摘要：隨著我國依法治國的不斷深入，尤其是《中華人民共和國政府信息公開條例》的施行，標志著我國的政府信息公開制度建設發(fā)展到一個新的階段，尤其在公共危機管理中，政府信息公開的意義尤為重要。文章從保障公民的知情權(quán)、消除社會不安定因素、樹立政府的良好形象、防止行政權(quán)力濫用等方面深入探討了政府信息公開在公共危機管理中的時代價值。

關(guān)鍵詞：公共危機；政府信息公開；時代價值

中圖分類號：G203 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2010)01-0147-03

所謂公共危機，就是指由于某些無法預測的因素誘發(fā)產(chǎn)生的、在較大程度上和較大范圍內(nèi)嚴重影響社會正常秩序與運轉(zhuǎn)機制的正常運作，對公共安全、公共利益形成重大威脅。對生命、財產(chǎn)、環(huán)境等造成嚴重損害的緊急事件。由于公共危機事件容易成為社會公眾關(guān)注的焦點。因此政府的行為會成為問題解決的關(guān)鍵以及關(guān)注的核心。公共危機事件中能否做好信息公開對于政府而言是一個嚴峻的考驗。政府是公共信息最大的擁有者和控制者，尤其是在應對公共危機事件的過程中，政府更是處于核心地位，這使得政府在公共危機事件的應對中具備了信息公開的可能性。2007年1月17日。國務院第165次常務會議審議通過了我國首部國家級信息公開法規(guī)—《中華人民共和國政府信息公開條例》，經(jīng)過近17個月的準備時間，于2008年5月1日起正式實施，這是我國第一次將公開政府信息作為一項法定義務加諸于行政機關(guān)。以制度的力量推開了政府與社會溝通的又一扇大門，標志了政府信息公開是政府的一項法定責任。也標志了我國正式走進“陽光政府”新時代。而政府信息公開在公共危機管理中顯得尤為重要。具有重要的理論意義和時代價值。

一、政府信息公開有利于保障公民的知情權(quán)

在目前我國學術(shù)界，一般把公民知情權(quán)(簡稱知情權(quán))作為政府信息公開的憲政基礎(chǔ)。知情權(quán)源自英文“right to know”，可譯為“了解權(quán)”、“知的權(quán)利”。知情權(quán)這個概念產(chǎn)生于第二次世界大戰(zhàn)末期。1945年1月23日，針對美國聯(lián)邦政府機構(gòu)內(nèi)部消極對待政務信息公開化，任意擴大保密權(quán)限的官僚主義作風，美聯(lián)社編輯肯特·庫伯在一篇文章中率先使用了“知情權(quán)”這一概念：公民應當享有更加廣泛的知情權(quán)，“不尊重公民的知情權(quán)。在一個國家甚至在世界上便無政治自由可言”。將知情權(quán)概念首次規(guī)定在法律之中的則是西德，1949年實施的該國基本法第5條中規(guī)定：人人享有以語言、文字和圖畫自由發(fā)表、傳播其言論的權(quán)利并無阻礙地依通常途徑了解信息的權(quán)利。這是世界范圍內(nèi)第一次在憲法中明確認可知情權(quán)。而在立法上產(chǎn)生影響最為深遠的是美國，其《信息自由法》中規(guī)定任何公民平等地享有得到政府信息的權(quán)利，并對該權(quán)利所涉及的主體、客體(包括其范圍)、救濟等均作了明文規(guī)定。成為各國仿效的典范。其后，澳大利亞的《信息自由法》、韓國的《信息公開法》等也明確認可了知情權(quán)。

知情權(quán)這一國際性的權(quán)利概念，一般有下面三個方面的含義：(1)政府不得妨礙公民交流關(guān)于國家事務的事實和觀點的信息；(2)政府有義務應公民的請求提供信息；(3)政府有義務使公眾了解政府的狀況。簡而言之。所謂知情權(quán)，也稱信息權(quán)，就是公民對于國家的重要決策、政府的重要事務以及社會上發(fā)生的與普通公民密切相關(guān)的重大事件有了解和知悉的權(quán)利。

在現(xiàn)代社會。知情權(quán)是公民從事政治、經(jīng)濟、文化和個人生活的一個必要條件，是實現(xiàn)公民言論自由和參政議政權(quán)利的前提。聯(lián)合國《世界人權(quán)宣言》第19條規(guī)定：“人人有權(quán)享有主張和發(fā)表意見的自由；此項權(quán)利包括有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由?！?966年12月16日通過的聯(lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第19條第2項也明確規(guī)定：“人人有自由發(fā)表意見的權(quán)利；此項權(quán)利包括尋求、接受和傳遞各種消息和思想的自由，而不論國界。也不論口頭的、書寫的、印刷的、采取藝術(shù)形式的、或他所選擇的任何其他媒介?！?993年聯(lián)合國人權(quán)委員會設立了聯(lián)合國觀點表達自由特別報告員，在2000年的報告中，特別報告員具體闡明了作為一項人權(quán)的信息權(quán)的特定內(nèi)容，并敦促各國應修改其法律或制定新的法律，以保證公眾獲得信息的權(quán)利，并闡明了這些法律應體現(xiàn)的原則。1982年我國憲法第2條明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民”?！叭嗣褚勒辗梢?guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務?！?004年3月14日，十屆全國人大二次會議通過的《憲法》修正案第33條明確規(guī)定：“國家尊重和保障人權(quán)?！笨梢?。人民主權(quán)原則既是公民行使信息權(quán)的一項憲法原則，也是政府部門負有公開信息義務的憲法基礎(chǔ)。胡錦濤在黨的十七大報告中指出：“要建立民主制度，豐富民主形式。拓寬民主渠道……保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！边@是在黨的最高會議上第一次明確提出保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)四種權(quán)利，并把保障“四權(quán)”作為推進社會主義民主政治建構(gòu)的首要任務。

知情權(quán)是現(xiàn)代民主社會的基石，是防止腐敗的良藥：而政府信息公開制度被視為民主國家的一項主要的憲政制度，是公民知情權(quán)的具體體現(xiàn)。由于政府是巨大的信息源之一，政府部門掌握著全社會80％的信息資源，如果政府不承擔起信息公開的責任，一般公民是無法真正享有與充分利用本由全體公民創(chuàng)造并提供、并屬于全民與全社會所有的信息資源。只有實行政府信息公開，才能使公民的知情權(quán)得以實現(xiàn)。而且，政府信息公開的目的就在于保障公民的知情權(quán)，而不是為了公開而公開，公開永遠都是方式、手段、途徑，而絕不是目的?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應對法》和《中華人民共和國政府信息公開條例》得以制定和實施。則公民的知情權(quán)才有現(xiàn)實的保障，進而公民對政治的充分參與、對權(quán)力的有效監(jiān)督以及政府與公民之間的和諧關(guān)系才能得到有力的保障。

由于公共危機事件具有突發(fā)性、不可預知性、過程的震撼性、后果的嚴重性以及可能危及公共安全和利益等特征，在發(fā)生之初便引起了公眾對事件相關(guān)信息知情權(quán)的極度渴望，公眾的第一反應和最大需求就是信息需求，他們希望了解真實、準確、權(quán)威的信息。因此，政府作為事件全面信息的擁有者和應急方案的制定者，應該肩負信息公開的法定責任，及時公布相關(guān)的信息，保障公眾的知情權(quán)。讓公眾能詳細了解公共危機事件的原因和應對措施。比如。2008年5月12日14時28分，在我國四川省汶川縣發(fā)生了里氏8.0級的大地震，災情牽動全國，震驚世界。天災突如其來。不僅是汶川百姓，全國大多數(shù)地方的民眾都感受到了這場天災的威力。人們紛紛跑出房間，尋求權(quán)威的答案。哪里地震了?震級多少?新聞有沒有報?這種對信息的極度渴求，立即凸現(xiàn)出來。面對突如其來的公共危機，國家領(lǐng)導人第一時間飛抵災區(qū)，政府第一時間發(fā)布權(quán)威信息，大災當前，而且自5月17日起，國務院新聞辦在每天新聞發(fā)布會上。根據(jù)國務院抗震救災總指揮部授權(quán)發(fā)布當日最新情況，匯總了來自民政部、總參、住房城鄉(xiāng)建設部、衛(wèi)生部、財政部各部門的最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)。所公開的信息中不僅包括四川及各地相關(guān)地震信息，更有公眾關(guān)注的捐助款項、物資的額度、流向、用途，這充分體現(xiàn)了政府信息公開的價值，充分保障了公民的知情權(quán)。

二、政府信息公開有利于消除社會不安定因素

信息是人心的鎮(zhèn)定劑，信息不暢是公共危機管理的大敵：不推諉、不瞞報、信息通暢才能確立“執(zhí)政為民”的“陽光政府”形象，達致和諧的社會氛圍。當危機發(fā)生后，如果人們得不到權(quán)威的信息，謠言就會流傳開。尤其是在當下互聯(lián)網(wǎng)迅速發(fā)展的背景下，信息傳播的速度驚人，謠言的傳播將會“覆水難收”，產(chǎn)生巨大的公眾恐慌—一人心不穩(wěn)。社會動蕩，并且很容易激化危機的發(fā)展，使其更加惡化甚至陷入不可控狀態(tài)。因此，政府如果能夠及時、準確、全面地公開與公共危機事件相關(guān)的各類信息，維持與公眾之間良好的雙向交流和溝通，就能克服公眾內(nèi)心的恐慌、猜測和誤解?！爸{言”、“小道消息”就會不攻自破，政府的決策與措施就能夠得到公眾的理解和支持，整個社會的凝聚力和向心力就會大大增強，對公共危機事件的處理就有了堅實的心理基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)，從而最終戰(zhàn)勝危機；反之，如果政府極力封鎖信息，故意瞞報、緩報、慌報，“謠言”、“小道消息”就會乘虛而入，公眾對政府的公信力就會大大降低，社會將處于持續(xù)的恐慌狀態(tài)，公共危機事件處理的難度隨之增大，整個社會為之付出的代價將更加巨大。

信息是否暢通對于公共危機管理能否順利成功具有重要意義。政府信息公開，一方面能夠體現(xiàn)政府處理公共危機事件的信心和決心，贏得人們的信任感，另一方面則可以平息公眾的情緒和猜測，促使公眾積極配合政府及時處理問題，防止危機擴大化。比如，在2008年春節(jié)前的在我國南方地區(qū)爆發(fā)的50年一遇的大雪災中，公路和鐵路滯留旅客的應急救助任務非常重，政府及時公開相關(guān)信息，有利于民眾在惡劣天氣中不再單純處于等待救援的被動狀態(tài)，而知道如何進行自救和相互救助，更好地對付雪災?！墩畔⒐_條例》生效十二天后，我國政府“遭遇”了汶川大地震的“考驗”，在這突發(fā)災難面前，政府在第一時間通過電視、廣播、網(wǎng)絡、短信、新聞發(fā)布會等全方位、多途徑的方式公布了災情的真實而又權(quán)威的信息，而且面對救災過程中各種不利傳聞、謠言毫不諱言，政府以信息公開的坦誠心態(tài)接納質(zhì)疑，扼殺了謠言生成的土壤，諸如“天水、西安有大震”、“官員毆打志愿者”、“救災帳篷違規(guī)使用”等謠言不攻自破，同時獲得了社會公眾的諒解與認可，使民眾及時的了解災情的真實情況，從而起到了安定民心、凝聚民意的巨大作用。在2009年元旦前后發(fā)生的以“HD90”或“HB”開頭的百元人民幣假鈔事件中，人民群眾陷入了恐慌之中，這時政府部門高度關(guān)注、及時解釋和公開事件真相，央行也通過電視向人民群眾通報了這一事件的真相，并告訴人民群眾識別真假鈔票的方法，中央電視臺則通過新聞1+1節(jié)目專門分析探討了這一事件，穩(wěn)定民心。而與此相反，在“9.8”山西尾礦庫潰壩特大事故中，國務院事故調(diào)查組確認事故存在瞞報現(xiàn)象，上報的遇難人數(shù)與實際找到的遇難者之間有差距，嚴重地影響了搜救工作，為此，中央追究山西襄汾潰壩責任，孟學農(nóng)辭去省長職務，張建民則被免去山西省副省長職務。

三、政府信息公開有利于樹立政府的良好形象

政府形象是特殊的政治資源，關(guān)系到政府的生存發(fā)展與公益目標的達成。危機狀態(tài)下的政府信息公開，則是一種特殊的信息傳播，是對政府形象的“軟傳播”。在公共危機事件中。由于伴隨著各類流言的散播，政府形象面臨風險、機遇并存的分水嶺。如果政府形象不佳會加劇社會道德的滑坡。造成社會秩序進一步失控；而良好的政府形象則可以穩(wěn)定民心，幫助政府贏得公眾的理解響應，減少政策執(zhí)行阻力。因此，是否遵循信息公開準則，及時、準確發(fā)布相關(guān)信息。是樹立政府形象的先決條件。作為主渠道信息的惟一發(fā)布者。政府應本著對民眾高度負責的精神，及時、準確地傳遞信息。通過對政府行為的主動解釋，增強信息的公開化和透明度。得到公眾的理解和支持，把信息公開原則真正落到實處。讓信息公開成為彰顯政府形象和公民權(quán)利的重要載體，這樣才能在民眾中樹立“執(zhí)政為民”的政府形象，才能建設“陽光政府”。

政府信息公開同時也是展示我國政府良好國際形象的重要途徑。在全球化背景下，政府信息的透明和公開，對國際媒體開放國門，是一個負責任大國勇于擔當?shù)谋憩F(xiàn)，也是大國崛起應有的氣度和自信。通過政府信息公開，可以讓世界看到發(fā)展中的真實的中國，減少傳播中的“噪音”干擾，避免國家聲音在傳遞過程中失真，拉近了世界與中國的距離。為中國政府和媒體贏得了國際信譽，也讓一些有偏見的國外組織、媒體和政要改變對中國的看法，難以妖魔化中國，這樣才能塑造、傳播良好的中國國際形象，增強“軟實力”。比如，在四川汶川大地震中，由于我國政府公正、客觀、實事求是地公開信息，贏得了國際社會的贊譽。少有(rare)、快速(quick，swift)、全面(exten--sive)、公開(open)是很多西方媒體描述這次中國政府和媒體反應的關(guān)鍵詞匯，西方媒體還以“信息透明”、“中國媒體角色”為主題報道和分析中國的快速反應。而沒有帶著以往的偏見進行解讀。英國《金融時報》稱“大規(guī)模的救災努力，以及中國政府在應對災害過程中顯現(xiàn)的透明度，贏得了全世界贊賞”；美聯(lián)社認為“這種快速動員。反應了中國領(lǐng)導層將災難救援放在突出的位置，也向世界展示了他們對奧運期間的任何突發(fā)事件都會準備充分”。

四、政府信息公開有利于防止行政權(quán)力濫用

孟德斯鳩曾說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才停止?！庇捎谑芊饨▽Ｖ扑枷牒蛡鹘y(tǒng)計劃經(jīng)濟的慣性思維影響，我國過去的行政管理體制基本上處在一個封閉運行的狀態(tài)，政府壟斷信息?；蛘呔芙^公開，或者政府“欽定”公開多少，以致事關(guān)人民群眾切身利益的事不公開的情況比較嚴重。尤其是在公共危機管理中，由于危機事件具有后果嚴重性以及可能危及公共利益的特殊特征。政府在處理危機事件時可以行使比平時更多、更廣泛、更具強制性的權(quán)力，這種權(quán)力的行使，對于有效組織和運用社會資源，及時采取強有力的應急措施，盡快消除危險度過危機。無疑是作用巨大的。然而，這種權(quán)力的行使也可能會對社會公眾的基本人權(quán)、法治構(gòu)成威脅。因此，加強政府信息公開，將權(quán)力的行使過程置于陽光之下，不僅是政府自我約束確立的一種制度安排，而且是公民可以參與的監(jiān)督行政權(quán)力的一種方式。

美國前總統(tǒng)杰斐遜曾說過頗富哲理的話：“陽光能夠殺病菌，路燈可以防小偷”。陽光是最好的防腐劑，對一個國家而言，政府信息公開是公民行使監(jiān)督權(quán)的前提。從政府機關(guān)的角度而言，政府信息公開有助于對行政權(quán)力的制約，有助于行政機關(guān)工作人員合理的行使行政權(quán)力，提高行政的積極性。公民對政府的監(jiān)督及其有效性依賴于政府信息的公開程度。而政府信息的公開程度同時也反映著政府接受公民監(jiān)督的主動性程度，進而反映著一個國家的民主法治程度。政府出于公共管理的需要，從企業(yè)、社會、公民個人以及自然環(huán)境中收集了大量信息，這些信息是全社會的寶貴財富。是人類生存和發(fā)展的重要資源。作為擁有信息優(yōu)勢、對社會負有指導責任和義務的政府應該將信息溝通機制作為一種非管制性的治理工具，行政公開與信息服務有機地結(jié)合起來，充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢，責無旁貸地想公眾之所想、急公眾之所急，加強信息的傳播和溝通，促進信息資源的開發(fā)與共享，完成信息社會賦予政府的重要使命。通過政府信息公開，讓公民了解行政活動的過程和結(jié)果，加大行政權(quán)力行使的透明度，監(jiān)督政府和政府官員的行為，防止行政權(quán)力對公民權(quán)利的腐蝕和侵犯，這不僅對于暢通人民群眾對行政權(quán)力的監(jiān)督渠道，發(fā)揮人民群眾當家作主的積極性，保障民主權(quán)利的實現(xiàn)起到積極作用，而且對于防范權(quán)力失控、決策失誤和行為失范，尤其是防止行政權(quán)力的尋租和濫用，從源頭上遏制和預防腐敗也將產(chǎn)生重要影響。比如，在“5.12”汶川地震中，審計署將救災款物挪用與否作為審計重點，豐臺盧溝橋街道辦科員王海軍因為將2.7萬余元汶川地震賑災捐款挪用。購買彩票和賭博，法院以挪用公款罪判處王海軍有期徒刑一年。陜西渭南市紀委監(jiān)察局也啟動了信訪舉報快速反應工作機制，對群眾反映涉及抗震救災中的違法違紀問題進行嚴肅查處，共追繳違規(guī)積存、截留、挪用、丟失的抗震救災資金472111.54元。