǎn)立法進(jìn)程可知，各國(guó)先有社會(huì)保險(xiǎn)的立法，而后才有社會(huì)保險(xiǎn)的實(shí)踐，以社會(huì)保險(xiǎn)法的制定和實(shí)施為起點(diǎn)來(lái)建立和實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)是各國(guó)的通例，立法先行是社會(huì)保險(xiǎn)得以產(chǎn)生的明顯特征。社會(huì)保險(xiǎn)制度是一項(xiàng)關(guān)乎民生、影響深遠(yuǎn)、涉及多種復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系、需要極大的穩(wěn)定性和連續(xù)性的制度，無(wú)法自發(fā)形成，也無(wú)法自行運(yùn)轉(zhuǎn)。國(guó)家作為全體人民利益的代表者、全社會(huì)的管理者，有能力也有義務(wù)組織社會(huì)力量通過(guò)立法建立社會(huì)保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)公民社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)。

當(dāng)今各國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法的立法體例大體可分為三種：第一，綜合立法體例，即制定綜合性的社會(huì)保障法或者社會(huì)保險(xiǎn)法，包容各種社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目；第二，總分立法體例，即制定一部社會(huì)保險(xiǎn)基本法，再輔之以若干社會(huì)保險(xiǎn)的單項(xiàng)法律；第三，分散立法體例，即制定多部平行的單行社會(huì)保險(xiǎn)法律。事實(shí)上，各種立法體例的區(qū)分也是相對(duì)的，單行立法能夠發(fā)展為綜合法典；而綜合法典模式也不排除制定單項(xiàng)法律作為輔助。各種立法體例不存在孰優(yōu)孰劣的問(wèn)題，不能絕對(duì)化地進(jìn)行評(píng)價(jià)，關(guān)鍵是看選擇的體例是否適合該國(guó)的需要?？傮w而言，各國(guó)在社會(huì)保險(xiǎn)法領(lǐng)域都遵循著制定成文法這一途徑，單行立法的存在是各國(guó)的共同點(diǎn)，且構(gòu)成社會(huì)保險(xiǎn)立法體例的主流。這一現(xiàn)象并非哪一國(guó)家的立法傳統(tǒng)使然，而是社會(huì)保險(xiǎn)法本身的特點(diǎn)決定的。社會(huì)保險(xiǎn)法不是對(duì)哪種原有習(xí)慣或行為的認(rèn)可，而是人為的制度設(shè)計(jì)，需要事先有明確的規(guī)范，須以成文法規(guī)定。介入社會(huì)保險(xiǎn)的公權(quán)力主要是行政權(quán)而非司法權(quán)，故即便在有著悠久的判例法傳統(tǒng)的英美法系國(guó)家，由法院創(chuàng)設(shè)判例形成的社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)范亦不常見(jiàn)。社會(huì)保險(xiǎn)法體現(xiàn)著國(guó)家對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)，體現(xiàn)著國(guó)家的社會(huì)政策，同時(shí)受到多種因素的影響，不像刑法、民法的穩(wěn)定性那么強(qiáng)，而是需要在一定條件下適時(shí)修改。單行立法的靈活性適應(yīng)了這一需要，所以，在有深厚的法典式立法傳統(tǒng)的大陸法系諸國(guó)，也傾向于制定單行的社會(huì)保險(xiǎn)立法。

各國(guó)在最初的社會(huì)保險(xiǎn)立法中一般并未制定出統(tǒng)一、完備的社會(huì)保險(xiǎn)法典，而是采用分散立法的模式，區(qū)分輕重緩急各有側(cè)重，這是立法者的理性選擇?！爱?dāng)繁瑣復(fù)雜的社會(huì)保障制度在許多工業(yè)化國(guó)家出現(xiàn)時(shí)，沒(méi)有一個(gè)方案對(duì)各種事故是無(wú)所不包的?！备鲊?guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法的先后次序取決于現(xiàn)實(shí)的需要，往往是急需的立法較先得以出臺(tái)。即便是制定有統(tǒng)一社會(huì)保險(xiǎn)法(或社會(huì)保障法)的國(guó)家，也都是在立法條件比較充分時(shí)，才整合以往的分散立法而制定的，并且沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家僅以一部法典規(guī)范全部社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題。

三、我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法體例及立法之輕重緩急分析

我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法律體系的形成尚有較長(zhǎng)的路要走，立法應(yīng)當(dāng)有總體的設(shè)計(jì)和部署，制定完整的立法規(guī)劃，以發(fā)展的眼光看待我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)立法，科學(xué)地確定社會(huì)保險(xiǎn)法的立法體例以及立法操作的次序。

(一)立法體例的選擇

1、理想的立法體例

如果不考慮當(dāng)前的各種限制因素，社會(huì)保險(xiǎn)法理想的立法體例應(yīng)為綜合立法體例。國(guó)際勞工局曾建議：“分散的社會(huì)保障法律應(yīng)綜合并盡可能匯集起來(lái)，法律應(yīng)當(dāng)用最清楚的合理的語(yǔ)言來(lái)起草?！睉?yīng)用這種體例仍有在《社會(huì)保險(xiǎn)法》之外再制定單項(xiàng)的社會(huì)保險(xiǎn)法律以輔助其貫徹實(shí)施的必要性，但社會(huì)保險(xiǎn)立法的核心部分應(yīng)體現(xiàn)在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中。采用這種立法體例可以使所有的立法都遵守共同的指導(dǎo)思想和基本原則，有利于建立系統(tǒng)、全面、完善、協(xié)調(diào)的社會(huì)保障法律體系，使各種社會(huì)保障項(xiàng)目與具體制度設(shè)計(jì)都能夠統(tǒng)籌考慮。

綜合立法體例的立法進(jìn)程可以有兩種思路：一種是集中力量一次完成立法；一種是分兩步走，先制定各個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)單行法，以應(yīng)急需，條件成熟時(shí)再整合編纂為綜合性的社會(huì)保險(xiǎn)法。綜合立法對(duì)于立法的基礎(chǔ)條件和立法技術(shù)有著較高的要求。目前我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的諸多重大問(wèn)題尚在爭(zhēng)議之中，制度無(wú)法定型，對(duì)于各個(gè)險(xiǎn)種的法律規(guī)范的設(shè)置還沒(méi)有通盤的考慮，立法經(jīng)驗(yàn)極其欠缺，社會(huì)保險(xiǎn)法的學(xué)術(shù)研究為立法提供的智力支持較為薄弱，各社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的覆蓋范圍、保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)、基金管理、待遇享受、業(yè)務(wù)經(jīng)辦等都存在明顯差異。如果制定綜合性的社會(huì)保險(xiǎn)法，需要對(duì)各個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的共同性作抽象和對(duì)具體規(guī)則進(jìn)行協(xié)調(diào)，對(duì)立法技術(shù)的要求較高，目前我國(guó)的這些基礎(chǔ)條件并不具備?！恫莅浮繁┞冻龅那笆鰡?wèn)題也說(shuō)明了這一點(diǎn)。綜合立法體例可以作為一個(gè)遠(yuǎn)期目標(biāo)，分兩步走的辦法是符合目前我國(guó)立法的現(xiàn)實(shí)條件的。

2、現(xiàn)實(shí)的立法體例

我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)保險(xiǎn)立法體例仍面臨著重大選擇：第一種是完善《社會(huì)保險(xiǎn)法》，使之形成一部社會(huì)保險(xiǎn)的綜合性的法典；第二種是維持《草案》的格局，僅將其作為一部立法綱要或通則，規(guī)定一些社會(huì)保險(xiǎn)的指導(dǎo)準(zhǔn)則，再制定單項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)法作為立法的主體部分；第三種是充實(shí)《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》，使其成為真正的社會(huì)保險(xiǎn)基本法，再輔之以單項(xiàng)的社會(huì)保險(xiǎn)法律；第四種是放棄《社會(huì)保險(xiǎn)法》的起草工作，改采單行立法體例。確定我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)立法體例，必須注意防止兩個(gè)極端：一個(gè)極端是無(wú)視我國(guó)的國(guó)情；另一個(gè)極端是過(guò)于遷就我國(guó)當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)。上述第一和第二種選擇就是這兩個(gè)極端的表現(xiàn)。上述第三和第四種體例在我國(guó)當(dāng)前都是可以考慮采用的。

當(dāng)前最適合的立法體例是制定單行的社會(huì)保險(xiǎn)法律，但鑒于我國(guó)已經(jīng)選擇制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》，并已為之進(jìn)行了十幾年的努力，立法現(xiàn)已進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段，盡量不要浪費(fèi)立法資源走回頭路；況且這種模式并非不可行，因此可以繼續(xù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的立法進(jìn)程，采用上述第三種體例，即充實(shí)《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》，使其成為真正的社會(huì)保險(xiǎn)基本法，再輔之以必要的單項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)法律。需注意的是不能落入第二種體例的窠臼，應(yīng)當(dāng)制定出一部在現(xiàn)今條件下內(nèi)容相對(duì)比較完整，具有前瞻性和可操作性的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，至少應(yīng)滿足社會(huì)保險(xiǎn)的日常運(yùn)行對(duì)于規(guī)則的需要，使其稱得上是真正的社會(huì)保險(xiǎn)基本法。當(dāng)然即使頒布《社會(huì)保險(xiǎn)法》，仍不能完全滿足社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)務(wù)的需要，應(yīng)抓緊制定單項(xiàng)的社會(huì)保險(xiǎn)法律，以最終形成完善的社會(huì)保險(xiǎn)法體系。單項(xiàng)法律應(yīng)包括《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》、《工傷保險(xiǎn)法》、《失業(yè)保險(xiǎn)法》、《城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)法》、《生育保險(xiǎn)法》、《社會(huì)保險(xiǎn)基金法》、《農(nóng)村合作醫(yī)療法》等法律。

一些人似乎抱著“有總比沒(méi)有好”的觀念看待《社會(huì)保險(xiǎn)法》的制定，這是短視的。社會(huì)保險(xiǎn)立法不能僅滿足于“有”，不能僅滿足于框架式、粗線條的規(guī)定，而必須有更高的建樹(shù)，促進(jìn)中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法制化進(jìn)程，不僅要使相關(guān)部門有法可依、有法好用，而且要使公眾有法管用，使社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域之法律真正成為法律；否則，社會(huì)保險(xiǎn)法的權(quán)威和尊嚴(yán)就會(huì)不復(fù)存在。

(二)立法次序的安排

各單行社會(huì)保險(xiǎn)法律的制定難以齊頭并進(jìn)，“循序漸進(jìn)是現(xiàn)代社會(huì)保障制度發(fā)展進(jìn)程中的一項(xiàng)基本規(guī)律?！?。應(yīng)當(dāng)考慮影響社會(huì)保險(xiǎn)立法的各種因素，科學(xué)合理地安排好立法的次序。

1、確定立法次序應(yīng)考慮的因素

(1)先急后緩

社會(huì)保險(xiǎn)立法次序的安排應(yīng)把握時(shí)機(jī)，先急后緩，適時(shí)制定，以免造成急迫需要解決的問(wèn)題無(wú)法可依，社會(huì)問(wèn)題惡性循環(huán)，積重難返。所謂先急后緩，即按照社會(huì)需求的緩急安排立法的次序?！鞍磭?guó)民的需要順序，政府提供各種社會(huì)保險(xiǎn)，而由保險(xiǎn)人依照被保險(xiǎn)人最迫切的需要而提供各種必要的資源來(lái)滿足被保險(xiǎn)人基本需求或補(bǔ)償被保險(xiǎn)人的損失?！钡珜?duì)于緩急的順序認(rèn)定會(huì)有不同認(rèn)識(shí)。比如有學(xué)者強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的重要性，認(rèn)為：“對(duì)個(gè)人和家庭來(lái)說(shuō)，醫(yī)藥費(fèi)支出以及渡過(guò)晚年的養(yǎng)老金需要都是最最重要的。”有學(xué)者認(rèn)為：“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、饑有食、寒有衣，是社會(huì)成員人人所需，個(gè)個(gè)有求的問(wèn)題，是事關(guān)生存的經(jīng)靜性的問(wèn)題。有了養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)三種保險(xiǎn)，人們的生存就有了起碼的保障?！薄＿€有學(xué)者提出：“應(yīng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)中的5個(gè)險(xiǎn)種進(jìn)行分別立法，依順序應(yīng)是養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)?！眹?guó)際勞工組織認(rèn)為，在工業(yè)化國(guó)家，“社會(huì)保障是分階段實(shí)施的。最初常常是從工傷賠償領(lǐng)域開(kāi)始，這是沒(méi)有爭(zhēng)議的?！庇袑W(xué)者認(rèn)為：“鑒于工傷事故容易釀成反政府的政治事件，所以，在每個(gè)實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)制度的國(guó)家，工傷保險(xiǎn)立法和工傷保險(xiǎn)制度推出，都幾乎早于其他社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目?！?/p>

(2)擁有立法基礎(chǔ)之先與無(wú)法制基礎(chǔ)之后

“我們應(yīng)當(dāng)注意合理配置立法資源。立什么法，以及先立什么法，絕對(duì)不能依照一個(gè)先驗(yàn)的模式來(lái)安排，而應(yīng)當(dāng)以最有效促進(jìn)社會(huì)資源的配置以及最佳使用立法資源為標(biāo)準(zhǔn)?！备母镩_(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在社會(huì)保險(xiǎn)方面的行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性立法以及大量的政策性文件等，已形成了雖很不完善但也基本有章可循的規(guī)則體系。在現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)立法中，相對(duì)而言，工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域都已制定了行政法規(guī)，立法基礎(chǔ)相對(duì)較好一些，而養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域和醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域則立法基礎(chǔ)較差，生育保險(xiǎn)領(lǐng)域的立法基礎(chǔ)介于二者之間。

(3)先易后難

五個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目立法的難易程度是相對(duì)的，也是可變的，但確有不同。除上述立法的外部基礎(chǔ)以外，法律關(guān)系的復(fù)雜程度、管理的難易、適用范圍大小、存續(xù)期間長(zhǎng)短、對(duì)于其他制度的依賴程度、基金的來(lái)源、社會(huì)影響大小等因素都影響到立法的難易程度。比如，整體而言，養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)影響巨大，涉及保險(xiǎn)費(fèi)金額巨大，保值增值難度較大，管理復(fù)雜，法律關(guān)系存續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，立法難度較大。而從法律關(guān)系的復(fù)雜程度考慮，工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的法律關(guān)系較為復(fù)雜，立法難度較大；而失業(yè)保險(xiǎn)的法律關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單，主體較少，涉及的利益關(guān)系較易協(xié)調(diào)，立法相對(duì)容易。如從各個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目在制度上的穩(wěn)定性考慮，許多國(guó)家在養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域走過(guò)了一些彎路，這些領(lǐng)域就成為各國(guó)社會(huì)保障制度改革、調(diào)整的重點(diǎn)領(lǐng)域，制度的走向還不易把握；而工傷保險(xiǎn)制度則具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性，立法相對(duì)較易。

(4)實(shí)施的社會(huì)效果顯著者為先，社會(huì)效果弱者為后

國(guó)際勞工組織提出：“有些國(guó)家認(rèn)為，醫(yī)療照顧、疾病與生育能夠較多地收到立竿見(jiàn)影的效果，并為社會(huì)保障制度樹(shù)立信心。特別重要的是，許多年輕的工人，他們關(guān)心當(dāng)前的問(wèn)題比關(guān)心未來(lái)為甚。另一方面，也可以對(duì)那些處于困境的老年人給予優(yōu)先考慮，以及為將來(lái)打下基礎(chǔ)的重要性，即足以維持老年成員的保障待遇計(jì)劃最終得以實(shí)現(xiàn)；或由于疾病人們不得不從正常的工作崗位提前退休。由于使用社會(huì)保險(xiǎn)的技術(shù)手段，從長(zhǎng)期待遇項(xiàng)目開(kāi)始擬定方案，其好處是該方案的基金是積累式的。只要精心地把基金用于投資，就能促進(jìn)國(guó)家的發(fā)展。”具體到我國(guó)當(dāng)前，養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)意義最為顯著。原因在于，我國(guó)已進(jìn)入老齡社會(huì)，老齡化發(fā)展迅速，老齡化超前于現(xiàn)代化，老年人口規(guī)模巨大，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障功能弱化，老年人口生存保障的壓力非常大，對(duì)社會(huì)保障制度提出了更多、更高的要求。

2、我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法次序的選擇

綜合考慮各種因素，在《社會(huì)保險(xiǎn)法》之外的五個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的單項(xiàng)立法次序上，應(yīng)以養(yǎng)老保險(xiǎn)法和工傷保險(xiǎn)法為先，醫(yī)療保險(xiǎn)法、失業(yè)保險(xiǎn)法和生育保險(xiǎn)法為后。

我國(guó)工傷保險(xiǎn)法領(lǐng)域已有國(guó)務(wù)院制定的《工傷保險(xiǎn)條例》和一些部門規(guī)章、司法解釋，基本上是有章可循的，執(zhí)法和司法實(shí)踐也積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，本領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究也有了一定的基礎(chǔ)，相對(duì)而言，其立法基礎(chǔ)是各險(xiǎn)種中最好的。工傷保險(xiǎn)法是解決職業(yè)傷害問(wèn)題的專門法律，應(yīng)當(dāng)更早立法。綜上，工傷保險(xiǎn)法的制定應(yīng)納入先行立法的計(jì)劃中。

社會(huì)保險(xiǎn)作為一種制度選擇，是實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法應(yīng)在新的時(shí)代背景下，遵循社會(huì)法的理念，探尋社會(huì)保險(xiǎn)法的合理的體系。社會(huì)保險(xiǎn)立法需要一個(gè)漸進(jìn)的、不斷發(fā)展完善直至成熟的過(guò)程，中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法任重道遠(yuǎn)。

本文責(zé)任編輯：盧代富