[摘要]政治權(quán)力具有普遍的被非公共運用傾向，因此對權(quán)力的控制是非常必要的。它構(gòu)成了人類社會政治發(fā)展的核心。權(quán)力制約的目的必須通過適當(dāng)?shù)姆绞讲拍軐崿F(xiàn)，主要有權(quán)力主體的道德自律，權(quán)力的外在制度制約和實現(xiàn)輿論對權(quán)力的監(jiān)督與制約。只有將公共權(quán)力置于一個有效制約的體制下才不至于使掌權(quán)者因濫用權(quán)力而導(dǎo)致民主制度的破壞。

[關(guān)鍵詞]權(quán)力;民主;制約;途徑

[中圖分類號]D035[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1672-2426(2010)04-0015-03

由于權(quán)力的先天腐敗性和人性中惡的成分的存在，無論以何種方式產(chǎn)生的統(tǒng)治者，在掌握和行使政治權(quán)力以后，都完全有失去控制、以一己私欲損害他人乃至整個社會的可能。因此對權(quán)力的控制是非常必要的。它構(gòu)成了人類社會政治發(fā)展的核心。根據(jù)人類的政治經(jīng)驗，政治權(quán)力具有普遍的被非公共運用傾向，孟德斯鳩對此有過經(jīng)典的論述:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止?！盵1]

顯然，制約權(quán)力的目的必須要通過適當(dāng)?shù)姆绞讲拍軐崿F(xiàn)，光有美好的愿望是不夠的，這就要求人們要克服坐而論道的惡習(xí)，就像胡適先生所批判的那樣:“我常說中國人(其實不單是中國人)有一個大毛病，這病有兩種癥狀:一方面是‘目的熱’，一方面是‘方法盲’?！盵2]因此，研究權(quán)力制約的具體而有效的途徑意義十分巨大。

一、權(quán)力主體的道德自律

權(quán)力主體的自律與他律是分不開的。他律是依靠一系列外在的東西對權(quán)力主體的行為進(jìn)行約束的一種規(guī)范，如法律、制度等，是一種被動的方式。美國人說:“總統(tǒng)是靠不住的”，“收款員遠(yuǎn)不如收款機可信賴。”要像發(fā)明“收銀機”一樣發(fā)明一套法律、制度來強行約束權(quán)力主體的行為，并以此來推動權(quán)力主體道德的提高。但是他律絕不是一個社會健全的充分條件，不是唯一可以支撐一個社會的柱石。對于權(quán)力主體來說，僅有他律是不夠的。改革開放以來，中國社會的法制建設(shè)取得了很大成績，各種法律法規(guī)相繼出臺，但醫(yī)治權(quán)力主體腐敗的任務(wù)仍然任重道遠(yuǎn)，諸多社會問題依然比較嚴(yán)重，已經(jīng)成了中國最大的社會污染，許多巨貪大惡可能比安分守己的人更懂得法律，甚至他們本身就是立法者或執(zhí)法者。在他們眼里，制度與法律不過是墻上的一張紙，紙上的幾行字而已，根本談不上對自己的約束力。這說明權(quán)力主體、群體的道德水平?jīng)Q定了執(zhí)行制度的剛性程度，不能拋棄自律而單純依賴他律。正如著名學(xué)者博洛爾指出的那樣:“只有具有某種哲學(xué)智慧與宗教信仰原則的人才會有資格行使政治權(quán)力。因為只有純正的精神力量才是使社會避免腐敗的‘鹽’”。[3]

政治問題同其他社會問題一樣，首先是一個道德問題。自律就是權(quán)力主體的內(nèi)省和自我約束。權(quán)力主體的道德自律是領(lǐng)導(dǎo)干部在履行職責(zé)時所應(yīng)遵守的思想道德準(zhǔn)則和行為準(zhǔn)則。它在預(yù)防和消除腐敗問題上具有不可替代的作用，是為“官”者的思想覺悟、道德品質(zhì)、意志作風(fēng)和精神面貌的集中表現(xiàn)。權(quán)力主體的道德自律主要是指黨性自律、敬業(yè)自律、行為自律和清廉自律等方面。權(quán)力主體道德自律的目的在于其行政行為的公正性和自覺性，因此權(quán)力主體道德自律的關(guān)鍵是以德行政。法律是由人來制定的，以德行政，必須從公共行政領(lǐng)域中的道德建設(shè)入手。首先，要在行政改革、制度設(shè)計和體制轉(zhuǎn)型的過程中，充分體現(xiàn)大的因素，使制度和體制包含道德化的內(nèi)容，要為行政人員道德意識的成長提供充分的空間。其次，要加強對行政人員道德素質(zhì)的培養(yǎng)和督察。在行政人員的選拔、使用和晉升等各個環(huán)節(jié)上引進(jìn)道德評價體系，以求通過幾年的努力，使行政人員的總體道德素質(zhì)實現(xiàn)全面的提升。最后，把法制建設(shè)與道德建設(shè)有機結(jié)合起來，通過行政法制來促進(jìn)行政道德的生成，同時讓行政道德促進(jìn)法制的完善和有效地發(fā)揮其功能。

權(quán)力主體道德自律對于行政水平和行政質(zhì)量及其效能有著至關(guān)重要的決定性影響。只有有了良好的道德品行，指揮才能發(fā)揮作用。所以，首要的是教育權(quán)力主體如何為“官”。在這方面，中國歷史積累下了許多為官的品德，概括起來主要體現(xiàn)在清廉、謹(jǐn)慎和勤勞三個方面，它直接關(guān)系到公共行政的性質(zhì)能否得到保證。公平和公正的社會秩序如果要走出法律的文本變成現(xiàn)實，則依賴于行政人員的行政行為的公正性。只有在有了公正的時候，社會資源的分配和再分配才是公平合理的。如果權(quán)力主體的行政行為包含著謀取私利的動機，則是不可能提供公正和主持公正的，而往往是對社會公正的破壞。如果這樣的話，就會造成社會主導(dǎo)秩序的缺失和政府能力的弱化，進(jìn)而造成社會成員主導(dǎo)價值觀念和行為準(zhǔn)則的迷茫，使社會處于混亂和無序狀態(tài)。同時，社會公平合理的缺失會使眾多的社會成員失去勞動的積極性，缺乏社會的責(zé)任心和信任感，使社會發(fā)展的動力減弱，并增大社會動蕩的可能性。

二、權(quán)力的外在制度制約

權(quán)力制約與監(jiān)督思想主要是指國家權(quán)力的各部分之間相互監(jiān)督，彼此牽制最終達(dá)到保障公民權(quán)利的目的。這一思想是在人民主權(quán)基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。人民主權(quán)解決了權(quán)力的歸屬問題(即權(quán)力是屬于多數(shù)人的)，它結(jié)束了以前的君主專制制度，結(jié)束了權(quán)力集中在君主一人手中的歷史。但是事實上，多數(shù)人不可能都親自去行使權(quán)力。他們委托一些人代表自己的意志去行使權(quán)力。這些受托者能否真正代表多數(shù)人的意志，是否濫用權(quán)力，這些都是無法得知的。所以有必要對行使權(quán)力者進(jìn)行制約與監(jiān)督。民主政治制度是實現(xiàn)和維護(hù)公民的民主權(quán)利和政治自由的制度安排。民主政治制度作為國家的制度形式，在本體意義上，必須實現(xiàn)人民對國家權(quán)力的支配。

代議制民主是政治民主得以實現(xiàn)的基本方式。所謂代議制民主是由公民選舉出特定的公職人員實行社會政治管理的方式。代議制民主的基本原則是保證公民的利益要求通過代議制政府得到實現(xiàn)，而防止公職人員背離人民的利益行使權(quán)力。在代議制民主政體中，這一原則是通過保障公民的選舉、創(chuàng)制、復(fù)決和監(jiān)督等政治權(quán)利的實現(xiàn)而得以貫徹的，在人類政治歷史上，代議制民主是得到真正運用的主要民主政治形式，如同列寧所說的那樣:“沒有代表機構(gòu)，我們不可能想象什么民主，即使是無產(chǎn)階級民主?！盵4]英國思想家約翰.密爾認(rèn)為:在現(xiàn)代條件下，“理想上最好的政體”是代議民主制，在此制度下，人民“通過由他們定期選出的代表行使最后的控制權(quán)”。[5]現(xiàn)代民主政治理論認(rèn)為，代議制具有明顯的優(yōu)點，它提供了借此監(jiān)督和控制中央集權(quán)的機制，并成為政治自由的守護(hù)者。由于代議機構(gòu)在國家政治生活中保持一定程度的公開性，作為一個辯論公共政策的論壇，它確保各種競爭性的觀點和利益具有表達(dá)的機會，從而為民主政治的實現(xiàn)創(chuàng)造了基本的條件。

民主政治實現(xiàn)的第二個重要制度安排是選舉制。選舉制與代議制是相輔相成的，代議制必然要求選舉制作為其制度基礎(chǔ)，而選舉制的普及程度反映了一個國家民主政治的實現(xiàn)程度?！稇椪c分權(quán)》的作者維爾指出:在一個國家中，選舉制肯定應(yīng)當(dāng)是首要的控制手段，并明顯是第一重要的。熊彼特進(jìn)一步認(rèn)為:民主是一種選擇機制，它為那些處于負(fù)責(zé)崗位上的人受到制約創(chuàng)造最低限度的必要條件。

剖析民主政治的上述兩項最重要的制度安排——代議制和選舉制，就會發(fā)現(xiàn)民主政治的核心功能之一是通過制度的安排實現(xiàn)對政治權(quán)力的監(jiān)督和制衡。不管是代議制還是選舉制，實現(xiàn)政治權(quán)力的制衡和監(jiān)督都是其主要的制度功能。從民主政治的主要制度形式——代議制和選舉制的實際運作機制來看，我們清楚地看到政治監(jiān)督在實現(xiàn)民主政治中的重要作用。正是代議制與選舉制提供了有效的權(quán)力制衡和監(jiān)督機制，才使專制政治失去了存在的基礎(chǔ)，從而為民主政治提供了保障。沒有政治監(jiān)督，也就不會有民主。

由此可見，權(quán)力制約的思想和制度是近代資產(chǎn)階級思想家在反對封建專制主義的斗爭中提出來的，具有歷史的進(jìn)步意義，是人類政治文明成果。因為權(quán)力是“從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量?！盵6]它一開始就隱含了同公民意志和利益相脫離的可能性，它本質(zhì)上是一種支配他人的力量。權(quán)力的這種特性決定了它具有無限擴(kuò)張的傾向，一旦超出一定的界限和范圍，就會侵犯公共的利益和公民的權(quán)利。人類政治文明的發(fā)展歷程表明:權(quán)力的有效制約的主要途徑就是權(quán)力的分立與制衡的制度化，民主制度是防止權(quán)力被濫用和權(quán)力腐敗的鐵的規(guī)律，它不姓資也不姓社，是政治文明的制度之魂。權(quán)力制衡的機制就是給權(quán)力這匹野馬套上了制度之韁，使掌權(quán)者能夠循著權(quán)力授予者的意愿行使手中的權(quán)力。

三、實現(xiàn)輿論對權(quán)力的監(jiān)督與制約

輿論是一種社會現(xiàn)象，是社會存在的反映，是民眾思想意識匯集的必然顯現(xiàn)，是一種道義上的精神力量，同時又是行動的先導(dǎo)和政治上的晴雨表，因而具有廣泛的群眾性，而且輿論的這種精神力量是其他一切都無法比擬和替代的?！皩τ谠S多不宜由法律來起作用的事情，還是由輿論來辦。”[7]

一般來說，“輿論監(jiān)督是指新聞媒體運用輿論的獨特力量，幫助公眾了解政府事務(wù)、社會事務(wù)和一切涉及公共利益的事務(wù)，并促使其沿著法制和社會生活共同準(zhǔn)則的方向運作的一種社會行為。”[8]通過對輿論監(jiān)督的分析，可以認(rèn)定輿論監(jiān)督是借助于大眾傳媒的傳播，使受眾的思想感情、立場態(tài)度、行為舉止等方面發(fā)生變化，從而產(chǎn)生強大的無形的力量，促使偏差行為主體強化自律，或者推動社會的有關(guān)硬性手段進(jìn)行他律的新聞傳播行為。輿論監(jiān)督的主體是包括新聞記者在內(nèi)的廣大人民群眾，監(jiān)督的客體主要是公共權(quán)力，包括權(quán)力組織及組織中的成員對各權(quán)力的行使及權(quán)力之間的關(guān)系。輿論監(jiān)督本身是一種監(jiān)督的方式，因此，新聞輿論監(jiān)督似可定義為:廣大人民群眾通過新聞媒體對公共權(quán)力的行使及各種權(quán)力關(guān)系發(fā)表意見和看法，從而對其進(jìn)行民主監(jiān)督的一種監(jiān)督方式。

我們黨歷來十分重視輿論監(jiān)督工作，黨的三代領(lǐng)導(dǎo)人對此曾作了許多重要論述，并把搞好輿論監(jiān)督多次寫進(jìn)黨的重要文獻(xiàn)中。黨的十三大，第一次提出“輿論監(jiān)督”，強調(diào)“重大情況人民知道，重大問題人民討論”，并要求“加快我國新聞輿論監(jiān)督的立法步伐”。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，輿論監(jiān)督更加普及和深入人心，已經(jīng)成為了社會生活中的“第四種權(quán)力”。

在現(xiàn)代西方國家中，伴隨著資產(chǎn)階級民主革命的崛起及其對輿論作用的認(rèn)識，輿論監(jiān)督的地位才逐步確立起來。法國資產(chǎn)階級啟蒙思想家伏爾泰稱輿論為“世界之王”，美國前總統(tǒng)林肯說“輿論就是一切”。18世紀(jì)法國資產(chǎn)階級學(xué)者盧梭在其著名的《社會契約論》中，第一個使用了“輿論”一詞，他高度贊揚了輿論的力量，稱輿論為公意。1787年美國政治家托馬斯·杰斐遜第一次明確提出利用報紙來實現(xiàn)人民對政府監(jiān)督的主張。1891年美國憲法第一次明確規(guī)定了言論出版自由，第一次給予輿論監(jiān)督合法席位。1966年美國通過的《情報自由法》和1976年的《陽光下的聯(lián)邦政府法》是規(guī)定行政公開的最重要的法律，從而為實現(xiàn)輿論的有效監(jiān)督鋪墊了基礎(chǔ)。

社會主義民主政治制度的建立為輿論監(jiān)督開辟了嶄新的天地，社會主義民主政治建設(shè)也離不開輿論監(jiān)督。我國歷次憲法的修改中都始終充分肯定了人民對國家社會事務(wù)進(jìn)行輿論監(jiān)督的權(quán)利和自由。社會主義現(xiàn)代化民主政治制度賦予輿論監(jiān)督更為深刻的歷史內(nèi)涵，監(jiān)督的目標(biāo)、內(nèi)容越來越明確和具體。市場經(jīng)濟(jì)和民主政治互為表里，而輿論監(jiān)督又是建立民主政治的不可或缺的手段。

輿論監(jiān)督對社會的進(jìn)步和發(fā)展起到了巨大的推動作用?？梢哉f，輿論監(jiān)督有助于權(quán)力監(jiān)督和社會公正的實現(xiàn)。輿論監(jiān)督在依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的進(jìn)程中具有不可替代的重要作用。中國正處于社會主義初級階段，由于體制的不完善、利益的沖突等原因，導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象大量產(chǎn)生。有關(guān)方面資料顯示，從近幾年來查處安全事故案件所揭露出的大量情況看，幾乎每一起特大事故的背后，都與腐敗現(xiàn)象有聯(lián)系。許多特大事故都是新聞媒體率先報道，揭露出來的，新聞輿論工作在安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中具有不可替代的作用。正如鄧小平同志指出的那樣:“如果我們不受監(jiān)督，不注意擴(kuò)大黨和國家的民主生活，就一定要脫離群眾，犯大錯誤。”[9]同法律監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督相比，輿論監(jiān)督的基本特性，決定了它更容易贏得人民群眾的理解和信任。因此，通過新聞傳媒，開展公開批評，加強輿論監(jiān)督，就是擴(kuò)大黨和國家的民主生活的最有效途徑?？梢哉f，輿論監(jiān)督最顯著的功能就是:防止權(quán)力濫用，扼制腐敗滋生，促進(jìn)依法治國方略的順利實施。

總之，對權(quán)力的制約和監(jiān)督是現(xiàn)代民主政治的核心問題。長期以來，我們對權(quán)力問題的分析，往往只注意權(quán)力掌握在誰手里。一般認(rèn)為，權(quán)力掌握在好人手里就會做好事，掌握在壞人手里就會做壞事，對權(quán)力的雙重性認(rèn)識不足。從近年來黨內(nèi)出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象看，權(quán)力不論掌握在誰手里，如果得不到有效的制約和監(jiān)督，必將導(dǎo)致權(quán)力的濫用而產(chǎn)生腐敗。因此，只有將公共權(quán)力置于一個有效制約的體制下，才能正常合理的運作，才不至于使掌權(quán)者因濫用權(quán)力而導(dǎo)致民主制度的破壞。

參考文獻(xiàn):

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[6]馬克思恩格斯選集:(4)[M].北京:人民出版社，1995.

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[8]王強華，魏永征.輿論監(jiān)督與新聞糾紛[M].上海，復(fù)旦大學(xué)出版社，2000.

[9]鄧小平文選:(1)[M].北京，人民出版社1994.

責(zé)任編輯宋桂祝