[摘要]英國已建立起高效合理的食品安全立法體系，主要包括：重視程序的食品安全基本法，踐行消費(fèi)者至上理念的輔助性法律及相關(guān)制度，保障食品安全的食品安全標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)法規(guī)等。英國日趨完善的食品安全立法體系及其良好運(yùn)作，對我國食品安全立法體系建設(shè)的啟示是：建立科學(xué)完善的食品安全監(jiān)管體系，通過程序性規(guī)定保障實體法的實施，切實保障檢測體系運(yùn)作的公正性和獨(dú)立性，加快食品安全標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)識制度建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]英國，食品安全立法體系，啟示

[中圖分類號]D912.29 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-4175(2010)02-0142-03

英國高效合理的食品安全立法體系，縱貫“從農(nóng)田到餐桌”的整個食物鏈，橫跨所有食品部門，為確保歐盟的食品安全作出了突出貢獻(xiàn)。注重實際、講究效用的英國人，用他們的經(jīng)驗理性主義傳統(tǒng)，豐富和充實了食品安全立法，對包括我國在內(nèi)的許多國家有重要啟示。

一、英國高效合理的食品安全立法體系

英國食品安全立法體系主要由一整套合理高效完善的法律法規(guī)體系構(gòu)成?，F(xiàn)行的《1990年食品安全法》、《1999年食品標(biāo)準(zhǔn)法》用以控制整個食品鏈的質(zhì)量安全，進(jìn)而保障食品安全；食品業(yè)指南和食品安全標(biāo)準(zhǔn)作為英國食品安全的第二層防護(hù)網(wǎng)，是具體解釋并補(bǔ)充說明食品安全方面的法律。

(一)重視程序的食品安全立法。英國歷來比較重視程序法規(guī)則，認(rèn)為實體法所規(guī)定的權(quán)利義務(wù)如果不經(jīng)過具體的判決程序，就不過是一種主張或者“權(quán)利義務(wù)的假象”。只有在經(jīng)過一定程序產(chǎn)生出來的確定性判決中，權(quán)利義務(wù)才能夠真正得到體現(xiàn)。即使在成文法盛行的今天，程序先于權(quán)利的觀念在英國也沒有多少改變。英國這種重視程序的觀念也深深地滲透到了食品安全立法中。

如在《1990年食品安全法》第三章“管理與執(zhí)行”中，對公共分析員獲取樣本的步驟、進(jìn)入食品經(jīng)營場所的時間和限制都有詳盡的規(guī)定；“犯罪”部分對訴訟時效、懲罰力度和法人犯罪，“上訴”部分對上訴機(jī)構(gòu)和不服改進(jìn)通知的上訴等都有細(xì)節(jié)性的要求；對由于他人過失或失責(zé)觸犯食品安全法的規(guī)定而犯罪的情況，規(guī)定了已盡勤勉義務(wù)的抗辯和經(jīng)營中接受違法廣告的抗辯等權(quán)利的具體行使?？傊?，英國對食品安全的控制，體現(xiàn)出以程序保障實體的智慧和藝術(shù)。

(二)踐行消費(fèi)者至上理念的輔助性法律及相關(guān)制度。英國的食品安全立法始終把消費(fèi)者視為重要的一極，處處體現(xiàn)出消費(fèi)者至上的理念。政府、企業(yè)、消費(fèi)者三方相互制約，相互控制，形成合力，其目的就是為了維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。具體而言，英國食品消費(fèi)者權(quán)益之所以維護(hù)得比較好，主要有兩方面的原因：一是擁有一套保障消費(fèi)者權(quán)益的法律，二是食品標(biāo)準(zhǔn)署(FSA)采取一系列做法以保障消費(fèi)者權(quán)益。

英國維護(hù)食品消費(fèi)者權(quán)益的相關(guān)法律主要包括《1987年消費(fèi)者保護(hù)法》和《1990年食品安全法》第二章“消費(fèi)者保護(hù)”的相關(guān)規(guī)定。前者分為兩部分：第一部分主要收入歐盟的《產(chǎn)品責(zé)任指令》方面的內(nèi)容，于1988年5月1日生效；第二部分是關(guān)于消費(fèi)者安全標(biāo)準(zhǔn)方面的條款，于1987年10月1日起生效。該法對產(chǎn)品、瑕疵等主要概念的含義進(jìn)行了清晰的界定，其中關(guān)于法律責(zé)任與救濟(jì)、訴訟與抗辯的規(guī)定也體現(xiàn)了英國法律重視程序的特點(diǎn)。就后者而言，《1990年食品安全法》第14條、第15條分別對銷售食品的性質(zhì)、原料或質(zhì)量不符合要求給購買者造成損害將承擔(dān)的法律責(zé)任、對食品作虛假介紹或說明可能產(chǎn)生的法律責(zé)任等進(jìn)行了規(guī)定。

食品標(biāo)準(zhǔn)署在保障消費(fèi)者權(quán)益方面也發(fā)揮著重要作用，具體包括：向食品企業(yè)頒發(fā)許可證，協(xié)調(diào)地方當(dāng)局提供和實施用于食品安全檢查的資金，雇用獨(dú)立機(jī)構(gòu)的人員任職，允許公眾獲取信息。作為直接向議會負(fù)責(zé)的非部級政府部門，F(xiàn)SA在運(yùn)行過程中盡可能地獨(dú)立于政府。FSA主要由各類專業(yè)人員組成的獨(dú)立委員會管理工作，范圍廣泛的不同從業(yè)者和消費(fèi)者可參與其活動的策劃和實施。

(三)保障食品安全的食品安全標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)法規(guī)。英國在國家標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略框架(NSSF)中對“標(biāo)準(zhǔn)”做了廣泛的解釋，既包括技術(shù)規(guī)范、行業(yè)規(guī)程、行為準(zhǔn)則，也包括導(dǎo)則和服務(wù)規(guī)范。NSSF規(guī)定，標(biāo)準(zhǔn)可在法規(guī)中制定，或通過國家標(biāo)準(zhǔn)機(jī)構(gòu)(NSB)提供的正式程序制定。食品標(biāo)準(zhǔn)署在首席執(zhí)行官下設(shè)實施及食品標(biāo)準(zhǔn)部，負(fù)責(zé)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定工作，不定期地制定一些指南，如2000年頒布的《食品與飲料業(yè)用ISO-9001-2000應(yīng)用指南》、2006年頒布的《新食品標(biāo)簽指南》等。

英國食品安全的技術(shù)法規(guī)是強(qiáng)制性執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)容包括食品生產(chǎn)、加工和銷售環(huán)節(jié)中的七個方面，分別為成分含量、添加劑、污染、加工和包裝、標(biāo)簽說明、衛(wèi)生和健康、重量和體積。主要的技術(shù)法規(guī)有《2003年蜂蜜管理法》、《1984年水產(chǎn)類食品管理法》、《1998年飲用奶管理法》等。

(四)指導(dǎo)食品安全立法的《食品業(yè)指南》。《食品業(yè)指南》作為英國特有的實施食品安全法的輔助性工具，對食品安全法律、法規(guī)和規(guī)定的執(zhí)行和實施起指導(dǎo)和解釋性的作用，也為消費(fèi)者購買食品提供指導(dǎo)性意見?！妒称窐I(yè)指南》分為兩種：食品標(biāo)準(zhǔn)署發(fā)布的面向全部食品業(yè)的指南和各類專門的食品業(yè)指南。

食品標(biāo)準(zhǔn)署于2008公布《食品業(yè)指南》后，通過征求英國各界人士的意見，于2009年4月23日正式確定其最終版本，即《2009年<1990年食品安全法>——食品業(yè)指南》。該指南提供了對《1990年食品安全法》的詳細(xì)解讀，其主體結(jié)構(gòu)為：導(dǎo)言，1990年食品安全法，主要違法行為，根據(jù)1990年食品安全法的抗辯；法的強(qiáng)制執(zhí)行，附錄1一一些有用的地址，附錄2-1990年食品安全法的主要條款。

FSA發(fā)布的面向全部食品業(yè)的指南雖然僅提供不具有約束力的咨詢意見，但在很大程度上可以幫助食品產(chǎn)業(yè)中的生產(chǎn)者、加工者、制造商、零售商、進(jìn)口商和分銷商更好地理解和遵守食品安全的相關(guān)規(guī)定，同時使消費(fèi)者樹立了起對食品安全的信心。在法令的執(zhí)行上，該指南對貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境衛(wèi)生及英格蘭、威爾士、蘇格蘭的地方政府等主要名詞和機(jī)構(gòu)做出了解釋。對授權(quán)執(zhí)行法令人員的權(quán)利、權(quán)力限制及發(fā)現(xiàn)可疑食品時的處理方式做出了指引。

第二類指南通常是向食品企業(yè)生產(chǎn)者提供可遵守的操作規(guī)程，或者為消費(fèi)者提供食品消費(fèi)建議和指導(dǎo)，并得到食品標(biāo)準(zhǔn)署的認(rèn)可。對該指南的采用是非強(qiáng)制性的，但英國食品標(biāo)準(zhǔn)署鼓勵企業(yè)采用以達(dá)到食品安全的高標(biāo)準(zhǔn)要求，如《2007年食品企業(yè)良好衛(wèi)生操作指南》。有些指南還對食品類專門法規(guī)做出了指引，為消費(fèi)者進(jìn)行食品消費(fèi)起到了指導(dǎo)性作用。

二、英國食品安全立法體系對我國的啟示

英國日趨完善的食品安全立法體系及其良好運(yùn)作，對我國食品安全立法體系建設(shè)，具有重要啟示作用。具體有以下三點(diǎn)：

(一)建立科學(xué)完善的食品安全監(jiān)管體系。英國食品安全的監(jiān)管職責(zé)由聯(lián)邦政府、地方主管當(dāng)局以及多個組織共同承擔(dān)，官方及非官方聯(lián)合形成合力。官方機(jī)構(gòu)主要有衛(wèi)生部(DOH)、環(huán)境食品與農(nóng)村事務(wù)部(DEFRA)等，各郡、區(qū)也設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，實行垂直管理，從食品的種植、養(yǎng)殖到生產(chǎn)、銷售，實行一條龍監(jiān)督。食品監(jiān)督人員負(fù)責(zé)對餐飲業(yè)、超市、批發(fā)市場、屠宰場等場所進(jìn)行定期或不定期的監(jiān)督檢查、樣品抽檢，發(fā)現(xiàn)問題即進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，罰金可高達(dá)數(shù)萬英鎊，問題嚴(yán)重時業(yè)主將被吊銷食品經(jīng)營執(zhí)照，甚至被起訴。英國對食品安全的監(jiān)管主要通過食品追溯制度、包裝制度、標(biāo)識制度、召回制度來進(jìn)行。這其中的主要管理者是食品標(biāo)準(zhǔn)署。

我國食品安全法第4和第5條確立了以監(jiān)管部門為主、其他部門履行相關(guān)職責(zé)并相互配合的分段監(jiān)管體制，力求實現(xiàn)食品安全監(jiān)管的無縫對接。但是這種監(jiān)督體制也帶來了一系列的問題：一是存在監(jiān)管重復(fù)或存在盲點(diǎn)的問題。我國作為采用分段監(jiān)管體制的國家，質(zhì)量監(jiān)督部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工行業(yè)的監(jiān)督管理，工商行政管理部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，食品藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)對餐飲服務(wù)活動的監(jiān)督管理。這樣導(dǎo)致的后果是可能出現(xiàn)職能交叉、重復(fù)或者劃分不清的情況，職能的交叉和重復(fù)將導(dǎo)致人力、物力和財力的浪費(fèi)，而職責(zé)劃分不清則會導(dǎo)致監(jiān)管出現(xiàn)盲點(diǎn)，存在漏洞。二是監(jiān)管職責(zé)分散，在應(yīng)對食品安全問題或事故時不利于第一時間整合意見、統(tǒng)一執(zhí)行法律。為此，我國在食品安全監(jiān)管體系上應(yīng)當(dāng)借鑒英國的做法，以“從農(nóng)田到餐桌”為主線，進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。英國食品標(biāo)準(zhǔn)署主要負(fù)責(zé)食品安全總體事務(wù)和制定各種標(biāo)準(zhǔn)，實行衛(wèi)生大臣負(fù)責(zé)制，每年向國會提交年度報告。另外，在食品安全監(jiān)管中，英國還特別重視消費(fèi)者的作用，每年要進(jìn)行一次對消費(fèi)者態(tài)度的全國性普查來促進(jìn)食品營養(yǎng)和食品安全的改進(jìn)，并借此了解公眾的飲食習(xí)慣，關(guān)注和維護(hù)消費(fèi)者的利益。我國在食品安全監(jiān)管中也應(yīng)當(dāng)注意消費(fèi)者在食品安全監(jiān)管中的特殊作用，通過激勵措施喚起消費(fèi)者對食品安全的監(jiān)督。

(二)通過程序性規(guī)定保障實體法的實施。我國有重實體法輕程序法的傳統(tǒng)觀念，即使在今天，程序性法律規(guī)范也沒有受到應(yīng)有重視。英國《1990年食品安全法》有關(guān)程序的規(guī)定體現(xiàn)在許多章節(jié)中，體現(xiàn)出英國人對程序公正的訴求，提升了司法和監(jiān)督的公正力，有效防止了官員對權(quán)力的濫用。

我國食品安全法缺乏有關(guān)食品安全監(jiān)管和保障的程序性規(guī)定，其他相關(guān)法律中的程序性規(guī)定也比較少。例如生產(chǎn)者違背食品安全法的規(guī)定造成食品安全事故時的訴訟時效、懲罰力度和法人犯罪等問題的處理，都缺乏具體規(guī)定。為此，我國應(yīng)參考英國的做法，著力強(qiáng)化食品安全立法中的程序性規(guī)定，以切實保障食品安全法的實施。

(三)切實保障檢測體系運(yùn)作的公正性和獨(dú)立性。英國的食品安全檢測體系十分完善，早在20世紀(jì)90年代，英國政府就根據(jù)專家委員會的建議，鼓勵生產(chǎn)者實施HACCP食品安全管理系統(tǒng)，此后又連續(xù)出臺相關(guān)措施以確保此項制度的實施。HACCP是一個備有證明文件的食品安全管理系統(tǒng)，包括7條原則，并在食品衛(wèi)生基本條例規(guī)定中逐項列出。HACCP管理系統(tǒng)在英國的食品質(zhì)量監(jiān)管中發(fā)揮了積極作用。目前，我國工商部門在監(jiān)管中遇到許多的問題，如檢測費(fèi)用過高、程序繁瑣、期限過長、檢測機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性有待加強(qiáng)等，為此，有必要借鑒英國的做法，切實保障檢測體系運(yùn)作的公正性和獨(dú)立性：一是要完善流通領(lǐng)域食品質(zhì)量檢測的行政法規(guī)，建立統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)和檢驗檢測體系。盡早在所有的食品生產(chǎn)、加工企業(yè)中強(qiáng)制推行HACCP體系，減少食品安全隱患。只有在先進(jìn)的食品安全控制體系的控制下，食品的安全性才能得到更好的保證，食品安全的監(jiān)管工作才能更加到位。二是提升檢測機(jī)構(gòu)獨(dú)立、公正工作的水平，使檢測機(jī)構(gòu)真正成為獨(dú)立于行政部門的社會中介機(jī)構(gòu)。三是制定和實施檢測結(jié)果信息定期發(fā)布制度，以警示相關(guān)責(zé)任人，提醒消費(fèi)者，保障食品消費(fèi)安全。

(四)加快食品安全標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)識制度建設(shè)。標(biāo)識制度是英國食品安全控制制度中的一項重要制度。英國食品標(biāo)準(zhǔn)署在首席執(zhí)行官下設(shè)實施及食品標(biāo)準(zhǔn)部，負(fù)責(zé)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定工作。實施及食品標(biāo)準(zhǔn)部又下設(shè)六個處，即BSE處、肉業(yè)衛(wèi)生處、獸醫(yī)公共衛(wèi)生運(yùn)營處、肉業(yè)科學(xué)和戰(zhàn)略處、地方當(dāng)局執(zhí)行處、食品標(biāo)簽和標(biāo)準(zhǔn)處，負(fù)責(zé)食品標(biāo)準(zhǔn)的制定和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行。英國以橫向(適用于所有食品)和縱向(適用于某一類或某一種食品)規(guī)定相結(jié)合的方式對食品標(biāo)簽做出規(guī)定?？v向規(guī)定中，以轉(zhuǎn)基因食品為例，英國食品主管部門一方面支持一些人不購買或食用轉(zhuǎn)基因食品的選擇和決定，另一方面，所有轉(zhuǎn)基因食品必須經(jīng)過嚴(yán)格的安全性評定。轉(zhuǎn)基因食品有嚴(yán)格的標(biāo)簽控制，以告知消費(fèi)者他們所購買的食品是否含有轉(zhuǎn)基因物質(zhì)。

我國也應(yīng)根據(jù)食品安全監(jiān)管的需要，按照從農(nóng)田到餐桌、生產(chǎn)和銷售相配套的原則，在國內(nèi)食品安全的生產(chǎn)環(huán)節(jié)積極采用國際標(biāo)準(zhǔn)，特別要是采用國際食品法典的標(biāo)準(zhǔn)、指南和有關(guān)技術(shù)文件，并及時清理和修訂過時的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，抓緊制定急需的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。

責(zé)任編輯 楊在平