[摘要]在當(dāng)前以土地集中經(jīng)營(yíng)為主要目標(biāo)的土地流轉(zhuǎn)中，不少地方遭遇到來(lái)自轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶(hù)的種種阻力。這些阻力與農(nóng)戶(hù)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的灰色預(yù)期有很大關(guān)系。這些灰色預(yù)期表現(xiàn)為對(duì)發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)總體前景不看好、土地流轉(zhuǎn)后可能導(dǎo)致社會(huì)保障喪失、土地流轉(zhuǎn)會(huì)造成新的社會(huì)不公、土地流轉(zhuǎn)會(huì)給自身造成“不經(jīng)濟(jì)”的后果及基層政府會(huì)采取不負(fù)責(zé)任的短期行為等。只有正確認(rèn)識(shí)這些灰色預(yù)期產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)根源，才能尋找出應(yīng)對(duì)其消極影響的有效辦法。

[關(guān)鍵詞]土地流轉(zhuǎn)，灰色預(yù)期，轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶(hù)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)

[中圖分類(lèi)號(hào)]F014.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-4175(2010)02-0056-04

黨的十七屆三中全會(huì)以后，全國(guó)許多地方掀起了以發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)土地為主要目標(biāo)的土地流轉(zhuǎn)熱潮，雖然取得了一些成績(jī)，但也遭遇到了來(lái)自轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶(hù)的不合作甚至公然對(duì)抗等種種阻力。這些阻力與他們作為相對(duì)弱勢(shì)的利益相關(guān)者的特殊身份所產(chǎn)生的灰色預(yù)期有很大關(guān)系。因此，順利推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，必須正確認(rèn)識(shí)這些灰色預(yù)期的內(nèi)容、特點(diǎn)及其產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)根源，以便對(duì)癥下藥尋找到解決問(wèn)題的有效辦法。

一、對(duì)發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)總體前景的灰色預(yù)期

2008年3月至2009年12月，筆者通過(guò)河北、河南、安徽、山西、陜西等平原面積大、人地關(guān)系緊張的農(nóng)業(yè)大省不同年齡段的農(nóng)民對(duì)土地規(guī)模的認(rèn)識(shí)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)盡管家庭承包的土地規(guī)模小而分散，規(guī)模經(jīng)濟(jì)難以實(shí)現(xiàn)，需要進(jìn)行經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新，但大多數(shù)農(nóng)民對(duì)現(xiàn)行的土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度是滿(mǎn)意的，反而對(duì)土地集中性流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)的前景持消極悲觀態(tài)度，甚至認(rèn)為是無(wú)謂地“瞎折騰”。有的農(nóng)戶(hù)認(rèn)為，即使要發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，也是20年以后的事了。

筆者認(rèn)為，一方面，持這些預(yù)期的農(nóng)戶(hù)顯然沒(méi)有清醒地認(rèn)識(shí)到任何一種制度只能適應(yīng)一定時(shí)期的生產(chǎn)力水平和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，需要不斷地發(fā)展完善，土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制同樣如此。隨著生產(chǎn)力發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制導(dǎo)致的土地的細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀不利于農(nóng)業(yè)先進(jìn)技術(shù)大面積快速地推廣，不利于農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)和提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值，從而在一定地區(qū)形成了“增產(chǎn)不增收”的僵局。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，突破家庭經(jīng)營(yíng)瓶頸推行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)土地實(shí)有必要。這種認(rèn)識(shí)反映了不少農(nóng)戶(hù)安于目前土地經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀的消極一面。

另一方面，這些預(yù)期也警醒我們要充分認(rèn)識(shí)到現(xiàn)行土地經(jīng)營(yíng)制度的現(xiàn)實(shí)合理性。這種現(xiàn)實(shí)合理性不僅表現(xiàn)在過(guò)去的三十多年里，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制從根本上否定了人民公社體制及其體制下的勞動(dòng)監(jiān)督和激勵(lì)不足問(wèn)題，結(jié)束了中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)副產(chǎn)品短缺的歷史，創(chuàng)造了用占世界7％的耕地養(yǎng)活了世界上22％以上的人口的奇跡，而且表現(xiàn)在人們可以通過(guò)精耕細(xì)作有效地提高單位土地的利用率和糧食產(chǎn)量，來(lái)解決人口增加的壓力和充分挖掘土地的潛力。根據(jù)《國(guó)際統(tǒng)計(jì)年鑒》(2002年)提供的數(shù)字表明，現(xiàn)行農(nóng)地制度下我國(guó)的土地經(jīng)營(yíng)效率并非很低，“在15類(lèi)大宗農(nóng)作物中，中國(guó)的土地生產(chǎn)效率高于發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平的有小麥、籽棉、芝麻、花生和纖維植物5種，低于發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平但高于世界平均水平的有稻米、玉米、根莖作物、油菜籽、麻及麻類(lèi)纖維、甘蔗6種，低于發(fā)展中國(guó)家平均水平的有大豆、水果、甜菜和茶葉4種。這樣，中國(guó)有11種大宗農(nóng)作物的土地生產(chǎn)率至少高于世界平均水平，在15種大宗農(nóng)作物中占73.3％。”“分析37個(gè)主要國(guó)家的土地集約化程度與主要農(nóng)產(chǎn)品土地生產(chǎn)率之間的關(guān)系，結(jié)果發(fā)現(xiàn)兩者之間不存在相關(guān)性，這也表明，土地的集約化程度不能解釋土地生產(chǎn)率的國(guó)別變化?！敝匀绱耍且?yàn)槲覈?guó)的不少農(nóng)村地區(qū)像歐洲、日本、東南亞等農(nóng)耕發(fā)生早、“地狹人眾”的農(nóng)業(yè)區(qū)一樣，通過(guò)精耕細(xì)作有效地提高了單位土地的利用率和糧食產(chǎn)量。

需要進(jìn)一步指出的是，當(dāng)前強(qiáng)行土地流轉(zhuǎn)的不少地方的農(nóng)作物，恰恰就是上述土地生產(chǎn)率至少高于世界平均水平的11種大宗農(nóng)作物或土地生產(chǎn)效率高于發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平的6種大宗農(nóng)作物。因此，黨的十七屆三中全會(huì)明確提出土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”，強(qiáng)調(diào)要依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利，賦予了農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。2010年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)：“穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。完善農(nóng)村土地承包法律法規(guī)和政策，加快制定具體辦法，確保農(nóng)村現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變?！北M管確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變是黨和政府的一貫主張，但是，在政策允許的范圍內(nèi)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)也是大勢(shì)所趨。

二、對(duì)土地流轉(zhuǎn)后可能導(dǎo)致社會(huì)保障喪失的灰色預(yù)期

目前在我國(guó)不少農(nóng)村地區(qū)尤其是人地矛盾較為突出(典型的如河南、山東兩省與四川省的成都平原)的地區(qū)，耕地的社會(huì)保障功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于生產(chǎn)功能，農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)性、依戀感非常強(qiáng)，即使是長(zhǎng)期在外打工的農(nóng)民也不會(huì)輕易放棄土地。之所以如此，是因?yàn)橥恋匾呀?jīng)成為不少農(nóng)民較為穩(wěn)定的生計(jì)保障和“最后一道安全線(xiàn)”——迄今為止他們中的大多數(shù)不能在土地收益之外獲得其他的社會(huì)性保障。也正因?yàn)槿绱?，任何其他利益相關(guān)者對(duì)農(nóng)業(yè)收益的分割或?qū)ν恋氐恼加?，他們都?huì)本能地預(yù)期為是對(duì)其生存保障的威脅。在這種意義上說(shuō)，農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)程度決定著農(nóng)地制度的改革方案。

土地流轉(zhuǎn)當(dāng)然不是土地被征收、征用轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地，但是普通農(nóng)戶(hù)擔(dān)心強(qiáng)行的土地流轉(zhuǎn)會(huì)造成土地使用權(quán)的被剝奪。土地流轉(zhuǎn)并非是最近兩年才有的現(xiàn)象。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，目前以各種形式流動(dòng)使用權(quán)的耕地已經(jīng)超過(guò)上億畝，約占耕地總面積的5％～6％，發(fā)達(dá)地區(qū)流轉(zhuǎn)使用權(quán)的耕地約占承包耕地總面積的8％～10％，有些縣市甚至高達(dá)20％～30％，這些土地流轉(zhuǎn)基本上是在沒(méi)有政府參與或推動(dòng)的情況下自發(fā)進(jìn)行的。這種靈活的轉(zhuǎn)包方式有其自身的經(jīng)濟(jì)合理性：農(nóng)民這種自發(fā)進(jìn)行的農(nóng)地流轉(zhuǎn)具有可逆性，轉(zhuǎn)出農(nóng)地的農(nóng)民可以比較容易地收回自己的承包地，不需要太多的時(shí)間和交易成本。相反，如果其他強(qiáng)勢(shì)力量一旦干預(yù)與介入，普通農(nóng)戶(hù)除了擔(dān)心難以根據(jù)自己的需要隨時(shí)收回承包地外，還擔(dān)心在這種力量懸殊的利益博弈中因?yàn)椴┺氖《鴮?dǎo)致租金難以?xún)冬F(xiàn)甚至承包地的喪失。

雖然這種主觀的心理預(yù)期有其夸張與反應(yīng)偏激的一面，但也反映了某種現(xiàn)實(shí)。那么，農(nóng)民是否能離開(kāi)承包地，離開(kāi)了承包地又能否生存呢?調(diào)查結(jié)果顯示，盡管現(xiàn)在農(nóng)戶(hù)對(duì)土地的依賴(lài)性有所降低，但就總體水平而言，人地維系程度仍較高，只有14.59％的農(nóng)戶(hù)認(rèn)為現(xiàn)在離得開(kāi)承包地，10.17％的農(nóng)戶(hù)愿意在現(xiàn)有收入條件下放棄承包地，37.29％的農(nóng)戶(hù)認(rèn)為沒(méi)有承包地能夠生存下去，高達(dá)63.73％的農(nóng)戶(hù)反映即使將來(lái)其收入主要來(lái)自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，這些收入足以養(yǎng)活家人也不愿放棄承包地。由此可知，在現(xiàn)有收入條件下，采取措施硬性剝離農(nóng)民和土地之間的緊密聯(lián)系，必定會(huì)遭致農(nóng)民的反對(duì)。

詹姆斯·斯科特在《農(nóng)民的道義經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書(shū)中勾勒的農(nóng)民的基本生存?zhèn)惱砗托袨檫壿嬕部梢宰C明這一點(diǎn)：面對(duì)各種自然因素和社會(huì)因素所帶來(lái)的生存壓力，農(nóng)民首先訴諸生存取向而非利益取向，并構(gòu)成了農(nóng)民生存理性和資本主義經(jīng)濟(jì)理性的最大差異。在這種模式下，土地成為農(nóng)民最主要的生活依靠，支配小農(nóng)經(jīng)濟(jì)行為的主導(dǎo)動(dòng)機(jī)是“安全第一”、“極力避免風(fēng)險(xiǎn)”，以及“在同一共同體中，尊重人人都有維持生計(jì)的基本權(quán)利和道德觀念”。

正是基于這種灰色預(yù)期，不少農(nóng)戶(hù)風(fēng)聞自己的責(zé)任田將被“流轉(zhuǎn)”后，便做出不負(fù)責(zé)任的短期行為。例如，在自己的責(zé)任田里取土牟利(當(dāng)前農(nóng)村建筑用土價(jià)值不菲)，使田間小路高出兩側(cè)大田地，平整的大田地也變得坑坑洼洼；搶在土地被發(fā)包前亂伐田間林木，破壞農(nóng)田水利設(shè)施等，這些行為嚴(yán)重地破壞了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本條件與村集體的公共財(cái)產(chǎn)。

三、對(duì)土地轉(zhuǎn)包可能造成新的社會(huì)不公的灰色預(yù)期

有關(guān)研究還表明，目前土地細(xì)碎化與農(nóng)民的總收入之間呈正相關(guān)，并有利于縮小農(nóng)民間的收入不平等，現(xiàn)行的農(nóng)地制度具有公平分配生產(chǎn)資料和縮小農(nóng)民收入差距的積極作用。這或許能夠解釋為何以福利原則“均包”土地造成的土地細(xì)碎化雖然與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專(zhuān)業(yè)化、現(xiàn)代化存在著深刻的矛盾，但卻是農(nóng)民較為滿(mǎn)意的種農(nóng)地制度。同時(shí)，這也是農(nóng)民產(chǎn)生土地集中性流轉(zhuǎn)到包地大戶(hù)手中后將會(huì)導(dǎo)致社會(huì)有失公平的灰色預(yù)期的主要原因。

與之相聯(lián)系的現(xiàn)象是村組集體內(nèi)部幾乎從未間斷過(guò)小范圍的土地調(diào)整。在國(guó)家實(shí)行的第一輪和第二輪承包合約中，中央文件盡管規(guī)定了15年和30年不變的承包期限，并強(qiáng)調(diào)“增人不增地，減人不減地”，但事實(shí)上由于農(nóng)村人口的自然變化，土地的增減難以避免。自1978年以來(lái)，農(nóng)民承包土地已經(jīng)平均調(diào)整3.01次，全國(guó)至少有60％的農(nóng)戶(hù)經(jīng)歷過(guò)土地調(diào)整。通過(guò)2000年我們對(duì)山東、江蘇、江西、河南四省344個(gè)縣(市、區(qū))742個(gè)村的調(diào)查表明，89.6％的村對(duì)土地進(jìn)行過(guò)調(diào)整，平均調(diào)整3.9次，有的一年調(diào)整一次，而且在人地緊張的農(nóng)村地區(qū)，在國(guó)家實(shí)行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)全免和種糧直補(bǔ)政策以后，這一現(xiàn)象更為普遍和強(qiáng)烈。這固然不能排除管理者追求私利的因素，但更多的是一種集體行為，是得到大多數(shù)集體成員認(rèn)同的，是基于生計(jì)機(jī)會(huì)平等的要求。因?yàn)樵谀壳扒闆r下，在絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，本來(lái)就不多的土地并不是農(nóng)民發(fā)財(cái)?shù)馁Y源，而主要是一種生計(jì)保障。讓每個(gè)人都有飯吃，這是最起碼、最樸素的生存理念，它的社會(huì)價(jià)值顯然高于效率主義者追求的經(jīng)濟(jì)效率。有關(guān)經(jīng)驗(yàn)研究也說(shuō)明了這一點(diǎn)：56.6％的農(nóng)戶(hù)認(rèn)為，“30年不變”政策是指家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制30年不變，但在此期間可以對(duì)土地進(jìn)行小調(diào)整；更有85.3％的農(nóng)戶(hù)認(rèn)為，在30年承包期內(nèi)應(yīng)該根據(jù)人口變化調(diào)整土地；同時(shí)，84.2％的農(nóng)戶(hù)認(rèn)為調(diào)整時(shí)間不得少于5年，63.9％的農(nóng)戶(hù)認(rèn)為調(diào)整應(yīng)限于在人均資源極不平衡的戶(hù)(最多的10％和最少的10％)之間進(jìn)行，70.2％的農(nóng)戶(hù)贊成只調(diào)整中等質(zhì)量地塊，不動(dòng)好地和差地。

這樣，以求相對(duì)較長(zhǎng)承包期、少數(shù)能人經(jīng)營(yíng)與受益為目標(biāo)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)難免為普通農(nóng)戶(hù)所反感。以豫北某縣為例，該縣在發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)時(shí)提出：“連大方”面積不低于100畝，承包期限不少于10年。這對(duì)于只能選擇連片種植糧食作物的包地大戶(hù)是合理的、必要的，因?yàn)樗麄優(yōu)橘?gòu)買(mǎi)大型農(nóng)機(jī)具、預(yù)交田租等需要貸款投資幾十萬(wàn)甚至幾百萬(wàn)元，如果承包期限太短就很不劃算。但是，這樣長(zhǎng)久的經(jīng)營(yíng)與受益對(duì)于普通農(nóng)戶(hù)特別是土地轉(zhuǎn)出戶(hù)與要求調(diào)地的農(nóng)戶(hù)則是不公平的。

而且，普通農(nóng)戶(hù)更擔(dān)心的是，少數(shù)包地大戶(hù)一旦壟斷了土地后還會(huì)壟斷糧食等農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，囤積居奇，賣(mài)天價(jià)糧。在豫北某產(chǎn)糧大縣，普通農(nóng)戶(hù)要求包地大戶(hù)每年每畝地繳納400公斤小麥而不是現(xiàn)金若干，就是這種擔(dān)心的真實(shí)反映。

四、對(duì)土地集中性流轉(zhuǎn)給自身造成的“不經(jīng)濟(jì)”后果的灰色預(yù)期

現(xiàn)行的農(nóng)地家庭經(jīng)營(yíng)方式具有充分利用農(nóng)村閑散資源的優(yōu)點(diǎn)，其往往可以發(fā)展為一種同樣具有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特點(diǎn)的精細(xì)農(nóng)業(yè)。在人多地少并存在大量剩余勞動(dòng)力的情況下，農(nóng)地細(xì)碎化有利于農(nóng)戶(hù)進(jìn)行多元化經(jīng)營(yíng)，合理配置并充分利用勞動(dòng)力，以維持或增加農(nóng)戶(hù)的種植凈收入。然而土地集中流轉(zhuǎn)后這種優(yōu)點(diǎn)將不復(fù)存在，會(huì)給普通農(nóng)戶(hù)造成“不經(jīng)濟(jì)”的預(yù)期。

在走訪(fǎng)調(diào)查中，不少農(nóng)戶(hù)擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)村固有的多種零散資源將無(wú)法充分利用，會(huì)造成農(nóng)村社會(huì)資源的閑置與浪費(fèi)。這種擔(dān)心不無(wú)道理。土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的商業(yè)化、資本化的運(yùn)作模式必然排斥個(gè)體農(nóng)戶(hù)傳統(tǒng)繼承和現(xiàn)實(shí)擁有的各種資源。例如，不少農(nóng)戶(hù)自有的農(nóng)用拖拉機(jī)、犁耙、播種機(jī)、噴霧器等中小型農(nóng)機(jī)具將面臨著成為廢鐵或低價(jià)變賣(mài)的問(wèn)題，因?yàn)樗麄內(nèi)绻邪笃?，這些中小農(nóng)機(jī)具就會(huì)派不上用場(chǎng)，如果無(wú)地可種，這些農(nóng)機(jī)具也只有廢棄，這對(duì)于多數(shù)農(nóng)戶(hù)來(lái)說(shuō)是一筆不小的經(jīng)濟(jì)損失。而如果包出去的土地合同到期或者中途中止，這些農(nóng)戶(hù)又將面臨著重新購(gòu)置農(nóng)機(jī)具的經(jīng)濟(jì)壓力。此外，各家各戶(hù)自產(chǎn)的農(nóng)家肥以及許多無(wú)法外出務(wù)工中老年農(nóng)民的豐富的種地經(jīng)驗(yàn)與閑散勞動(dòng)力也將無(wú)法利用。因此，一家一戶(hù)的個(gè)體經(jīng)營(yíng)固然缺乏規(guī)模效益，但是其對(duì)零散分布在各個(gè)農(nóng)戶(hù)家庭中的農(nóng)用資源的利用卻是異常充分的。相反，包地大戶(hù)如果想獲得這些資源就只有通過(guò)付費(fèi)的方式，從而增加了額外的生產(chǎn)成本與經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

不僅如此，轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶(hù)還擔(dān)心土地被轉(zhuǎn)出后會(huì)因發(fā)展出路短缺而造成經(jīng)濟(jì)損失。經(jīng)驗(yàn)常識(shí)告訴他們，包地大戶(hù)需要的是他們的土地，而不需要他們來(lái)“打工”。在這種情況下，他們必須另想創(chuàng)收門(mén)路。然而，一方面，在廣大中西部地區(qū)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力由于自身知識(shí)技能儲(chǔ)備不足、進(jìn)城就業(yè)門(mén)路窄，因此向城市轉(zhuǎn)移的空間有限。另一方面，現(xiàn)階段的農(nóng)地集中不是在農(nóng)村勞動(dòng)力充分發(fā)揮了比較優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。那些轉(zhuǎn)出農(nóng)地縮小了經(jīng)營(yíng)規(guī)模或無(wú)地可種的農(nóng)戶(hù)雖然在農(nóng)業(yè)方面不具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，但他們?cè)诜寝r(nóng)業(yè)活動(dòng)方面同樣也不具有比較優(yōu)勢(shì)，非農(nóng)收入的增加不抵農(nóng)業(yè)收入的減少，這在非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力需求有限、工資較低的一些地區(qū)尤其明顯。

因此，只有當(dāng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和集中能增加農(nóng)民收入的時(shí)候，農(nóng)民才愿意轉(zhuǎn)出或轉(zhuǎn)入土地，農(nóng)地流轉(zhuǎn)和集中才不違背現(xiàn)行的農(nóng)地集體所有和農(nóng)民長(zhǎng)期擁有使用權(quán)的制度規(guī)定?？墒牵r(nóng)地集中并不總能促進(jìn)農(nóng)民特別是轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民增收，要通過(guò)農(nóng)地集中增加農(nóng)民收入，必須讓農(nóng)村勞動(dòng)力在就業(yè)時(shí)充分發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢(shì)。

五、對(duì)基層政府基于政績(jī)沖動(dòng)而采取大量不負(fù)責(zé)任的短期行為的灰色預(yù)期

土地流轉(zhuǎn)政策已實(shí)行多年，這一提法并非在十七屆三中全會(huì)決定文件中首次提出，1984年中央一號(hào)文件就鼓勵(lì)耕地向種田能手集中，允許農(nóng)民依法、自愿、有償?shù)亓鬓D(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；2002年全國(guó)人大常委會(huì)也通過(guò)《農(nóng)村土地承包法》，具體規(guī)定要依法、自愿、有償?shù)亓鬓D(zhuǎn)農(nóng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。正如國(guó)內(nèi)一些“三農(nóng)”專(zhuān)家如陳錫文等所指出的，土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”才是十七屆三中全會(huì)的一大亮點(diǎn)，并警告各地在實(shí)際推行土地流轉(zhuǎn)中，要堅(jiān)持三個(gè)“不得”：不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。因?yàn)槿绻r(nóng)民有更好的就業(yè)機(jī)會(huì)，有更高的收入，有更可靠的保障，他會(huì)自愿離開(kāi)土地，這是一個(gè)自然的過(guò)程。這些情況當(dāng)?shù)卣c普通農(nóng)戶(hù)都心知肚明，然而某些地方政府仍不顧實(shí)際情況采取強(qiáng)力措施推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，致使普通農(nóng)戶(hù)難以相信來(lái)自地方政府的種種宣傳與說(shuō)辭，而對(duì)之做出灰色預(yù)期。

囿于目前的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)慣性，基層政府在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中往往操之過(guò)急，加之享有太多的裁量權(quán)，強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地成為一些地方的慣用手法。一些地方政府大搞行政命令，“一刀切”地下指標(biāo)、限時(shí)間、限面積流轉(zhuǎn)土地，從農(nóng)民那里把大片耕地拿走。盡管這只是少數(shù)地區(qū)的做法，但熟悉農(nóng)村基層政府施政慣性的普通農(nóng)民，難免會(huì)有種種灰色預(yù)期。另外，基層政府在招標(biāo)發(fā)包過(guò)程中出現(xiàn)的侵犯或限制農(nóng)民行使土地使用權(quán)行為，會(huì)讓農(nóng)民對(duì)田間地頭到處刷寫(xiě)的“調(diào)整土地，利國(guó)利民”標(biāo)語(yǔ)的真實(shí)性和動(dòng)機(jī)產(chǎn)生懷疑。土地經(jīng)營(yíng)不能一味地追求規(guī)模效益，而應(yīng)遵循客觀規(guī)律。如果人少地多，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)行機(jī)械化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)是必要的，而如果人多地少就未必如此了。據(jù)筆者調(diào)查，目前在河南等省的不少農(nóng)場(chǎng)就出現(xiàn)了逆向規(guī)模發(fā)展的情形，把本來(lái)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的農(nóng)場(chǎng)土地劃分為5畝、10畝等多少不等的小地塊承包給單位職工。再者，即使發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)也不必然要取消農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)的方式，因?yàn)榇笊a(chǎn)與小生產(chǎn)的區(qū)別并不在于單位生產(chǎn)規(guī)模的大小，而在于社會(huì)化程度的高低?？v觀發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)組織發(fā)展的成功歷程，幾乎無(wú)一例外地遵循了家庭經(jīng)營(yíng)的原則，走了一條從農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)到家庭農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展軌跡。

根據(jù)以上分析和相關(guān)理論研究，筆者認(rèn)為，在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，要充分考慮到人們對(duì)政策的認(rèn)知和接納程度，正視由此產(chǎn)生的灰色預(yù)期及其現(xiàn)實(shí)根源，積極創(chuàng)造消除這些根源的條件。只有這樣，才能有效地推進(jìn)土地的集中性流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

責(zé)任編輯 于曉媛