[摘要]縣級政府承擔(dān)著執(zhí)行公共政策的重任，在公共政策執(zhí)行中扮演著多重角色。面對政策質(zhì)量、利益干擾、體制束縛、行政環(huán)境等多種因素造成的困境，必須要積極地、有針對性地尋求化解之道。

[關(guān)鍵詞]縣級政府;公共政策;執(zhí)行困境

[中圖分類號]D60[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]1672-2426(2010)04-0048-03

縣制，始于春秋時期。秦朝統(tǒng)一六國后，正式在全國全面推行郡縣制?！翱h令”或“縣長”由朝廷直接任命，在治理民眾、管理財政、兵役、司法等方面肩負(fù)著重要職能。所以，自古有云:“郡縣治，天下安”。新中國成立后，縣級政府得到了更大的發(fā)展?！澳壳翱h域陸地面積占全國陸地面積的94%，人口占全國人口的70.4%?！盵1]如此巨大的比重，決定了縣級政府在我國政府層級體系中的獨特地位和價值，而這種地位和價值將絕大多數(shù)體現(xiàn)在縣級政府執(zhí)行公共政策的過程中。

一、縣級政府在公共政策執(zhí)行中的角色定位

一項公共政策的完整流程應(yīng)該包括政策問題確定、政策制定、政策執(zhí)行、政策評估和終結(jié)。在公共政策制定后，政策執(zhí)行就成為政策目標(biāo)能否實現(xiàn)的關(guān)鍵。事實一再表明，即使近乎完美的政策，在執(zhí)行中如果“差之毫厘”，政策目標(biāo)也會“謬以千里”?？h級政府作為公共政策執(zhí)行主體，是我國最具完整意義的基層一級政府組織，上聯(lián)結(jié)著中央，下聯(lián)結(jié)著社會公眾，起著承上啟下的作用，是國家公共政策在基層得以貫徹落實的前沿陣地。因此，厘清其政策執(zhí)行角色對國家公共政策的順利執(zhí)行具有重要意義。

(一)公共政策精神的解讀者

公共政策是“公共組織為公共利益而采取的一系列行動或作出的承諾?！盵2]由此可以看出，公共政策的首要特征就是“公共性”，其精神實質(zhì)要求為公平、公正。國家公共政策制定后，縣級政府在通過公共政策行使權(quán)力、承擔(dān)責(zé)任和解決政策問題之前，首先要解讀公共政策的精神所在，把“謀取公共利益，而不能在私人領(lǐng)域侵犯私權(quán)，或為少數(shù)人甚至公共組織自己謀取私利”[3]作為政策執(zhí)行的首要前提。也只有在正確解讀和領(lǐng)悟公共政策精神實質(zhì)的基礎(chǔ)上，才能保證公共政策目標(biāo)得以有效落實。

(二)公共政策內(nèi)容的轉(zhuǎn)化者

公共政策總是以一系列政策條文表現(xiàn)出來，需要執(zhí)行者將其加以研讀和理解，然后細(xì)化為可行性執(zhí)行方案，最終將其付諸執(zhí)行?？h級政府在接收到國家公共政策后，必須在正確把握公共政策精神的基礎(chǔ)上，將政策轉(zhuǎn)化為符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況的執(zhí)行方案，包括確定執(zhí)行主體、執(zhí)行時間、執(zhí)行步驟、執(zhí)行對象、執(zhí)行紀(jì)律等等，確保國家公共政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的渠道暢通無阻?？梢哉f，這是縣級政府在公共政策執(zhí)行中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是最容易出問題的環(huán)節(jié)。因為在這一環(huán)節(jié)，往往會出現(xiàn)對政策內(nèi)容機械式轉(zhuǎn)化、象征性轉(zhuǎn)化、截留式轉(zhuǎn)化、選擇式轉(zhuǎn)化、附加式轉(zhuǎn)化、替換式轉(zhuǎn)化、曲解式轉(zhuǎn)化、對策式轉(zhuǎn)化等多種現(xiàn)象，致使公共政策內(nèi)容難以落到實處，公共政策精神也大打折扣。

(三)公共政策執(zhí)行的監(jiān)督者

美國憲法之父麥迪遜曾經(jīng)說過:“如果人人都是天使，就不需要任何政府了;如果天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來或內(nèi)在的控制了”[4]。縣級政府和官員也是理性的經(jīng)濟人，具有追求自身利益的本能沖動，在公共政策的執(zhí)行中會出現(xiàn)背離政策目標(biāo)和精神的行為。因此，縣級政府在公共政策的執(zhí)行中，不僅扮演著政策執(zhí)行者的角色，同時也負(fù)有政策執(zhí)行監(jiān)督的責(zé)任。也就是說，縣級政府不僅要確定公共政策的執(zhí)行部門，同時也要設(shè)立公共政策執(zhí)行的監(jiān)督部門，這也是公共政策執(zhí)行體系的內(nèi)在要求。

二、縣級政府公共政策的執(zhí)行困境

(一)政策質(zhì)量困境

政策質(zhì)量，主要指政策自身的科學(xué)化程度，包括政策價值目標(biāo)的合理性、政策內(nèi)容表述的具體性以及政策在實踐中的可操作性。縣級政府處于公共政策執(zhí)行的“前線”，最先接觸公共政策，然后根據(jù)政策內(nèi)容和精神將其加以分解，最后組織實施。因此，公共政策的執(zhí)行效果將直接受制于公共政策質(zhì)量的優(yōu)劣。在其他因素既定的條件下，政策質(zhì)量優(yōu)質(zhì)，則執(zhí)行效果良好;反之，政策質(zhì)量劣質(zhì)，則執(zhí)行效果會不盡如人意?，F(xiàn)實中，有些公共政策本身就缺乏科學(xué)性，特別是某些公共政策在價值目標(biāo)上就違背了公意，與民爭利，甚至存在明顯的政策失誤，其結(jié)果是，執(zhí)行力度越大，對社會和公眾的危害性就越大。政策質(zhì)量成為了縣級政府有效執(zhí)行公共政策的先決條件。

(二)利益干擾困境

新公共管理理論認(rèn)為，政府和官員也是“理性的經(jīng)濟人”，有自己獨立的利益。也正是這種獨立利益的存在，導(dǎo)致政府意志往往與公眾意志相背離。一般而言，政府利益具體表現(xiàn)形式為官員個人利益、部門利益或機構(gòu)利益、公共利益三部分?？h級政府在面對國家公共政策的時候，會自覺或不自覺的首先考慮的通常是個人利益和部門利益，其次才是公共利益，經(jīng)過一系列利益博弈后，公共政策才被執(zhí)行。正如法國啟蒙思想家盧梭所說:“公意總是最弱的，團體意志占第二位，而個人意志則占一切之中的第一位。因此政府中每個成員都首先是他本人，然后才是行政官，再然后才是公民，而這種級差與社會秩序所要求的級差是直接相反的”[5]。按照社會秩序的級差次序要求:公共政策的首要目的應(yīng)是順應(yīng)公意，其次是部門意志，最后才是個人意志。個人利益和部門利益應(yīng)該在實現(xiàn)公意的過程中得到滿足，可在縣級政府執(zhí)行公共政策的過程中，恰恰是公共政策的公意是在實現(xiàn)個人和部門利益的過程中得到的滿足?？h級政府執(zhí)行公共政策中的利益干擾困境主要表現(xiàn)如下:

1.縣級政府官員的個人利益?？h級政府官員的個人利益首先表現(xiàn)為自我的職位升遷。職位升遷是我國政府長期以來為鼓勵官員奮發(fā)有為、調(diào)動其工作積極性而實行的一種公務(wù)員激勵制度。其積極作用自不用多說，但在公共政策執(zhí)行中卻成為個別官員的首要目標(biāo)，甚至是唯一目標(biāo)。這也就有了“政績”一說，為了“政績”而“政績”，政績工程到處可見，公共政策的公共精神屢遭損毀。其次表現(xiàn)為自我的經(jīng)濟利益。無疑，官員首先是自然人，也有對舒適生活追求的權(quán)利和本能欲望。公共政策本身就是對有限資源面向公眾的一種權(quán)威性公平分配，在分配期間，只要政策資源向某一方稍微一傾斜，其獲得的經(jīng)濟利益將會是巨大的，而與此同時，公共利益也受到損害。縣級政府官員掌握著一線公共政策資源，負(fù)責(zé)制定公共政策執(zhí)行的具體細(xì)節(jié)，在追求自我經(jīng)濟利益最大化的驅(qū)使下，公共政策的執(zhí)行效果就會被大打折扣。

2.縣級政府部門利益。不僅縣級政府官員有自我利益，縣級政府也有自我的部門利益?！耙驗榈胤胶筒块T政府與本地方、本部門存在著比較緊密的共容利益，從而導(dǎo)致在政策的制定和執(zhí)行中成為本地方和本部門利益的代言人?！盵6]所以，縣級政府執(zhí)行公共政策的過程中就會有“上有政策，下有對策”行為的出現(xiàn)。同時，因為新的政策常常意味著利益在各部門之間的重新分配和調(diào)整，必然會受到來自部門既得利益集團內(nèi)部力量的掣肘，所以，縣級政府執(zhí)行公共政策時面對著比較強大的阻力，可能導(dǎo)致公共政策的執(zhí)行半途而廢或流于形式。

(三)體制束縛困境

1.從縱向結(jié)構(gòu)看，我國政府從中央到地方包括中央、省、市(地級)、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))在內(nèi)的五級政府體制，實際運行中還存在著居委會(城市)或村委會(農(nóng)村)，達(dá)到六級政府體制。如此多的政府層級，等到中央政策到達(dá)基層幾乎面目全非?？h級政府處于政府機構(gòu)的基層，中央政策在經(jīng)過了中央、省、市三級政府的“過濾”后到達(dá)縣級政府，難免會出現(xiàn)政策失真。因此，不利于國家公共政策的有效執(zhí)行。不僅如此，自從1994年“分稅制”改革后，中央的財權(quán)上收，事權(quán)下移;地方的財權(quán)縮小，事權(quán)卻增加。在財政資金經(jīng)歷了中央“分”省、省“分”市、市“分”縣的過程后，縣級政府所剩無幾。執(zhí)行一項政策不僅需要人力，更需要物力，特別是需要充足的財政供給，縣級政府財政困難勢必會削弱公共政策的執(zhí)行力。

2.從橫向結(jié)構(gòu)看，我國政府職能部門劃分過細(xì)，縣級政府也不例外。盡管中央一直強調(diào)在職能部門設(shè)置上不必“上下對口”，但現(xiàn)實中“上下一般粗”，“上”有一個廳，“下”就有一個對應(yīng)的局和科。據(jù)統(tǒng)計，截至2004年，某省“110個縣(市)中，91個縣政府共有正副縣長724名，19個縣級市有正副市長168名，另外還有14名正縣級干部和助理縣市長，全省共有正副縣市長906名，平均每個縣市有正副縣市長8.146名，個別縣市達(dá)到13名，國家級貧困縣政府也有8-9名正副縣長”[7]。這樣，一方面帶來的是職責(zé)交叉、推諉扯皮，造成縣級政府公共政策執(zhí)行的效率大大降低;另一方面，龐大的機構(gòu)和官員數(shù)量也會加劇縣級政府的財政赤字，使得公共政策賴以執(zhí)行的財政基礎(chǔ)失去保障。

(四)行政環(huán)境困境

行政環(huán)境就是“行政系統(tǒng)賴以存在和發(fā)展的外部條件的總和”[8]。良好的行政環(huán)境能為公共政策執(zhí)行減少阻力，而惡劣的行政環(huán)境只會給公共政策執(zhí)行增加阻力?？h級政府系統(tǒng)同時面臨著宏觀和微觀兩個層次的行政環(huán)境:宏觀環(huán)境主要是市場經(jīng)濟大潮，無處不在的利益和誘惑更加刺激了縣級政府無限擴張的逐利本能，加上政府激勵機制中的“GDP”指標(biāo)，公共政策執(zhí)行的“近視”現(xiàn)象時有發(fā)生，從而更多地增加了公共政策執(zhí)行的風(fēng)險;微觀環(huán)境主要是縣級政府一些官員和政策執(zhí)行對象文化素質(zhì)相對不高，這樣，一方面會造成公共政策執(zhí)行主體能力相對薄弱，影響公共政策執(zhí)行力;另一方面，受政策執(zhí)行對象文化素質(zhì)局限性的影響，公共政策社會化的難度也會加大，形成政策執(zhí)行阻力。

三、縣級政府公共政策執(zhí)行困境的化解之道

(一)提高公共政策質(zhì)量

提高公共政策質(zhì)量，這是化解縣級政府公共政策執(zhí)行困境的基礎(chǔ)?？茖W(xué)化、民主化、法制化的公共政策形成和制定機制產(chǎn)生的是高質(zhì)量的公共政策，能為縣級政府從政策源頭上化解公共政策的執(zhí)行困境，減少后顧之憂。為此，上級政府在制定公共政策的過程中，首先要確保公共政策的合法性。這里所說的合法性包含兩層含義:一層是法律意義上的，即公共政策的制定和其他各項程序必須符合法律法規(guī)的要求;另一層是政治學(xué)意義上的，即公共政策精神和內(nèi)容必須是符合公意的、被廣大人民群眾所認(rèn)可和接受的。其次，要確保公共政策的科學(xué)性。也就是說，公共政策的制定要有嚴(yán)格的執(zhí)行界限、清晰的政策內(nèi)容、科學(xué)的操作程序和準(zhǔn)確的評估標(biāo)準(zhǔn)。最后，要確保公共政策的民主性。公共政策的制定是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不能而且也不可能僅憑政府或幾位專家就能完成。因此需要“問政于民”、“還政于民”?！按航喯戎?、“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，群眾對政策問題是最具發(fā)言權(quán)的。所以，在制定政策特別是一些涉及群眾切身利益的政策時，一定要廣泛、虛心聽取群眾意見，自覺接受群眾監(jiān)督。同時，要“不斷健全聽證制度，實現(xiàn)政府與民眾之間的有效溝通、了解，使政策更加合理、親民”[9]。

(二)加強縣級政府公共政策執(zhí)行的監(jiān)督

在公共政策質(zhì)量一定的條件下，公共政策的執(zhí)行情況很大程度上取決于執(zhí)行環(huán)節(jié)。而加強對執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督將對化解縣級政府公共政策執(zhí)行中利益因素的干擾至關(guān)重要，是縣級政府排除利益束縛，忠實客觀地把公共政策落到實處的重要保證。因此，必須完善縣級政府公共政策執(zhí)行的監(jiān)督約束機制。一方面，要完善自我監(jiān)督。首先，建立縣級政府公共政策執(zhí)行責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)個人負(fù)責(zé)制。將責(zé)任落實到個人，公共政策的執(zhí)行才有人去推進，監(jiān)督也才有基礎(chǔ)。其次，成立由縣委書記任組長的公共政策執(zhí)行監(jiān)督小組，負(fù)責(zé)制定監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，組織實施監(jiān)督工作。最后，強化政策執(zhí)行不力的懲處機制，推行行政問責(zé)制。對于縣級政府公共政策執(zhí)行中的各種違背公共政策精神的行為，嚴(yán)格查處，對責(zé)任人追究責(zé)任，必要時追究法律責(zé)任。另一方面，要完善社會監(jiān)督。充分發(fā)揮縣人大、政協(xié)、紀(jì)委以及新聞輿論的監(jiān)督功能，特別要暢通人民群眾的監(jiān)督問責(zé)渠道，將群眾反映的問題及時核實，把政策執(zhí)行不力問題解決在萌芽期。

(三)探索縣級政府機構(gòu)改革

1.縱向改革——試行中央直管縣。中央直管縣，就是把一部分歸地級市或省直管的管理權(quán)從體制上直接賦予縣。這樣，縣級政府將擁有較原先體制更大的權(quán)力，不僅可以解決因事權(quán)和財權(quán)不匹配造成的政策執(zhí)行難，而且可以使國家公共政策在第一時間以最真實的“面孔”到達(dá)執(zhí)行層，增強縣級政府公共政策執(zhí)行的有效性。同時，憑借中央的權(quán)威可以監(jiān)督縣級政府公共政策執(zhí)行中的“不軌”行為，減少政策截留、對抗等不利于公共政策執(zhí)行的現(xiàn)象。

2.橫向改革——推行縣級大部制。所謂大部制，“就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項相對集中，由一個部門統(tǒng)一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達(dá)到提高行政效率、降低行政成本的目標(biāo)”[10]。2008年國務(wù)院大部制改革之后，一些地方政府，如順德、深圳、杭州、沈陽等地相繼實行地方大部制改革，其中不乏有價值的舉措?？h級政府改革可以借鑒這些寶貴經(jīng)驗，精簡機構(gòu)，減少冗員，優(yōu)化職能，保證公共政策能有“專人專管”，避免推諉扯皮延誤政策執(zhí)行。

(四)改善公共政策行政環(huán)境

美國行政學(xué)家里格斯認(rèn)為，一國政府觀念和政府模式的確立，必須植根于該國的行政生態(tài)環(huán)境，行政生態(tài)環(huán)境直接決定著政府行政的生態(tài)性、適應(yīng)性?？h級政府執(zhí)行公共政策同樣不能脫離所處的行政環(huán)境。良好的行政環(huán)境是推進公共政策有效執(zhí)行的“潤滑劑”。因此，應(yīng)主要從兩方面入手改善縣級政府公共政策執(zhí)行的行政環(huán)境:一方面，建立一支高素質(zhì)的政策執(zhí)行人員隊伍。政策執(zhí)行人員要苦練基本功、學(xué)習(xí)專業(yè)知識。對人才的選拔，要高度重視道德素質(zhì)，特別是把遵紀(jì)守法、廉潔奉公、吃苦耐勞、甘于奉獻作為選拔的重要參考。另一方面，縣級政府要加強與老百姓的溝通，充分發(fā)揮我黨“密切聯(lián)系群眾”的優(yōu)良作風(fēng)，公平合理地分配和調(diào)整利益，樹立縣級政府在老百姓心目中的威信，從而為公共政策的執(zhí)行爭得絕大多數(shù)人的理解和支持，盡可能消除政策執(zhí)行障礙，最終實現(xiàn)公共政策的價值目標(biāo)。

參考文獻:

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責(zé)任編輯侯琦