[摘要]領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制運(yùn)行中存在的主要問題是：?jiǎn)栘?zé)存在隨意性，異體問責(zé)薄弱，問責(zé)范圍狹窄，問責(zé)對(duì)象模糊等。其主要原因是認(rèn)識(shí)不到位，制度不健全，信息不公開。為此，必須營造良好的問責(zé)氛圍，強(qiáng)化異體問責(zé)，推進(jìn)信息公開，健全規(guī)章制度。

[關(guān)鍵詞]領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制，問題，原因，對(duì)策

[中圖分類號(hào)]D262.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-4175(2010)02-0038-03

自2003年“非典”期間我國興起“問責(zé)風(fēng)暴”以來，隨著一些公共突發(fā)事件曝光率增強(qiáng)和公共權(quán)力運(yùn)行的透明度提高，領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)成為社會(huì)公眾和媒體關(guān)注的熱點(diǎn)，一些地方出臺(tái)了相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)法規(guī)。2009年7月，中紀(jì)委下發(fā)了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，標(biāo)志著領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制(以下簡(jiǎn)稱問責(zé)制)逐步從觀念層面向?qū)嵺`層面延伸，從政策層面向制度層面拓展。但是，由于問責(zé)制在我國尚處于起步階段，在運(yùn)行中還存在一定的問題，需要進(jìn)一步完善，本文就此展開探討。

一、問責(zé)制運(yùn)行中存在的主要問題

從各地、各級(jí)黨政機(jī)關(guān)的運(yùn)行實(shí)踐看，問責(zé)制存在的問題主要是：

(一)問責(zé)存在隨意性。由于問責(zé)制在實(shí)行過程中缺乏具體的操作標(biāo)準(zhǔn)，造成某些地方隨意問責(zé)。一是被迫性問責(zé)。媒體曝光了，民意激憤了，相關(guān)部門才不得不處理幾個(gè)官員，給輿論和民眾一個(gè)交代，這違反了“違規(guī)即追究”、“失職即問責(zé)”的責(zé)任倫理。二是情緒化問責(zé)。問責(zé)程序的啟動(dòng)過于輕率，導(dǎo)致問責(zé)結(jié)果帶有很大的隨意性。譬如2009年2月，河北省某縣11名干部在該縣干部作風(fēng)建設(shè)年活動(dòng)動(dòng)員大會(huì)上打瞌睡，該縣縣委當(dāng)晚召開常委會(huì)，決定給予7人免職處理，給予1人全縣通報(bào)批評(píng)，3人黃牌警告處分，處理決定當(dāng)晚在縣電視臺(tái)播出。這種問責(zé)，除了在短時(shí)間內(nèi)能夠營造一種問責(zé)氛圍外，由于問責(zé)形式不科學(xué)、責(zé)過不相稱，反而會(huì)在實(shí)際生活中影響問責(zé)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

(二)異體問責(zé)薄弱。目前的問責(zé)制是黨政機(jī)關(guān)的一種內(nèi)部監(jiān)督，屬于自上而下的體制內(nèi)運(yùn)作，是上級(jí)對(duì)下級(jí)的問責(zé)、專門行政機(jī)關(guān)對(duì)行政人員的問責(zé)，即“同體問責(zé)”。而作為權(quán)力機(jī)關(guān)和代議機(jī)構(gòu)的各級(jí)人民代表大會(huì)，很少主動(dòng)發(fā)出應(yīng)有的呼聲，提出政治問責(zé)的質(zhì)詢案。這樣，在異體問責(zé)相對(duì)薄弱的情況下，如果上級(jí)與下級(jí)需要承擔(dān)連帶責(zé)任，往往就會(huì)避重就輕，大事化小、小事化了，使責(zé)任人逃避問責(zé)的應(yīng)有處罰，這就很難保證問責(zé)結(jié)果的公正性。因此，從問責(zé)制的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，對(duì)官員的責(zé)任追究必須實(shí)現(xiàn)從內(nèi)部問責(zé)向外部監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，即以異體問責(zé)為重點(diǎn)，同體和異體問責(zé)相結(jié)合。

(三)問責(zé)范圍狹窄。從當(dāng)前地方政府的各類問責(zé)案例來看，問責(zé)范圍大多集中在公共安全事故和社會(huì)穩(wěn)定領(lǐng)域，側(cè)重于對(duì)發(fā)生重大事故和事件的事后責(zé)任追究，而對(duì)于其他問題則很少涉及。主要表現(xiàn)為：一是對(duì)決策失誤、工作不力、用人失察等造成的損失很少問責(zé)，因?yàn)檫@些問題不容易形成輿論熱點(diǎn)，具有一定的隱蔽性，往往被有關(guān)部門或領(lǐng)導(dǎo)隱瞞事實(shí)真相，將事情大事化小、小事化了，或以“集體決策”等為由推脫責(zé)任，逍遙“責(zé)”外。二是對(duì)于做一天和尚撞一天鐘、不求有功但求無過、遇到難題就躲、出了問題就推的庸官懶官也少有問責(zé)。以上兩種問責(zé)方式，片面地縮小了問責(zé)范圍，一定程度上影響了問責(zé)制監(jiān)督、懲罰、教育作用的發(fā)揮。

(四)問責(zé)對(duì)象模糊。一是直接責(zé)任人和間接責(zé)任人劃分不清。發(fā)生責(zé)任問題時(shí)，直接責(zé)任人的責(zé)任比較好確定和追究，而間接責(zé)任人則難以確定。二是正副職之間的責(zé)任劃分不清。許多事情都強(qiáng)調(diào)“一把手”負(fù)責(zé)，但出了問題大多追究的是分管副職的責(zé)任。三是黨政責(zé)任劃分不清。在我國現(xiàn)行體制下，重大問題的決策通常由常委會(huì)研究、黨委書記“拍板”，但出了事，只追究行政領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任。四是不同層級(jí)之間的責(zé)任界限劃分不清。一個(gè)地方出現(xiàn)了問題，到底應(yīng)該問責(zé)到哪一級(jí)，沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)。五是“多頭管理”，責(zé)任劃分不清。近年來“多頭管理”模式依然存在，造成一些領(lǐng)域監(jiān)督不力，譬如食品安全問題，工商、衛(wèi)生、質(zhì)檢、食品藥品監(jiān)督等多個(gè)部門各管一段，出了事情因權(quán)責(zé)不明而造成問責(zé)不力，留下真空地帶。

二、問責(zé)制運(yùn)行中存在問題的原因分析

問責(zé)制在運(yùn)行中出現(xiàn)問題的原因主要是：

(一)認(rèn)識(shí)不到位。引咎辭職在西方國家是十分平常的事，而中國兩千多年的封建統(tǒng)治使官本位思想根深蒂固，沒有形成問責(zé)的傳統(tǒng)。對(duì)官員問責(zé)，還是一個(gè)政治文明下的新課題，人們對(duì)此缺乏足夠的認(rèn)識(shí)。一是有的公眾不理解，認(rèn)為災(zāi)害事故又不是領(lǐng)導(dǎo)的直接過失造成的，追究領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任不合理。實(shí)際上，領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)人民的生命財(cái)產(chǎn)安全負(fù)有道義上不可推卸的責(zé)任，發(fā)生重大事故后，他雖然沒有直接責(zé)任，但由于他所處的位置，必須對(duì)公眾輿論有所交代。二是有的領(lǐng)導(dǎo)不重視，對(duì)行政問責(zé)的重要性認(rèn)識(shí)不足，思想深處存在僥幸心理，缺乏責(zé)任意識(shí)，沒有把問責(zé)工作當(dāng)作加強(qiáng)自身建設(shè)的長(zhǎng)效制度來抓，因此存在行動(dòng)遲緩、抓而不緊、不愿意問責(zé)的現(xiàn)象。

(二)制度不健全。一是職責(zé)不明確。黨政之間、正副職之間的職責(zé)劃分目前還不規(guī)范，凡事都要“一把手”負(fù)責(zé)，然而管事與管人又相脫節(jié)，出了事故，主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)、具體承辦人分別應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任也不清楚，導(dǎo)致問責(zé)時(shí)責(zé)任無法界定。譬如現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的“拍腦袋工程”、“豆腐渣工程”、“決策失誤”、“選人失察”等問題，都是“集體討論”、“齊抓共管”的產(chǎn)物，到底追究到哪個(gè)人頭上，實(shí)在難以判定。二是許多必要和重要的制度還沒有真正建立起來。如政府績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制、權(quán)力制約機(jī)制以及政府與公眾的溝通和互動(dòng)機(jī)制等。三是缺乏相應(yīng)的配套制度。如官員復(fù)出機(jī)制，相關(guān)制度規(guī)定得十分模糊、籠統(tǒng)，缺少操作性和程序性，彈性和隨意性很大。四是在問責(zé)程序上有缺失。目前，關(guān)于問責(zé)主體回避、質(zhì)詢答復(fù)時(shí)限、問責(zé)人員組成、罷免通過人數(shù)、問責(zé)客體申辯程序、聽證程序、復(fù)議程序等都沒有明確的制度規(guī)范。

(三)信息不公開。信息公開是實(shí)行問責(zé)制的基礎(chǔ)。如果黨務(wù)政務(wù)不公開，信息不透明，那么，問責(zé)就無從談起。近年來，黨和政府加大了透明執(zhí)政的力度，頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》，使信息公開工作取得了重大進(jìn)展。但是，從整體上看，受各種條件制約，信息公開仍然有限，公開的時(shí)間過程不夠及時(shí)、內(nèi)容不夠全面、形式不夠靈活、程序不夠規(guī)范等問題依然存在，公眾對(duì)黨和政府的情況知道的仍然較少，難以把握和了解公共事件的真相和細(xì)節(jié)，不知道問責(zé)的方式和程序。信息的不對(duì)稱加大了問責(zé)制實(shí)行的難度。

三、解決問責(zé)制運(yùn)行中問題的對(duì)策思路

解決問責(zé)制運(yùn)行中的問題，需要從以下幾方面著手：

(一)加強(qiáng)問責(zé)宣傳，轉(zhuǎn)變?yōu)楣倮砟睿瑺I造良好的問責(zé)氛圍。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，問責(zé)制必須建構(gòu)在一個(gè)義務(wù)本位、責(zé)任本位、服務(wù)本位和規(guī)則本位的行政文化土壤上，使“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”成為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的為政理念，使有責(zé)必究、有過必罰、有咎必辭成為一種文化氛圍。因此，一方面，要加強(qiáng)宣傳，不斷提高公眾對(duì)問責(zé)制的認(rèn)知、認(rèn)可程度，引導(dǎo)人們科學(xué)對(duì)待、大力支持問責(zé)工作，使問責(zé)制深入人心；另一方面，要通過教育，在領(lǐng)導(dǎo)干部中形成一種“問責(zé)文化”，實(shí)現(xiàn)黨員干部為官理念的四個(gè)轉(zhuǎn)變：一是實(shí)現(xiàn)從“官本位”到“民本位”的轉(zhuǎn)變，樹立以人為本的觀念，自覺選擇“向公眾利益負(fù)責(zé)”的道德行為；二是實(shí)現(xiàn)從“官多大權(quán)多大”到“官多大責(zé)多大”的轉(zhuǎn)變，樹立“無為就是過”、“當(dāng)官有風(fēng)險(xiǎn)”、“有權(quán)必有責(zé)”的觀念，構(gòu)建起新的從政文化；三是實(shí)現(xiàn)從“能上不能下”到“能上也能下”的轉(zhuǎn)變，建立干部選拔任用的新機(jī)制，形成一種良好的政風(fēng)；四是實(shí)現(xiàn)從“對(duì)上負(fù)責(zé)不對(duì)下負(fù)責(zé)”到“對(duì)上負(fù)責(zé)也對(duì)下負(fù)責(zé)”的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化“公眾利益至上”的責(zé)任意識(shí)，使“負(fù)責(zé)任”成為一種道德習(xí)慣。

(二)強(qiáng)化異體問責(zé)，充分發(fā)揮人大、司法、民主黨派和媒體在問責(zé)中的作用。一是強(qiáng)化各級(jí)人民代表大會(huì)及其代表的監(jiān)督和問責(zé)職能。要正確處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大監(jiān)督的關(guān)系，黨要帶頭執(zhí)行憲法和法律，支持人大及其常委會(huì)依法開展監(jiān)督工作。我國憲法明確規(guī)定：各級(jí)行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)由人大選舉產(chǎn)生，要對(duì)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，并且必須接受同級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督。當(dāng)務(wù)之急是對(duì)人大的質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)和罷免權(quán)做出詳細(xì)的規(guī)定，增強(qiáng)可操作性，進(jìn)一步完善人大進(jìn)行問責(zé)的監(jiān)督權(quán)力體系。二是發(fā)揮司法機(jī)關(guān)在問責(zé)中的作用。根據(jù)《中華人民共和國刑法》第九章關(guān)于瀆職罪的規(guī)定及第八章關(guān)于貪污賄賂罪的規(guī)定，司法機(jī)關(guān)可以通過審判活動(dòng)實(shí)行有效的監(jiān)督和問責(zé)，依法對(duì)國家工作人員的貪污受賄、濫用職權(quán)、瀆職侵權(quán)的刑事案件進(jìn)行偵查和起訴，對(duì)構(gòu)成犯罪的追究其刑事責(zé)任。三是加強(qiáng)民主黨派對(duì)政府問責(zé)的權(quán)力。讓民主黨派依據(jù)憲法、法律所賦予的權(quán)力設(shè)立專門組織形式和專門辦事機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督與問責(zé)，并規(guī)定具體的、可操作的問責(zé)權(quán)力、形式、途徑和程序，使民主黨派的問責(zé)更具權(quán)威性。四是保障新聞媒體的問責(zé)權(quán)。媒體要發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，高度關(guān)注公職人員的活動(dòng)，督促問責(zé)工作的開展和問責(zé)結(jié)果的落實(shí)。

(三)推進(jìn)信息公開，提高問責(zé)的透明度。問責(zé)制的實(shí)施必須堅(jiān)持民主公開、客觀公正的原則。具體來說：一是提高各級(jí)黨員干部對(duì)推進(jìn)信息公開重要性的認(rèn)識(shí)，把推進(jìn)信息公開工作列入重要議事日程，促進(jìn)信息公開不斷向程序化、規(guī)范化和制度化邁進(jìn)；二是根據(jù)全面、真實(shí)、具體、合法的原則，公開問責(zé)的事由、過程和結(jié)果，規(guī)范公開的形式與內(nèi)容；三是通過廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊、綜合年鑒、專項(xiàng)年鑒、文件、通報(bào)、簡(jiǎn)報(bào)、專欄、布告、會(huì)議等多種形式公開信息；四是在公開程序上，力求規(guī)范、有序、到位；五是在公開時(shí)限上，實(shí)行定期與不定期相結(jié)合；六是健全監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督，堅(jiān)持對(duì)黨務(wù)政務(wù)公開實(shí)行全程監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以監(jiān)督來保障信息公開。

(四)完善程序，健全制度，推行“制度問責(zé)”。一是必須堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，在科學(xué)界定黨委政府職能的基礎(chǔ)上，合理劃分各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)權(quán)限，明確責(zé)任范圍，使黨政之間、層級(jí)之間、正副職之間、部門之間、崗位之間的權(quán)責(zé)規(guī)范化。二是健全問責(zé)的程序和步驟，完善實(shí)施環(huán)節(jié)。關(guān)于問責(zé)主體回避、質(zhì)詢答復(fù)時(shí)限、問責(zé)人員組成、罷免通過人數(shù)、問責(zé)客體申辯程序、聽證程序、復(fù)議程序等都要有明確的制度規(guī)范。三是實(shí)現(xiàn)問責(zé)的制度化和法律化。要依據(jù)事實(shí)和法律制度的規(guī)定來完善問責(zé)，通過法律制度的健全，實(shí)現(xiàn)問責(zé)制的細(xì)化、量化、剛性化，使問責(zé)制更具有可操作性。一方面要以《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》為主要依據(jù)，進(jìn)一步建立健全科學(xué)嚴(yán)格的決策責(zé)任追究制、公開明晰的行政執(zhí)行責(zé)任制、客觀公正的政策評(píng)估責(zé)任制等問責(zé)制度；另一方面還要加強(qiáng)與問責(zé)制相關(guān)的配套法律法規(guī)建設(shè)，如建立科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度、完善人民代表大會(huì)制度和黨的代表大會(huì)制度、健全輿論監(jiān)督制度、加強(qiáng)問責(zé)保障機(jī)制建設(shè)以及“問題官員”復(fù)出制度等，形成相互銜接、相互配套的問責(zé)制度體系，更好地發(fā)揮問責(zé)制在提高執(zhí)政能力、維護(hù)和提高政府公信力、避免激化社會(huì)矛盾、構(gòu)建和諧社會(huì)方面的作用。

責(zé)任編輯 孟永華