[摘要]本文論述了政府在招商引資工作中的定位、積極作用，分析了其存在的問題，并提出建設(shè)性意見。

[關(guān)鍵詞]政府;招商引資;問題分析;對策建議

[中圖分類號]D60[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2010)04-0045-03

政府招商引資是指政府利用可支配的資源包括土地、勞動力、市場等進行政策引導(dǎo)，創(chuàng)造優(yōu)越的投資環(huán)境，通過輿論宣傳，吸引投資者到本地區(qū)進行生產(chǎn)經(jīng)營活動。就招商引資本身來說，是經(jīng)濟產(chǎn)物，屬市場經(jīng)濟的范疇。長期以來，我國對招商引資的理解非常狹隘，認為通過便宜的土地資源、優(yōu)惠的政策以及廉價的勞動力，就可以吸引投資者，就是招商引資了。實際上，廣義的政府招商引資包括政府為招商引資提供公共服務(wù)和制度環(huán)境的一切活動。資金資源可以分為內(nèi)資、外資，因此招商引資可以分為對內(nèi)資、外資的吸引，本文是指利用外資，主要是指國際直接投資。改革開放以來，借鑒國際上行之有效的經(jīng)驗，我國充分發(fā)揮資源、勞動力和市場的比較優(yōu)勢，各級政府積極招商引資，彌補了資金不足，同時引進了先進的技術(shù)和管理，帶動了勞動力就業(yè)，招商引資取得了較大的成效。但在招商引資過程中，地方政府職能定位不清，一直把招商引資作為首要任務(wù)來抓，實行一把手負責(zé)制，甚至掀起全民招商，政府越位，存在著一定的不合理性。

一、政府參與招商引資的理論依據(jù)

從招商引資的理論研究來看，利用外資是發(fā)展經(jīng)濟學(xué)和國際直接投資理論研究的一個主要對象。無論從古典經(jīng)濟學(xué)的經(jīng)濟增長理論到凱恩斯的儲蓄和投資的決定關(guān)系研究，再到羅斯托的經(jīng)濟起飛理論，都對資本形成在經(jīng)濟發(fā)展中的重要性給予關(guān)注。

由羅森斯坦·羅丹等人提出的儲蓄缺口理論指出了利用外資之所以成為發(fā)展中國家發(fā)展戰(zhàn)略的一個重要組成部分，是因為外資能夠成為國內(nèi)儲蓄的有效補充，利用外資能夠彌補國內(nèi)儲蓄與計劃所需投資規(guī)模間的缺口，以實現(xiàn)預(yù)期的目標經(jīng)濟增長率。由著名經(jīng)濟學(xué)家B·巴拉薩、R·麥金農(nóng)等人提出外匯缺口理論認為，外資作為一種外匯來源，可擴張一國的進口能力，而進口能力的提高是一國經(jīng)濟發(fā)展所必需的。H·錢納里和A.M·斯特勞特提出了經(jīng)濟發(fā)展中利用外資的兩缺口分析理論，指出了利用外資在填補兩缺口中的重要作用。一方面，利用外資可以增加一國的出口能力?熏從而有利彌補外匯缺口;另一方面，利用外資可以通過投資來增加一國的收入水平，在一國一定時期收入分配結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定的情況下，收入的增加可相應(yīng)的增加其儲蓄水平，從而可以填平儲蓄缺口。城市化理論從發(fā)展中國家經(jīng)濟發(fā)展中的城市化角度分析了利用外資加速經(jīng)濟發(fā)展的必要性。基礎(chǔ)設(shè)施理論主要從經(jīng)濟發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與對外資的需求角度來分析經(jīng)濟發(fā)展中利用外資的必要性。這些理論都從各個角度論述了利用外資對發(fā)展中國家經(jīng)濟增長的重要作用。

關(guān)于政府職能定位，亞當(dāng)·斯密自由主義經(jīng)濟學(xué)認為政府擔(dān)當(dāng)著“守夜人”的角色，應(yīng)當(dāng)讓市場自由發(fā)展，政府所履行的職能就是效率職能。但隨著上世紀30年代經(jīng)濟大蕭條的開始，凱恩斯主義則主張政府干預(yù)經(jīng)濟。之后，西方政府部門的職責(zé)逐步擴大，政府部門幾乎是全面干預(yù)經(jīng)濟社會生活。到新自由主義經(jīng)濟學(xué)，則主張政府適度干預(yù)經(jīng)濟。但政府干預(yù)經(jīng)濟的領(lǐng)域只能是市場失靈的領(lǐng)域，從事彌補市場失效的活動。20世紀80年代開始，西方掀起了新公共管理革命，縮小公共部門，提高公關(guān)部門的效率，但政府彌補市場失靈，提供有利于經(jīng)濟發(fā)展的公平的市場環(huán)境仍然沒有改變。政府參與經(jīng)濟職能越來越多，招商引資也是一項經(jīng)濟活動，政府參與招商引資有其合理性，對克服市場失靈有一定作用。

從我國現(xiàn)實的經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀看，政府參與招商引資確有其合理性和現(xiàn)實性。我國目前的經(jīng)濟總體框架仍處于由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌中，企業(yè)和市場之間還存在一些空白點，需要運用政府機制進行彌補和調(diào)控。在經(jīng)濟發(fā)展過程中，需要資金、技術(shù)、管理，面對有限的資金資源，各地方政府不得不采取更加主動的競爭態(tài)勢。而面對這種競爭，地方政府顯然比企業(yè)更具強勢地位。各級政府希望在這個過程中，以市場換技術(shù)，帶動產(chǎn)業(yè)升級。在產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、政策支持等方面，政府可以發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。因此，我們說政府參與并在一定程度上主導(dǎo)地方招商引資存在一定合理性和必要性。

二、政府招商引資的積極作用與存在的問題

改革開放以來，我國各級政府積極參與招商引資，在招商引資中發(fā)揮了重大的作用。各級政府為了進一步加強招商引資，都成立了專門的組織機構(gòu)，從中央到地方都成立了外經(jīng)貿(mào)部門，負責(zé)外貿(mào)和招商引資工作。很多地方政府成立了投資促進中心等專門負責(zé)招商引資工作的組織。舉辦了各種形式的招商引資活動，利用各種形式的推介會來推介地方的投資環(huán)境、推介招商項目。通過多種渠道，積極走出去，到國外辦招商會，拜訪客戶等等。同時，在中央已制定的各種優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，各級地方政府為了增強競爭力，吸引外商投資，紛紛制定更加優(yōu)惠的政策，從土地、稅收等多方面加強對外資的吸引。

外資對經(jīng)濟社會的發(fā)展起到了很大的促進作用。1983年我國吸收外商直接投資僅9.16億美元，2007年已達到748億美元，24年增長了81倍;截至2007年底，全國外商直接投資累計超過7700億美元，年均增長速度為20.1%，遠高于同期我國國民經(jīng)濟增長速度。外資彌補了我國經(jīng)濟社會發(fā)展建設(shè)中的資金不足。2006年外商投資固定資產(chǎn)占全社會固定資產(chǎn)投資的9.9%。2007年外商投資企業(yè)進出口額12549億美元，占我國對外貿(mào)易進出口的57.7%，引進外資有利于加快國有企業(yè)改革的步伐。相當(dāng)一部分國有企業(yè)通過與外商的合資?熏促進企業(yè)機制以及經(jīng)營理念的轉(zhuǎn)變，扭虧為盈。引進外資促進了技術(shù)進步和企業(yè)的核心競爭力。我國有許多產(chǎn)品通過吸引外資，提高了產(chǎn)品的競爭力。利用外資帶動了勞動力就業(yè)。根據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2006年在外企就業(yè)的職工數(shù)占全國職工數(shù)的12%。利用外資促進了稅收增長。根據(jù)國家有關(guān)部門統(tǒng)計，2004年全國外商投資企業(yè)稅收總額達5355億元，凈增加1087億元，比2003年增長25.5%，占全國稅收收入總額的比重為20.8%，對我國當(dāng)年稅收增長的貢獻達五分之一強。與1994年相比，2004年外商投資企業(yè)納稅額增長12倍，年均增長率達29.7%，大大高于全國稅收的平均增長率(18.5%)和其他類型企業(yè)的稅收年均增長率(16.8%);外商投資企業(yè)納稅在全國稅收收入中所占比重由1994年的8.5%提高到20.8%，增長近1.5倍。從總量上看，外商投資企業(yè)已成為我國稅收增長最重要的來源。

但政府作為招商引資主體行為具有很大的隨意性和專制傾向。長期以來，地方政府為了完成招商引資的任務(wù)，為了招商引資而招商引資，把招商引資作為一把手項目來抓，有的地方甚至是全民招商，連教師都要被攤派指標。政府及其官員追求壟斷租金最大化的行為帶來了許多難以克服的問題。而且，為了達到政績考核的目的，這種招商引資往往在地方政府的短期行為中偏離了長期的公共利益目標。這種行為的后果往往帶來極大的收益風(fēng)險，并且很容易破壞市場的正常秩序和發(fā)展。同時，地方政府為了完成招商引資任務(wù)，不惜花費大量的財力、物力，舉辦各種說明會、各種節(jié)慶活動，更是不惜血本走出去招商，招商甚至成為公款旅游的借口。招商成本高，效率低，造成政府權(quán)力尋租。同時，為了鼓勵招商引資，很多地區(qū)設(shè)立高額的招商引資獎金。有的部門，為了拿到獎金，弄虛作假，極大地影響了政府的公信力。不僅如此，各地之間惡性競爭，缺乏資源整合，導(dǎo)致資源流失，給國家和人民造成了很大的損失。為了搶一個項目，各地爭相給外商提供更加優(yōu)惠的政策，甚至違反國家的政策，暗地補貼，給外商零地價、稅收返還;為了完成招商引資指標，對引進的項目不加區(qū)分，來者不拒，很多項目是以耗費大量的資源和犧牲環(huán)境為代價的;為了吸引外資，全國上下設(shè)立了很多開發(fā)區(qū)、高新園區(qū)、工業(yè)園區(qū)。這些“區(qū)”產(chǎn)業(yè)方向不明確、特色不鮮明、體系不完善、技術(shù)含量不高，分工不明確。占用了大量的土地資源。如占地3300畝的沈陽荷蘭村項目，最初是作為建設(shè)高效農(nóng)業(yè)項目，但卻蓋起了大片的別墅，隨著董事長楊斌的出事，便一直作為爛尾樓，最近全部拆除，浪費了大量的資源。而且，對內(nèi)、外資項目政策差別太大，使國內(nèi)外企業(yè)不在一個起跑線上，破壞了公平的市場秩序，給國內(nèi)企業(yè)造成了競爭壓力。政府招商引資存在上述問題的原因在于:

一是我國現(xiàn)有的財政分權(quán)體制，使得地方政府承擔(dān)過多的責(zé)任，而在經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展中，又缺乏資金，急于尋求外資的支持。因此，便想方設(shè)法吸引外資。二是現(xiàn)有的政績考核體系，激發(fā)了地方政府對稅收以及以GDP為核心的經(jīng)濟指標的追求，包括利用外資指標。于是各級政府層層下達指標。這種政績考核方式，也造成了地區(qū)間的不合理競爭，表現(xiàn)在招商引資方面，則是為了搶同一個項目，為了引同一個投資者，爭相給優(yōu)惠政策，外商抓住了中國地方政府的心理，逼迫地方政府互相壓價，賺取更大的優(yōu)惠。三是地方政府職能定位不準，存在越位、錯位現(xiàn)象，政府做了很多不該由政府做的事。我國在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，在政府與企業(yè)之間存在一些空白點，市場也存在著失靈，需要政府去彌補空白。但政府沒有擺正市場的主體地位，在招商引資過程中，政府發(fā)揮了主體的作用，完全取代了企業(yè)主體。

三、完善我國地方政府招商引資職能的思路

1.加快政府職能的轉(zhuǎn)變。政府要進一步解放思想，更新觀念，堅決摒棄計劃經(jīng)濟時代的政府是“萬能”的理念，重新定位政府經(jīng)濟管理角色。政府能不能正確行使權(quán)力，發(fā)揮政府該發(fā)揮的作用，關(guān)鍵看政府職能定位正確與否?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟的一個重要特征就是按照市場經(jīng)濟規(guī)律對經(jīng)濟運行實施宏觀調(diào)控，這也是政府的一項重要職能。必須把政府主要職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)上來，減少微觀管理和具體的審批事項。落實到招商引資工作中，就是要從直接的招商引資工作中解脫出來，把更多的精力轉(zhuǎn)移到監(jiān)督、管理、政策制定和服務(wù)上來?熏為企業(yè)招商創(chuàng)造一個良好的引資環(huán)境，還招商引資的市場化。

2.改變現(xiàn)有的招商引資機制。應(yīng)該建立新的市場化招商引資機制，使企業(yè)真正成為招商引資的主角。這樣，企業(yè)可以根據(jù)市場發(fā)展的實際情況，有目的、有選擇地了解外商、邀請外商，按照企業(yè)自身發(fā)展需要與外商合作，而不是在政府的要求之下與外商合作。同時，又大大地降低了招商成本，避免了政府官員借用招商引資的名義，獲利尋租。

3.建立科學(xué)化的干部政績考核體系。我國現(xiàn)存的干部政績考核體系過度地倚重經(jīng)濟發(fā)展指標，尤其是GDP、財政收入、招商引資等指標，迫使各級領(lǐng)導(dǎo)干部不得不片面地追求經(jīng)濟發(fā)展速度。應(yīng)該科學(xué)、合理地制定對政府官員的考核指標。強化對綜合GDP、綠色GDP等經(jīng)濟實力增強、群眾生活水平提高、經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的考核。對不同的區(qū)域要有不同的考核指標，有的地區(qū)適合發(fā)展農(nóng)業(yè)，有的地區(qū)適合發(fā)展工業(yè)，有的地區(qū)適合發(fā)展旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)，有的地區(qū)適合建學(xué)校。如果一律下達經(jīng)濟指標如招商引資指標，勢必會逼得當(dāng)?shù)氐母刹坎豢紤]長遠發(fā)展，不擇手段去完成招商引資指標。

4.規(guī)范、優(yōu)化投資環(huán)境。真正的外商看中的是一個地區(qū)的投資環(huán)境而不是一時的優(yōu)惠政策。隨著周邊國家競爭力的提高，優(yōu)惠政策效應(yīng)已經(jīng)弱化，勞動力成本也都在不斷地提高，規(guī)范、公正、優(yōu)化的投資環(huán)境就成為吸引外商的重要因素。地方政府在從事招商引資工作時應(yīng)該始終堅持提供優(yōu)良的公共服務(wù)和推進法治建設(shè)。公共服務(wù)不但包括為投資者提供優(yōu)良、便捷的水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施方面的硬件要求，還包括為投資者提供金融、信息、政務(wù)等服務(wù)。地方政府可以憑借著自身的權(quán)力優(yōu)勢將本地區(qū)的各種經(jīng)濟、社會發(fā)展等信息匯集起來，再經(jīng)過加工整理，提供給投資者。強化金融環(huán)境建設(shè)。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的核心，是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟發(fā)展的重要杠桿，任何一個投資者都關(guān)心投資國以及當(dāng)?shù)氐慕鹑诃h(huán)境。政府通過經(jīng)濟、法律等手段，優(yōu)化當(dāng)?shù)氐慕鹑诃h(huán)境，為投資者創(chuàng)造便捷。在政務(wù)方面，簡化審批環(huán)節(jié)、審批手續(xù)，減收各種收費等，提供高效、規(guī)范的政務(wù)服務(wù)。同時要加強投資軟環(huán)境建設(shè)，營造公平、規(guī)范的市場秩序。創(chuàng)造和諧、穩(wěn)定的人文環(huán)境。

5.發(fā)揮中介組織作用，利用社會力量招商引資，降低成本。利用商會、行業(yè)協(xié)會等中介咨詢機構(gòu)進行委托招商、代理招商，這是一種國際普遍適用的方法。中介機構(gòu)有著信息網(wǎng)絡(luò)龐大、專業(yè)知識豐富、專業(yè)隊伍強、誠信度得到投資者認可等優(yōu)勢。通過中介機構(gòu)招商，可降低雙方的探索成本和交易成本。但目前在中國，由于中介機構(gòu)發(fā)展還不是很完善，良莠不齊，在委托中介機構(gòu)進行招商中，要注意防范風(fēng)險，要看是否擁有投資商資源、專業(yè)能力是否較強，還要看收費是否合理。同時，政府也要為中介機構(gòu)提供招商平臺，保證中介組織充分發(fā)揮作用。

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責(zé)任編輯侯琦