[摘要]構(gòu)建以人大為核心的財政監(jiān)督機制體現(xiàn)了社會主義民主的精神，也是社會主義法治建設(shè)的內(nèi)在要求。當(dāng)前我國人大財政監(jiān)督存在的主要問題是：立法滯后，制約了人大財政監(jiān)督效能的有效發(fā)揮；預(yù)算編制缺乏科學(xué)性和透明度，弱化了人大對政府預(yù)算監(jiān)督的基礎(chǔ)；預(yù)算審批機構(gòu)不健全，使人大對預(yù)算決算的審查流于形式；人大缺乏對預(yù)算執(zhí)行的動態(tài)監(jiān)督，導(dǎo)致違法違紀(jì)現(xiàn)象滋生蔓延。構(gòu)建以人大為核心的財政監(jiān)督機制，需要從構(gòu)建以人大為核心的國家財政監(jiān)督體系和完善人大財政監(jiān)督的配套制度入手。

[關(guān)鍵詞]人大，財政監(jiān)督機制，主要問題，設(shè)想

[中圖分類號]D912.29 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-4175(2010)02-0128-03

近幾年，我國不斷刮起“審計風(fēng)暴”，每年審計工作報告中披露出來的問題令人觸目驚心。僅2005年就有4000多億中央補助資金脫離人大監(jiān)督。2009年全國審計工作會議公布的數(shù)據(jù)表明，1月至11月，全國共審計和調(diào)查9.9萬個單位，查出違規(guī)問題金額2347億元，其中損失浪費問題金額163億元，由領(lǐng)導(dǎo)干部直接責(zé)任造成的違規(guī)問題金額106.9億元。這些問題的存在，表明構(gòu)建以人大為核心的財政監(jiān)督機制具有重要現(xiàn)實意義。

一、構(gòu)建以人大為核心的財政監(jiān)督機制的憲法分析

(一)構(gòu)建以人大為核心的財政監(jiān)督機制體現(xiàn)了社會主義民主的精神。政府的財政活動本質(zhì)上是政府代社會公眾理財。政府在這一活動過程中，受利益驅(qū)動，有可能偏離委托人的目標(biāo)，使預(yù)算資金的使用不能充分代表社會公眾的利益。鑒于此，作為委托人的社會公眾，完全可以通過體現(xiàn)自己意志的人大對政府預(yù)算資金的使用進行監(jiān)督。在西方議會制國家中，政府每年的財政預(yù)算必須經(jīng)議會批準(zhǔn)通過，政府預(yù)算的執(zhí)行受議會的監(jiān)督。議會的財政監(jiān)督具有舉足輕重的作用，被形象地稱為“管理國庫的權(quán)力”或“錢包的權(quán)力”。我國的人民代表大會制度與西方的議會制度有著本質(zhì)區(qū)別，人大作為國家權(quán)力機關(guān)，對政府實行財政監(jiān)督，意義更加重大。因為我國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家，政府的權(quán)力來自人民，為了防止政府權(quán)力不被濫用，人民有必要通過人大對政府權(quán)力的運行進行有效監(jiān)督與制約。政府預(yù)算來自人民(納稅人)的稅收，應(yīng)取之于民，用之于民。人大財政監(jiān)督是人民監(jiān)督與制約政府權(quán)力的重要途徑與重要方式，體現(xiàn)了我國社會主義民主的精神。

(二)構(gòu)建以人大為核心的財政監(jiān)督機制是社會主義法治建設(shè)的內(nèi)在要求。政府財政預(yù)算是由政府?dāng)M定并經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的、具有法律效力的財政收支計劃，從政府收支的角度反映了政府的政策，體現(xiàn)著政府活動的范圍和方向。通過相應(yīng)法律程序確立的政府財政預(yù)算，具有法律上的權(quán)威性、程序性、公開性，違反財政預(yù)算的行為就是違法行為，應(yīng)受到法律的追究和制裁。我們把政府財政預(yù)算的這些特性歸結(jié)為法治性。政府財政預(yù)算的法治性決定了人大在財政監(jiān)督體系中必然居于核心地位，加強人大的財政監(jiān)督，是社會主義法治建設(shè)的必然要求。

二、當(dāng)前我國人大財政監(jiān)督存在的主要問題

(一)立法滯后，制約了人大財政監(jiān)督效能的發(fā)揮。改革開放以來，我國相繼頒布了預(yù)算法、會計法等財政法律法規(guī)，使財政運行的一些重大領(lǐng)域基本做到了有法可依，為社會主義市場經(jīng)濟的建立與完善發(fā)揮了重要作用。但整體看，我國財政立法滯后特別是立法理念滯后的局面并沒有從根本上扭轉(zhuǎn)。我國現(xiàn)行預(yù)算法是從1995年開始施行的，15年來未作任何修訂，已明顯不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要。預(yù)算法暴露的問題，不僅在于有些規(guī)定過于陳舊過時，更在于未能充分體現(xiàn)民主法治的立法理念，過多的未經(jīng)法律界定的財政支配權(quán)被賦予行政部門以至政府官員。作為國家權(quán)力機關(guān)的人大幾乎失去了對預(yù)算的控制與監(jiān)督，其監(jiān)督效能無法得到有效發(fā)揮。

(二)預(yù)算編制缺乏科學(xué)性和透明度，弱化了人大對政府預(yù)算監(jiān)督的基礎(chǔ)。一是政府預(yù)算編制項目過粗，缺乏透明度?！巴庑锌床欢?，內(nèi)行說不清”，面對政府預(yù)算，許多人大代表如墜云霧。人大代表從政府預(yù)算中既看不出每一筆收入的來源是否合理、可靠，也看不出重大建設(shè)項目有多少，更談不上這些項目是否合理，能否帶來相應(yīng)的社會效益和經(jīng)濟效益。這一現(xiàn)象在全國都具有普遍性。二是人大“上半年審議批準(zhǔn)、下半年研究預(yù)算調(diào)整”的習(xí)慣做法，削弱了政府預(yù)算作為法律文件的權(quán)威性，也嚴(yán)重影響了人大對政府預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督。

(三)預(yù)算審批機構(gòu)不健全，使人大對預(yù)算決算的審查流于形式。從各級人大目前的機構(gòu)設(shè)置來看，除全國人大已設(shè)立了預(yù)算工作委員會外，地方人大還沒有專門的專業(yè)化的預(yù)算審批機構(gòu)，通常是由財經(jīng)委員會對預(yù)算進行審查。而財經(jīng)委員會承擔(dān)的工作范圍較寬，人員較少，具有專業(yè)知識的人員更少，難以承擔(dān)預(yù)算決算審查這一專業(yè)性極強的工作；再加上人大沒有自己專門的審計機構(gòu)，對政府財政的實質(zhì)性審查更是難以實施。

(四)人大缺乏對預(yù)算執(zhí)行的動態(tài)監(jiān)督，導(dǎo)致違法違紀(jì)現(xiàn)象滋生蔓延。當(dāng)前我國的人大財政監(jiān)督主要為事前監(jiān)督和事后監(jiān)督，對預(yù)算執(zhí)行過程這一關(guān)鍵的環(huán)節(jié)缺乏監(jiān)督。這使得預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的一些重大問題難以得到及時糾正，造成的損失難以彌補。從我國財政監(jiān)督的實際情況看，重檢查、輕整改，重罰繳、輕堵漏的問題比較突出，致使違法違紀(jì)現(xiàn)象滋生蔓延。

三、構(gòu)建以人大為核心的財政監(jiān)督機制的設(shè)想

(一)構(gòu)建以人大為核心的國家財政監(jiān)督體系。這主要應(yīng)從以下兩方面人手：

1 完善人大財政監(jiān)督運行機制。一是完善人大的預(yù)算審查制度。健全以人民代表大會審查為主的預(yù)算審查制度，適當(dāng)增加人大常委會會議的審查次數(shù)，進一步完善兩種會議審查有機結(jié)合的審議制度。如建立預(yù)算審查“五審”制、預(yù)算公開監(jiān)督制度、政府投資項目監(jiān)督制度、重大事項征求公民意見制度、政府投資項目的審批和跟蹤監(jiān)督制度，通過制度創(chuàng)新確保人大財政監(jiān)督權(quán)的有效運行。二是建立人大對政府財政的動態(tài)監(jiān)控機制。充分利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立起對財政資金從申報、撥付到使用全過程的有效監(jiān)控機制，建立起經(jīng)常性的監(jiān)督檢查機制，形成覆蓋所有財政政策和財政資金的立體型、全方位、及時高效的監(jiān)控體系，避免出現(xiàn)監(jiān)督的“盲區(qū)”，防止監(jiān)督在某些方面、某些時間失效。三是人大會議應(yīng)將審議政府預(yù)算決算作為議事重點。當(dāng)前，各級人大會議對政府工作報告和“兩高”的工作報告傾注了很多的注意力，而對政府預(yù)算草案和決算草案的審查卻一筆帶過，這是一個認(rèn)識上的誤區(qū)。為此，人大會應(yīng)將審議政府預(yù)算決算作為議事重點，將其置于與政府工作報告和“兩高”工作報告同樣的地位。我們欣喜地看到，在今年的承德市人大會議上，承德市政府2009年預(yù)算報告草案應(yīng)代表的要求連續(xù)修改了兩次才獲通過。這或許是人大預(yù)算監(jiān)督實現(xiàn)歷史性突破的重要契機。

2 強化審計部門作為專門監(jiān)督機構(gòu)的職能。審計監(jiān)督作為國家財政監(jiān)督體系的重要組成部分，是維護國家經(jīng)濟安全的重要工具。我國的國家審計是一種典型的行政型審計模式。這種審計模式的形成，有著深刻的歷史和社會背景，具有一定的合理性，但需進一步完善。一是將審計部門歸屬人大，以增強人大財政監(jiān)督的組織力量。行政型審計模式阻礙了人大和審計部門在財政監(jiān)督過程中的有效配合，嚴(yán)重影響了人大監(jiān)督的質(zhì)量。將審計部門歸屬人大，可改變長期以來審計部門對政府負(fù)責(zé)、審計報告因受行政首長左右。導(dǎo)致其可信度、權(quán)威性降低的狀況，從根本上扭轉(zhuǎn)人大財政監(jiān)督過多依賴政府主管部門的被動局面。二是建立審計結(jié)果公告制度。要如實全面地向人大和社會公眾報告審計工作進展情況，減少和杜絕權(quán)力部門的暗箱操作，從源頭上預(yù)防和治理腐敗。三是建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計制度。四是加強對財政預(yù)算管理的審計監(jiān)督。重點圍繞財政資金的使用情況，加強對重點項目和民生工程資金的監(jiān)督。

3 規(guī)范預(yù)算監(jiān)督程序，提高監(jiān)督實效。推行政府預(yù)算草案的結(jié)構(gòu)化審議與分項表決制度，即就某一項預(yù)算支出進行專門審議、逐項表決，并引入辯論、聽證等程序，使人大代表的意見得到充分表達。同時，規(guī)范預(yù)算調(diào)整的條件和程序，防止隨意追加追減，全面提升人大預(yù)算審議的規(guī)范化和科學(xué)化水平。

(二)完善人大財政監(jiān)督的配套制度。這主要應(yīng)從以下三方面人手：

1 完善財政監(jiān)督法律體系，增強監(jiān)督權(quán)威。當(dāng)前我國財政監(jiān)督立法明顯不足，特別是缺乏有關(guān)財政監(jiān)督的程序性法律。為此，必須增強財政監(jiān)督的實效，使財政監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)有法可依。一是應(yīng)盡快修訂預(yù)算法。通過修訂預(yù)算法，明確人大審批監(jiān)督預(yù)算的范圍和內(nèi)容，對預(yù)算監(jiān)督的程序作出更為嚴(yán)格的規(guī)定；強化對預(yù)算外收入和預(yù)算超收收入的管理；對實行預(yù)算調(diào)整或變更的特殊情況作出列舉式說明，以維護預(yù)算法案的嚴(yán)肅性；對違反預(yù)算法，隨意變更預(yù)算的行為，進行嚴(yán)格的責(zé)任追究；明確預(yù)算、決算案遭到否決的法律后果、法律責(zé)任及補救措施。二是制定財政監(jiān)督法。明確規(guī)定財政監(jiān)督在財政活動中的法律地位、職能、內(nèi)容和手段，科學(xué)界定財政監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督之間的分工協(xié)作關(guān)系，以及財政監(jiān)督的職能和權(quán)限。

2 改革和完善預(yù)算制度。一是改革預(yù)算編制制度。包括：(1)調(diào)整預(yù)算財政年度。將政府預(yù)算的編制時間提前，在每年年初就開始著手本年度各級政府預(yù)算草案的編制和立法審議工作。為此，可考慮將人大會議召開的時間定在每年12月份，這樣就能夠保證各級政府在新的年度一開始就執(zhí)行被批準(zhǔn)的預(yù)算，從而增強預(yù)算的約束力。(2)明確預(yù)算編制主體，統(tǒng)一部門預(yù)算，全面推行綜合預(yù)算、零基預(yù)算，創(chuàng)造條件，逐步實施績效預(yù)算。(3)規(guī)范預(yù)算編制，細(xì)化預(yù)算科目，增強預(yù)算的透明度。(4)改變預(yù)算編制形式，理順預(yù)算編制程序。將傳統(tǒng)的“自上而下、逐級代編”的編制方式改變?yōu)椤白韵露稀⑸舷陆Y(jié)合”的預(yù)算編制形式，規(guī)范編制流程，提高預(yù)算的精確度和真實性。二是建立預(yù)算問責(zé)制。政府預(yù)算是法律文件，不是一般意義上的財務(wù)計劃。預(yù)算經(jīng)人大批準(zhǔn)以后，不得擅自修改；預(yù)算調(diào)整、決算審批必須嚴(yán)格遵循法定程序。未經(jīng)人大批準(zhǔn)擅自改變預(yù)算的行為要受到法律追究。三是建立政府預(yù)算專家論證評估和公眾聽證制度。對財力投入較多的重大基建項目，在立項前要進行專家論證評估；對社會反響比較強烈的教育專項資金、衛(wèi)生專項資金的預(yù)算安排，適時舉行聽證會，讓公眾決定是否上項目，讓納稅人和社會公眾充分享有知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，以增強政府理財?shù)耐该鞫群凸帕ΑＫ氖菍㈩A(yù)算外資金納入政府預(yù)算的管理程序。多年來，預(yù)算外資金作為財政性收入，沒有被納入財政預(yù)算。隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，預(yù)算外收入的外延不斷伸展，內(nèi)涵不斷豐富，而法律法規(guī)對預(yù)算外資金監(jiān)督的缺失，造成政府大量財政資金的使用處于難以控制的局面，并滋生出大量腐敗現(xiàn)象。為此，應(yīng)把預(yù)算外資金全部納入預(yù)算體系，在相關(guān)法律法規(guī)中明確對預(yù)算外資金的監(jiān)督，實現(xiàn)對預(yù)算外資金的規(guī)范化、法制化管理。

3 通過建立領(lǐng)導(dǎo)重大決策終身負(fù)責(zé)制，實現(xiàn)對公權(quán)力的有效制約。鑒于一些投入多、規(guī)模大、對社會經(jīng)濟發(fā)展全局有重大影響的決策事項，從決策提出、實施到產(chǎn)生效益，往往需要較長的時間周期。決策正確與否、效果如何，短時間內(nèi)很難驗證。為此，有必要建立領(lǐng)導(dǎo)重大決策終身負(fù)責(zé)制。領(lǐng)導(dǎo)要對重大決策事項的提出、實施以及結(jié)果的全過程負(fù)責(zé)，一旦發(fā)生失誤，造成重大損失，不論時間過去多久，也不論決策人是否調(diào)離原工作單位，均應(yīng)視情節(jié)追究其責(zé)任。

4 建立納稅人公益訴訟制度。我國現(xiàn)行法律過于強調(diào)納稅人的義務(wù)，而忽視納稅人作為財政資金的主要提供者和委托人的地位和權(quán)益。這樣做的后果是使作為受托人的政府可以肆意挪用和揮霍納稅人的資財，而納稅人卻“敢怒不敢言”。建立納稅人公益訴訟制度是法治社會的內(nèi)在要求。從根本上講，納稅人訴訟的目的不是為了自己的利益，而是為了維護社會公共利益及社會公正。隨著我國司法制度改革的推進，建立納稅人公益訴訟制度，顯得日益緊迫。

責(zé)任編輯 楊在平