[摘要]促進農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移、提高農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟效益、解決“三農(nóng)”問題的重心在于改革當(dāng)前農(nóng)村土地制度，而土地流轉(zhuǎn)是其改革的主要方向。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展目前仍處于較低層次，存在土地流轉(zhuǎn)市場機制不健全、流轉(zhuǎn)收益低、流轉(zhuǎn)過程不規(guī)范和土地流轉(zhuǎn)期限短等問題。為此，要平穩(wěn)、有序地推廣土地流轉(zhuǎn)，嚴格保護農(nóng)民的土地承包權(quán)益，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)過程，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式，并積極探索土地流轉(zhuǎn)下的農(nóng)村社會保障制度建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]土地流轉(zhuǎn)，主要問題，建議

[中圖分類號]F014.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-4175(2010)02-0075-02

農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是我國實現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化的必由之路。促進農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移、提高農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟效益、解決“三農(nóng)”問題的重心在于改革當(dāng)前農(nóng)村土地制度，而土地流轉(zhuǎn)是其主要方向。2008年10月，新華社發(fā)布了《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，該文件指出，“按照依法、自愿、有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！痹谶@一政策指導(dǎo)下，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在全國范圍內(nèi)進一步推廣開來。

為了解當(dāng)前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的最新動態(tài)，本課題組從2009年7月開始在全國范圍內(nèi)展開了一次調(diào)查研究。調(diào)查以整群抽樣方法為主，選取了113個村莊，每個村莊調(diào)查4戶農(nóng)民家庭；總計發(fā)放問卷452份，回收問卷436份，有效問卷417份。從樣本的區(qū)域分布看，本項調(diào)查涵蓋了我國大部分農(nóng)業(yè)大省，其中東部8個、中部9個、西部4個，分別獲取有效問卷187份、144份、86份。通過調(diào)查研究我們發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場目前仍處于初級發(fā)育階段，存在著以下幾方面的主要問題：

(一)土地流轉(zhuǎn)市場機制不健全，流轉(zhuǎn)多屬于流轉(zhuǎn)主體的自發(fā)行為。從調(diào)查情況來看，土地流轉(zhuǎn)的發(fā)包方主要為缺乏男性勞動力、家庭成員全部或部分外出務(wù)工經(jīng)商或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民家庭。而承包方一般是發(fā)包方的親戚、朋友、鄰居以及同組或同村的農(nóng)業(yè)大戶。雖然市場經(jīng)濟要求市場主體按照供需狀況來自由、公平地交換，以實現(xiàn)利益的最大化，但市場經(jīng)濟同時具有局限性。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場目前整體發(fā)育程度較低，處于市場發(fā)展的初期，流轉(zhuǎn)機制尚未建立，流轉(zhuǎn)主體的行為具有自發(fā)性、盲目性和無序性，流轉(zhuǎn)雙方缺乏暢通的信息溝通機制和正規(guī)的交易場所。

(二)土地流轉(zhuǎn)收益貨幣化程度較低，而且收益水平也不高。2007年，江蘇省土地流轉(zhuǎn)租金畝均為550元，最低為295元，最高為640元。連片集中的土地流轉(zhuǎn)租金較高，一般要比農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)每畝高出200元左右。2008年，我們對山西省70個村莊土地流轉(zhuǎn)情況進行調(diào)查后了解到，一般情況下，發(fā)包方向承包方每畝平均收取租金176元。從調(diào)查結(jié)果來看，有相當(dāng)比例的土地流轉(zhuǎn)收益是以實物形式存在的，換言之，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場存在大量原始的“以物易物”交易行為。這種以糧食來支付流轉(zhuǎn)收益的情況多發(fā)生在親朋或熟人之間，缺乏明晰的價格和支付標準，不利于市場化運作。同時，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的收益水平較低，東、中、西部雖有差異，但總體水平都不高。這種狀況致使農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的積極性較低，甚至視土地流轉(zhuǎn)為“可有可無”。

(三)土地轉(zhuǎn)過程不規(guī)范，主要體現(xiàn)在書面合同的簽訂率較低。目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式主要有轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、股份合作制等幾種形式，調(diào)查結(jié)果顯示這四種流轉(zhuǎn)方式的比例分別為36.7％、33.7％、18.6％和1.5％。從全國范圍來看，有近三分之二的土地流轉(zhuǎn)是通過流轉(zhuǎn)雙方之間的口頭協(xié)商決定的，而口頭協(xié)議具有不確定性和隨意性。土地流轉(zhuǎn)過程中缺乏正式書面合同的約束，流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)均不清晰，其結(jié)果是流轉(zhuǎn)雙方的利益均得不到充分保障。在這種情況下，承包方因為擔(dān)心土地承包經(jīng)營權(quán)隨時可能被收回，在作出經(jīng)營決策時往往顧慮重重，難以實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的預(yù)期目的。

(四)土地流轉(zhuǎn)期限較短，承包方的生產(chǎn)經(jīng)營缺乏時間保證。雖然土地流轉(zhuǎn)不是新生事物，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)多數(shù)農(nóng)民對其仍然缺乏必要的認識。同時，出于對土地承包政策風(fēng)險的考慮，流轉(zhuǎn)主體多帶有試探性心理，流轉(zhuǎn)期限都不長，部分個體農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)甚至沒有時間限制。據(jù)我們調(diào)查，我國東、中、西部土地流轉(zhuǎn)年限在5年以下的比例分別為45.5％、66.6％和72.3％，20年以上的比例分別為27.3％、11.5％和10.6％。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營需一定的時間投入為前提，尤其是部分農(nóng)業(yè)項目，往往需要5年甚至更長時間才會實現(xiàn)收益。如果土地流轉(zhuǎn)的年限較短，流轉(zhuǎn)后的土地缺乏時間保證，承包方的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營無法真正實現(xiàn)持續(xù)規(guī)模化，不符合土地流轉(zhuǎn)的政策初衷。

針對上述問題，筆者建議在當(dāng)前形勢下，要平穩(wěn)、有序地推廣土地流轉(zhuǎn)，嚴格保護農(nóng)民土地承包權(quán)益，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)過程，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式，并積極探索土地流轉(zhuǎn)下的農(nóng)村社會保障制度建設(shè)。

(一)土地流轉(zhuǎn)要平穩(wěn)、有序地推廣。長遠來看，土地流轉(zhuǎn)是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。但是，土地流轉(zhuǎn)需要具備一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會環(huán)境。目前，從全國大部分地區(qū)來看，土地流轉(zhuǎn)的收益較低，農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性不高。同時，土地流轉(zhuǎn)是一個牽一發(fā)而動全身的規(guī)模浩大、牽涉各方利益的社會工程，必將引發(fā)我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)的深層次變革，需要戶籍制度、就業(yè)制度等相關(guān)配套制度作保障，而上述制度在我國目前都處于不完善狀態(tài)?？梢?，我國尚不具備大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會環(huán)境。在此情況下，土地流轉(zhuǎn)切不可跟風(fēng)冒進，要盡量平穩(wěn)、有序地推廣，絕不能因為片面追求經(jīng)濟效益而廣泛剝奪農(nóng)民的土地承包權(quán)益。

(二)嚴格保護農(nóng)民土地承包權(quán)益，防止變相“圈地”。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，個別基層政府官員為了贏得政治資本大搞形象工程，盲目開發(fā)農(nóng)業(yè)項目；個別地區(qū)在由基層政府牽頭、農(nóng)村企業(yè)家出資開發(fā)農(nóng)業(yè)項目的過程中，不考慮當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，強制農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)。在土地流轉(zhuǎn)政策的依托下，基層行政權(quán)力與農(nóng)村民間資本相結(jié)合，表面合法化地剝奪了農(nóng)民的土地承包權(quán)益，而農(nóng)民只是處于利益鏈條上的最末一環(huán)。這種變相的“圈地運動”導(dǎo)致農(nóng)業(yè)領(lǐng)域利益分配不均，極大地影響了農(nóng)村社會穩(wěn)定。因此，基層政府要自覺約束行政行為，對于政府牽頭的土地流轉(zhuǎn)項目一定要慎之又慎，還要明確補償機制，確保農(nóng)民土地承包權(quán)益不受損害。同時，上級主管部門還要加強監(jiān)管，對規(guī)模較大的土地流轉(zhuǎn)項目嚴格審查、備案，防止變相“圈地”行為。

(三)土地流轉(zhuǎn)過程要規(guī)范。當(dāng)前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)整體處于起始階段，土地流轉(zhuǎn)市場很不完善，流轉(zhuǎn)的程序也極不規(guī)范。為此，一方面要加大土地流轉(zhuǎn)的宣傳力度。雖然土地流轉(zhuǎn)不是新生事物，但仍有相當(dāng)比例的農(nóng)民對此缺乏必要的了解和認識。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分即便是土地已經(jīng)流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)民，也未意識到自己已經(jīng)成為土地流轉(zhuǎn)的實際行為主體。因此，必須加大政策宣傳，使農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的意義、過程等有基本的認識，自覺規(guī)范其土地流轉(zhuǎn)行為。另一方面，要發(fā)揮地方基層政府的引導(dǎo)和監(jiān)督作用。目前土地流轉(zhuǎn)在全國范圍內(nèi)尚未廣泛推廣，此階段政府應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)作用，在具備土地流轉(zhuǎn)的條件下，鼓勵農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地。同時，政府應(yīng)牽頭建立土地流轉(zhuǎn)市場，為農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地提供必要的場所和環(huán)境。但是，在市場經(jīng)濟環(huán)境下，土地流轉(zhuǎn)不應(yīng)也不能是一場自上而下的“運動”，政府的角色是“服務(wù)型”，因此，其介入的力度不能過大。此外，政府必須加強對土地流轉(zhuǎn)行為的監(jiān)管，建立流轉(zhuǎn)檔案，對不符合相關(guān)法律的土地流轉(zhuǎn)行為加以規(guī)范。

(四)流轉(zhuǎn)形式要靈活多樣。如前文所述，土地流轉(zhuǎn)需要一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)作支撐，而我國各地的經(jīng)濟基礎(chǔ)是不同的，因此，土地流轉(zhuǎn)必須結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，采取靈活多樣的形式，不能推行統(tǒng)一模式?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》中規(guī)定：“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他符合有關(guān)法律和國家政策規(guī)定的方式流轉(zhuǎn)?！币虼?，在政策規(guī)定的四種主要的流轉(zhuǎn)形式之外，尚留有充分的探索空間。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是我國農(nóng)民的偉大創(chuàng)舉，在土地流轉(zhuǎn)方面，農(nóng)民依然能夠根據(jù)現(xiàn)實情況，創(chuàng)造出更多更好的土地流轉(zhuǎn)模式。目前，全國各地確已涌現(xiàn)出多種土地流轉(zhuǎn)模式。有關(guān)部門和政策研究者應(yīng)該對這些新模式展開積極討論、反思、總結(jié)和定性，對符合法律規(guī)定并能真正產(chǎn)生經(jīng)濟效益的模式加以肯定并有選擇性地推廣?？傊_立土地流轉(zhuǎn)模式的一個基本前提是“依法、自愿、有償”，不能搞“一刀切”。

(五)積極探索土地流轉(zhuǎn)下的農(nóng)村社會保障制度建設(shè)。土地是我國農(nóng)民最基本的生存保障。在土地流轉(zhuǎn)過程中，如何實現(xiàn)農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地的同時不失去生存保障，這是一個迫切需要解決的難題。而由“土地保障”向“社會保障”轉(zhuǎn)型，積極探索土地流轉(zhuǎn)下的農(nóng)村社會保障制度建設(shè)，是最佳選擇。當(dāng)前我國尚未形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會保障體系，農(nóng)村社會保障水平低下。因此，關(guān)于農(nóng)民的社會保障制度建設(shè)一直是社會各界關(guān)注的焦點。筆者認為，農(nóng)村社會保障制度的設(shè)計應(yīng)與土地流轉(zhuǎn)政策相結(jié)合。首先，為了鼓勵土地流轉(zhuǎn)，針對已將土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)設(shè)計專項社會保障，盡可能地免去農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地后到城鎮(zhèn)就業(yè)的后顧之憂；其次，農(nóng)民享受社會保障的實施層面，要盡可能突破制度限制，擴大保障范圍，設(shè)計適合農(nóng)民收入水平的社會保障費用計提標準，使農(nóng)民真正得到實惠，而不再視社會保障為“可有可無”，甚至看作負擔(dān)；最后，在二元社會保障體系并存的前提下，要逐漸使農(nóng)村社會保障體系與城鎮(zhèn)社會保障體系相融合。

責(zé)任編輯 張 贇