摘要：刑事法律援助已成為一個(gè)國(guó)家法制健全、社會(huì)文明進(jìn)步的標(biāo)志。我國(guó)刑事法律援助制度元論是在理論上還是實(shí)踐中均存在不少問題，直接影響到刑事法律援助基本功能的發(fā)揮，如何進(jìn)一步完善我國(guó)刑事法律援助制度，已經(jīng)成為目前亟需解決的問題。

關(guān)鍵詞：刑事法律援助；單獨(dú)立法；內(nèi)榮建構(gòu)

中圖分類號(hào)：D92

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1671-7740(2010)01-0073-03

刑事法律援助在使公民獲得平等的司法保護(hù)，保障當(dāng)事人依法享有訴訟權(quán)利，實(shí)現(xiàn)司法公正等方面有著不可或缺的作用，已成為一個(gè)國(guó)家法制健全、社會(huì)文明進(jìn)步的標(biāo)志。我國(guó)在20世紀(jì)90年代中期開始構(gòu)建刑事法律援助制度，經(jīng)過十余年的建設(shè)，已經(jīng)完成立法創(chuàng)建、機(jī)構(gòu)設(shè)立、援助落實(shí)等多項(xiàng)工作，取得了較好的社會(huì)效益。但是由于我國(guó)現(xiàn)代意義上的律師制度起步較晚，而刑事訴訟就某種意義而言目前尚處于模式選擇與轉(zhuǎn)換過程之中，所以作為二者結(jié)合點(diǎn)的刑事法律援助制度無論是在理論上還是實(shí)踐中均存在不少問題。這些問題直接影響到刑事法律援助基本功能的發(fā)揮，進(jìn)而影響到整個(gè)刑事辯護(hù)制度功能的實(shí)現(xiàn)，甚至有學(xué)者將刑事法律援助視作“中國(guó)刑事訴訟制度發(fā)展的瓶頸”。如何進(jìn)一步完善我國(guó)刑事法律援助制度，已經(jīng)成為我們目前亟需解決的問題。

通過對(duì)刑事法律援助現(xiàn)存諸多問題的梳理，筆者認(rèn)為，以下幾個(gè)方面更需要引起重視與完善：一是獲得律師幫助權(quán)未被明確為公民的憲法權(quán)利；二是刑事訴訟法中有關(guān)刑事法律援助的程序性制裁不清；三是刑事法律援助的受援對(duì)象過于狹窄；四是提供法律援助的律師介入刑事訴訟的時(shí)間過晚；五是刑事法律援助的供需矛盾明顯，案件多但是律師明顯不足，且區(qū)域差距大；六是刑事法律援助缺乏質(zhì)量保障機(jī)制；七是刑事法律援助的人員、資金缺口大。

刑事法律援助制度存在的種種不足，不利于保障刑事訴訟活動(dòng)的公正有效進(jìn)行，我們應(yīng)當(dāng)抓住刑事訴訟法即將進(jìn)行再修改的契機(jī)對(duì)法律援助制度進(jìn)行改革完善，并向法律援助法的單獨(dú)制訂做出努力。

一、完善刑事法律援助制度的立法

刑事法律援助制度作為我國(guó)刑事訴訟制度及律師制度的基本內(nèi)容之一，其主要的功能是保障弱勢(shì)群體的辯護(hù)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。就目前的情況來看，我國(guó)的憲法、刑事訴訟法及有關(guān)法律法規(guī)對(duì)刑事法律援助制度規(guī)定得較粗疏，缺少可操作性，基于此，才出現(xiàn)了由最高人民法院、最高人民檢察院、司法部、公安部等部門通過通知及聯(lián)合通知等形式來對(duì)各階段的刑事法律援助進(jìn)行補(bǔ)充和完善的情況。由于我國(guó)幅員遼闊，地區(qū)差別大，東西部的法治環(huán)境差距較大，所以在立法時(shí)應(yīng)當(dāng)建立起從憲法、法律援助法為主線，通過各省地方立法加以具體貫徹落實(shí)的法律體系。具體來講，可以從以下幾個(gè)方面考慮：

1．獲得法律援助權(quán)應(yīng)確立為公民的基本權(quán)利。由于我國(guó)未將獲得律師幫助權(quán)作為公民的一項(xiàng)憲法權(quán)利，致使立法及司法實(shí)踐中缺乏綱領(lǐng)性指導(dǎo)文件。唯有在憲法中規(guī)定了獲得律師幫助權(quán)，刑事法律援助才有存在的必要與前提，也只有這樣才能在全國(guó)得到普遍實(shí)施。故筆者認(rèn)為應(yīng)在憲法中加入有關(guān)獲得律師幫助的條文。“實(shí)際上，無論在任何社會(huì)，獲得法律援助不僅需作為憲法原則加以規(guī)定，更需公眾對(duì)其有心理上的深刻理解?！薄?2．借鑒外國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)，單獨(dú)制定《刑事法律援助法》。獲得律師幫助權(quán)為公民的基本權(quán)利，很多國(guó)家因此都制訂了法律援助方面的單獨(dú)立法，如英國(guó)的《1949年法律援助與咨詢法》和1999年頒布實(shí)施的《獲得司法公正法》、美國(guó)的《法律服務(wù)公司法》(1997年修訂)、荷蘭的1994《法律援助法》、韓國(guó)的《法律援助法》(1994)年。很多國(guó)家的法律援助體系實(shí)際上是兩個(gè)完全獨(dú)立的體系，一個(gè)是民事法律援助體系，另一個(gè)是刑事法律援助體系，雖然這兩個(gè)體系可能同時(shí)規(guī)定在一部法律之中。我國(guó)于2003年頒布實(shí)施了《法律援助條例》，但是不管是從法律援助在整個(gè)法律中的地位效力還是法律援助可能涉及的部門考慮，僅僅一部行政法規(guī)難以擔(dān)當(dāng)此重任。如刑事法律援助必然需要涉及的法檢系統(tǒng)，與國(guó)務(wù)院就沒有直接的隸屬關(guān)系，通過行政立法就無法確定法院、檢察院在刑事法律援助方面的權(quán)利義務(wù)。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)盡快由全國(guó)人民代表大會(huì)或全國(guó)人大常委會(huì)制定法律援助方面的法律。從立法技術(shù)上來講，可以單獨(dú)制定《刑事法律援助法》，也可以制定《法律援助法》而將刑事法律援助作為其重要內(nèi)容單獨(dú)規(guī)定。

刑事訴訟法與律師法目前構(gòu)成我國(guó)刑事法律援助制度的主體框架。由于刑事法律援助制度同時(shí)隸屬于刑事訴訟制度和律師制度的范疇，所以即使今后將享有法律援助納入憲法權(quán)利并單獨(dú)制訂法律援助立法，但還是需要在刑事訴訟法與律師法中加以規(guī)定，使之互相配套，形成體系。只有在刑事訴訟法和律師法中明確刑事法律援助人的具體義務(wù)及受援人的具體訴訟權(quán)利，才能真正有效地保障犯罪嫌疑人、被告人的訴訟權(quán)利。同時(shí)，法律援助的質(zhì)量控制必須體現(xiàn)到訴訟過程中，才能有效地發(fā)揮刑事法律援助的作用。

3．注重建立司法解釋、法規(guī)、規(guī)章的落實(shí)機(jī)制。鑒于刑事法律援助所涉及的部門較多，且我國(guó)地域經(jīng)濟(jì)差別的存在，在憲法和法律中不可能對(duì)刑事法律援助的有關(guān)事宜都做詳盡具體的規(guī)定。就法院檢察院而言，在司法實(shí)踐中可能遇到刑事法律援助方面新的問題，而需要通過作出司法解釋加以完善。而公安部、司法部等行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐中遇到的問題可能需要國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)或自己制定部門規(guī)章來健全。不同地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力的差異，對(duì)法律援助的投入也不盡一致，可能選擇不同的援助模式，這就可能需要各個(gè)地方制定地方性法規(guī)、規(guī)章來規(guī)范具體法律援助的實(shí)施。

總的來說，在立法上有必要建立起從憲法到法律，直到地方性法規(guī)、規(guī)章的整套法律援助機(jī)制，這其中最主要還應(yīng)是法律援助的單獨(dú)立法。只有在立法上確立了相應(yīng)的法律關(guān)系，刑事法律援助作為一項(xiàng)制度才有可能落到實(shí)處，才有可能脫離慈善性質(zhì)的初級(jí)階段而發(fā)展到“以權(quán)利為本的法律援助”。

二、重新建構(gòu)刑事法律援助制度內(nèi)容

1．適當(dāng)擴(kuò)大應(yīng)當(dāng)指定辯護(hù)的適用對(duì)象。我國(guó)目前刑事法律援助中屬于應(yīng)當(dāng)指定辯護(hù)的案件還是占相當(dāng)大的比例，以蘭州市為例，1997～2002年上半年刑事法律援助案件中，刑事被告人是盲、聾、啞、未成年人和可能被判處死刑的案件分別占援助案件總數(shù)的33％和21％。因此討論刑事法律援助的適用對(duì)象的擴(kuò)大首先應(yīng)該考慮擴(kuò)大應(yīng)當(dāng)指定辯護(hù)適用對(duì)象的范圍。指定辯護(hù)的適用對(duì)象分為一般對(duì)象和特殊對(duì)象。一般對(duì)象即普通的犯罪嫌疑人、被告人。由于一國(guó)的律師辯護(hù)資源相對(duì)有限，不可能能夠滿足所有的犯罪嫌疑人、被告人的需要，所以需要制定有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)加以分流，把有限的律師辯護(hù)資源投入給最需要該資源的那一部分人。在國(guó)際范圍內(nèi)，由于各個(gè)國(guó)家的實(shí)際情況不一，律師的發(fā)展水平也不相一致，所以聯(lián)合國(guó)設(shè)立了一個(gè)較為模糊的標(biāo)準(zhǔn)，即“在司法利益有此需要的一切情況下”(in all／any cases in which the in-terests of justice so require)?！岸饬克痉ɡ嬗写诵枰摹弊钪匾沧钊菀渍瓶氐臉?biāo)準(zhǔn)就是犯罪嫌疑人、被告人所涉罪名的性質(zhì)及可能判處的刑罰。相對(duì)于英美及加拿大等國(guó)的凡被告人可能被處一年以上監(jiān)禁就屬“司法利益需要”的司法實(shí)踐而言，我國(guó)目前刑事訴訟法及有關(guān)法律中可能判處死刑的才屬于應(yīng)當(dāng)指定辯護(hù)的規(guī)定顯然與聯(lián)合國(guó)的準(zhǔn)則及有關(guān)國(guó)際條約的立法精神相去甚遠(yuǎn)。雖然考慮到我國(guó)現(xiàn)行刑法中用多達(dá)47個(gè)條文設(shè)置了68種死刑罪名，占全部罪名的1／6強(qiáng)，但是由于并不是涉及死刑罪名的案件就必然屬于可能判處死>的范疇，而且限制死刑的呼聲越來越高，考慮到死刑的適用范圍呈減少趨勢(shì)及刑事法律援助的適用范圍呈增大趨勢(shì)的矛盾，在今后的立法之中宜對(duì)此項(xiàng)條件限制加以修改。由于刑法諸多條款中都將“十年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑”作為某一情節(jié)的量刑幅度，所以筆者建議把十年有期徒刑作為劃分司法利益有無需要的分水嶺，并等條件成熟時(shí)再作進(jìn)一步擴(kuò)大。

2．重新設(shè)計(jì)刑事法律援助的啟動(dòng)程序。我國(guó)刑事法律援助的啟動(dòng)程序包括法院指定和自行申請(qǐng)(含通過公安機(jī)關(guān)與檢察院轉(zhuǎn)交申請(qǐng))兩類。但是實(shí)踐中主要是依靠法院指定，犯罪嫌疑人、被告人申請(qǐng)的比例極小，雖然司法部于2000年與最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在刑事訴訟活動(dòng)中開展法律援助工作的聯(lián)合通知》，并于2001年4月25日與公安部聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于在刑事訴訟活動(dòng)中開展法律援助工作的聯(lián)合通知》分別就法律援助機(jī)構(gòu)與檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的法律援助工作的銜接問題作出了規(guī)定。但是，司法實(shí)踐中偵查與控訴機(jī)關(guān)基本沒有采取有效行動(dòng)加以落實(shí)，筆者在蘭州市某區(qū)檢察院見到的審查起訴階段的權(quán)利告知書中只見到了聘請(qǐng)律師權(quán)利的規(guī)定而未見有關(guān)申請(qǐng)法律援助權(quán)利的規(guī)定。即使是偵查與控訴機(jī)關(guān)嚴(yán)格地履行了有關(guān)的部門規(guī)章中有關(guān)申請(qǐng)刑事法律援助權(quán)利告知的義務(wù)，經(jīng)過公安機(jī)關(guān)與檢察院轉(zhuǎn)達(dá)申請(qǐng)以及法律援助機(jī)構(gòu)審查等程序后，只怕符合條件的受援對(duì)象已經(jīng)進(jìn)入下一道訴訟程序了。縱觀各國(guó)的刑事法律援助制度的設(shè)計(jì)目的，其中有一個(gè)重要方面就是滿足訴訟程序的需要，而法律援助的及時(shí)性是其前提，所以英、日等國(guó)設(shè)立了值班律師制度，并對(duì)某些案件無須審查直接提供援助。我國(guó)應(yīng)該加以借鑒，當(dāng)然考慮到我國(guó)律師數(shù)量有限，只宜先在有條件的大城市試點(diǎn)后再逐步推廣，并隨著律師制度的日益完善，而最終建立一整套保障刑事法律援助能夠及時(shí)提供的機(jī)制。

3．構(gòu)建刑事法律援助制度的質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制。雖然《法律援助條例》第6條規(guī)定，律師應(yīng)當(dāng)依照律師法和本條例的規(guī)定履行法律援助義務(wù)，為受援人提供符合標(biāo)準(zhǔn)的法律服務(wù)，依法維護(hù)受援人的合法權(quán)益，接受律師協(xié)會(huì)和司法行政部門的監(jiān)督；第24條1款規(guī)定，受指派辦理法律援助案件的律師或者接受安排辦理法律援助案件的社會(huì)人員在案件結(jié)案時(shí)，應(yīng)當(dāng)向法律援助機(jī)構(gòu)提交有關(guān)法律文書副本或復(fù)印件，以及結(jié)案報(bào)告等材料，并分別規(guī)定了質(zhì)量監(jiān)督的主體、質(zhì)量監(jiān)督的方式，但由于該條文規(guī)定過于模糊，且并非完全針對(duì)刑事法律援助案件，故其缺乏應(yīng)有的可操作性。筆者建議，可借鑒國(guó)外一些國(guó)家做法，如瑞士，援助律師在結(jié)案時(shí)，交給法律援助中心一份詳細(xì)的結(jié)案報(bào)告匯報(bào)具體的情況，包括與當(dāng)事人會(huì)談的次數(shù)時(shí)間，調(diào)查取證的次數(shù)與證據(jù)的數(shù)量，閱卷的次數(shù)，出庭的次數(shù)。法律援助中心在審核確認(rèn)無誤后，才予以結(jié)案，并給予相應(yīng)的援助補(bǔ)償。這種監(jiān)管方式給援助律師進(jìn)行法律援助提出了一個(gè)量的要求，但尚難于在質(zhì)的方面進(jìn)行監(jiān)督。筆者認(rèn)為，對(duì)此可從兩個(gè)角度人手：一方面由于援助律師始終與當(dāng)事人處于一種互動(dòng)的狀態(tài)，當(dāng)事人對(duì)援助律師是否盡職盡責(zé)履行其援助義務(wù)具有最直觀的感受，故法律援助機(jī)構(gòu)可向當(dāng)事人征詢有關(guān)援助最基本的情況，再要求援助律師作一個(gè)總結(jié)，兩相結(jié)合進(jìn)行審查；另一方面由于法律援助的水平和質(zhì)量最集中反映于庭審過程中，人民法院作為整個(gè)庭審的主持者，并具有專業(yè)的知識(shí)，在結(jié)案后，由其依照法定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)援助者作一個(gè)評(píng)價(jià)將客觀地反映法律援助的真實(shí)面貌。通過以上過程，將會(huì)把法律援助納入有效的管理監(jiān)督體系之中，從而提高法律援助的質(zhì)量，保障××、推進(jìn)司法公正，最終實(shí)現(xiàn)法律援助制度的立法初衷。

4．整合刑事法律援助資源，引入激勵(lì)機(jī)制。雖然我國(guó)目前在《法律援助條例》中明確了刑事法律援助的政府責(zé)任，但是在具體落實(shí)過程中政府責(zé)任主要體現(xiàn)為律師責(zé)任。雖然有些地區(qū)提高了刑事法律援助的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，但是由于補(bǔ)貼的發(fā)放是按承接案件的數(shù)量發(fā)放而不考慮具體案件的難易程度。發(fā)放補(bǔ)貼的金額往往有限，較復(fù)雜點(diǎn)的案件甚至連辦案的基本成本都無法負(fù)擔(dān)。如果承接刑事法律援助案件的律師盡職盡責(zé)的完成辯護(hù)任務(wù)的話，往往不能有所收益，甚至要倒貼很多費(fèi)用，致使刑事法律援助案件對(duì)執(zhí)業(yè)律師缺乏吸引力。

一方面是廣大律師為案源而四處奔波，甚至不惜冒違法亂紀(jì)的風(fēng)險(xiǎn)與法官檢察官建立起不正當(dāng)?shù)穆?lián)系，另一方面是大量的刑事案件亟需辯護(hù)人的參與，兩者之間矛盾的焦點(diǎn)就在于刑事法律援助案件的無償性。律師收費(fèi)不等于律師報(bào)酬，而要考慮辦案成本所產(chǎn)生的費(fèi)用支出。但是制定法律援助案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)時(shí)這一點(diǎn)又容易為人所忽略。如果能在給予援助律師適當(dāng)補(bǔ)貼的同時(shí)對(duì)辦案產(chǎn)生的實(shí)際費(fèi)用予以實(shí)報(bào)實(shí)銷，使刑事法律援助能以市場(chǎng)機(jī)制加以運(yùn)作。這應(yīng)該是我們?cè)O(shè)計(jì)刑事法律援助制度選擇的方向之一。

5．重新構(gòu)建法律援助的財(cái)政撥款體系。我國(guó)雖然在《法律援助條例》中明確了縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)為法律援助提供財(cái)政支持，但未明確以何種形式提供財(cái)政支持。隨后在司法部、民政部等九部門出臺(tái)的意見中規(guī)定各級(jí)人民政府要按照條例的規(guī)定，根據(jù)本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及財(cái)力狀況，將每年法律援助所需要的經(jīng)費(fèi)數(shù)額，逐步納入年度財(cái)政預(yù)算。但是考慮到目前我國(guó)法律援助的制度設(shè)計(jì)思路是成立專門法律援助機(jī)構(gòu)組織并實(shí)施法律援助，并且把整個(gè)法律援助納入一個(gè)體系之中，未予細(xì)化。而我國(guó)由于幅員遼闊、人口基數(shù)大，使得法律援助專門機(jī)構(gòu)組織為數(shù)眾多，截至2008年6月30日，全國(guó)就已建法律援助機(jī)構(gòu)2 742個(gè)，法律援助專職人員達(dá)9 103名。由于《法律援助條例》中第二十六條第三款規(guī)定法律援助機(jī)構(gòu)及其工作人員不得從事有償法律服務(wù)的，所以法律援助機(jī)構(gòu)運(yùn)作的資金及其工作人員所需的工資福利都需要通過財(cái)政加以解決。不考慮機(jī)構(gòu)運(yùn)作成本，僅考慮其工作人員的工資福利，按每人每年1萬元計(jì)算的話，也達(dá)到八千多萬元，而我國(guó)2003年的財(cái)政撥款才1．52億，占了近一半，目前尚不知曉這八千多萬元是否由1 52億財(cái)政撥款支付，如果是或者相當(dāng)一部分是的話，那么落實(shí)到每一樁案件上的財(cái)政撥款就微乎其微了。所以，今后我們?cè)跇?gòu)建法律援助的財(cái)政撥款體系時(shí)，首先要把機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本同具體案件的運(yùn)作成本分別列入預(yù)算之中。而且由于刑事法律援助的特性，最好能將刑事法律援助的財(cái)政預(yù)算單獨(dú)列支，方能真正地起到?？顚Ｓ玫哪康?。

6．構(gòu)建滿足西部及貧困地區(qū)法律援助公職律師制度。按照西部及貧困地區(qū)的律師職業(yè)現(xiàn)狀，由于合格專業(yè)律師的匱乏及地方財(cái)政的窘迫，實(shí)施法律援助有相當(dāng)?shù)睦щy。而按目前的律師準(zhǔn)人制度的發(fā)展及刑事訴訟制度改革的需要，合格專業(yè)律師的缺口將越來越大。如果不能有效地為西部及貧困地區(qū)提供律師新生力量，隨著律師“孔雀東南飛”現(xiàn)象的加劇，不發(fā)達(dá)地區(qū)最基本的法律服務(wù)的需要將都很難滿足。我們?cè)诖朔矫嫠枰鞒龅呐Σ荒茉傧抻谒痉荚嚱档头謹(jǐn)?shù)要求，而是要根據(jù)西部及貧困地區(qū)的現(xiàn)實(shí)需要來建立援助公職律師制度。比如西部少數(shù)民族聚居地區(qū)，可以考慮通過對(duì)既會(huì)漢語又懂少數(shù)民族語言的律師以考核的形式頒發(fā)民族地區(qū)公職律師執(zhí)業(yè)證的辦法，增加滿足少數(shù)民族法律援助律師的數(shù)量。