把法治精神和良好的治理觀念融入預(yù)算法的修訂過程中，以法律的語言和力量建立起對政府的外部約束和政府的自我約束，才是我們真正需要的預(yù)算法

構(gòu)建民主預(yù)算

民主預(yù)算的構(gòu)建是保護納稅人權(quán)利、提高財政透明度、維護社會正義、改善政府行政效率、保障社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的一種特有的制度和運行機制，而“不可抑制的腐敗”“收入分配不公”“失控的環(huán)境污染”“速度而非質(zhì)量型的增長”則體現(xiàn)了預(yù)算不民主的特征。

在民主預(yù)算下，政府的規(guī)模和職能范圍能保持在一個恰當(dāng)?shù)乃?民主預(yù)算下，政府官員不管有多大權(quán)力，都不能在人民頭上作威作福，而只能在法治規(guī)定的軌道上運用;民主預(yù)算下，政府向人民征集資源，政府依法使用資源，預(yù)算就是促進績效和良好治理的工具，而不只是一種資源配置的工具。

一個受到制度約束的政府，其課稅權(quán)只能來自人民的授予，且只能用于改善國民福利，而不能用來為自己謀福利。如果制度上沒有對預(yù)算權(quán)力的制衡和制約，聽任政府機關(guān)無限擴展權(quán)力，必將導(dǎo)致社會財富的分配不公和財政腐敗現(xiàn)象愈演愈烈，以致危及政府的合法性，最終失去人民的支持。

民主預(yù)算的作用，就是給國家的預(yù)算體制裝上這樣一個“剎車裝置”，用來防止司法部門和官員的獨斷專權(quán)、黑箱作業(yè)、貪贓枉法、侵害公眾權(quán)益等。

由此，“人民的錢袋子”被牢牢地看緊，強大無比的行政權(quán)力被關(guān)進“籠子”，自行其是的可能性大大降低。這就是民主預(yù)算的精神實質(zhì)。

因此，建立預(yù)算的民主程序和法律性質(zhì)的約束機制，正是整個財政預(yù)算體制改革的關(guān)鍵所在。

追問中國預(yù)算

中國預(yù)算問題的根子，在于用錢的人用著別人的錢卻可以不受法律的約束，而錢被別人用的人(納稅人)則無權(quán)依法決定和追究自己錢的使用效果，更無力維護自己的權(quán)益。

由于缺乏問責(zé)和糾錯機制，預(yù)算常常只是個擺設(shè)，政府該怎么收錢還是怎么收錢，不會受到預(yù)算的真實約束。由此，中國預(yù)算超過十年持續(xù)性地以年均18%以上的高速增長，預(yù)算偏離度極高。

也由于預(yù)算法缺乏問責(zé)和糾錯機制，“只講投入，不管產(chǎn)出”的現(xiàn)象長期存在，公民對政府怎么要錢、怎么花錢幾乎沒有發(fā)言權(quán)，即使造成重大損失，也無人為之負(fù)責(zé)。于是，政府及其官員拼命斂錢、拼命要錢、拼命花錢，預(yù)算就越發(fā)失控。

2009年底發(fā)生的事情能夠證明此言不虛。根據(jù)財政部公布的數(shù)據(jù)，7.6萬億元的年度預(yù)算支出，其中的2萬億元需要在一個月內(nèi)完成，盡管國家財政官員多次出來解釋其中并不存在突擊花錢的問題，但來自公眾的質(zhì)疑聲卻沒有因此而有所減少。

人們要問:一個月之后，這2萬億元是不是都花出去了?花在什么地方了?使用效率如何?民眾可從中得到多少益處?有沒有個人侵吞行為?等等。

公眾的擔(dān)心并非多余。據(jù)來自中央紀(jì)委的信息，至2009年11月底，全國自查自糾和重點檢查共發(fā)現(xiàn)“小金庫”22884個，涉及金額101.58億元。另據(jù)審計署對2006年1月至2007年6月全國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的審計，隨意挪用經(jīng)費的問題相當(dāng)突出，在審計調(diào)查的54個縣中，有46個縣有擠占挪用的情況，涉案資金1.15億元。

而地方財政資金進入預(yù)算的比例則低到令人不可思議的程度，有的地方甚至只有十分之一。這些遠(yuǎn)非全貌的信息，讓我們更加體會到民主預(yù)算缺失的痛苦，也就越發(fā)體會到建立以外部控制為特征的民主預(yù)算之必要。這不是我們愿意不愿意的問題，而是必須如此。

修訂新預(yù)算法

現(xiàn)代政治所涉及的民意政治、責(zé)任政治、透明政治、公民參與政治等議題，都可以在預(yù)算中找到對應(yīng)物。

一般情況下，預(yù)算是公共部門惟一有能力對公共利益造成全面、持久和系統(tǒng)損害的領(lǐng)域，而預(yù)算法是國家立法機關(guān)用來控制和監(jiān)督政府，將其約束在法治軌道上，使其不過分偏離最廣泛公共利益的一整套重要規(guī)則。就限制和約束政府而言，除憲法外，很難有哪一部法律堪與預(yù)算法相提并論。

中國現(xiàn)行的預(yù)算法是從1995年開始施行的，至今已15年沒有修訂，明顯不適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。實際上，這部預(yù)算法之“老”，并不在于條款多么陳舊過時，而是民主法治的精神、約束政府的憲政理念未能浸潤于其中，過多的未經(jīng)界定的財政支配權(quán)力被賦予了行政部門甚至官員本人，各種違法、違規(guī)的現(xiàn)象便難以制止，年終突擊花錢也就成為總在人們眼前晃悠的老大難問題。

對于一個社會來說，缺乏民主法治的預(yù)算運作，代價肯定是巨大的，會導(dǎo)致大量稀缺的公共資源被用于對公共利益意義無多的領(lǐng)域，或用于僅為少數(shù)人服務(wù)而不是普惠于每一個公民(特別是社會的弱勢人群)的領(lǐng)域，或因突擊花費而難以呈現(xiàn)應(yīng)有的效益。大量事實表明，目前中國的預(yù)算法還無力阻止這些現(xiàn)象的發(fā)生，改革勢在必行。

修改新預(yù)算法不僅要從權(quán)力配屬上堵塞預(yù)算的編制、執(zhí)行和從始至終的監(jiān)督和控制缺口，體現(xiàn)它的民主性質(zhì);還應(yīng)該從技術(shù)上提高預(yù)算資金的撥付速率，避免前少后多的擁堵問題;同時還應(yīng)在預(yù)算的執(zhí)行過程中建立一種注重結(jié)果的績效考評體系，而不是像以往那樣只看預(yù)算投入的快慢。

預(yù)算法的修訂應(yīng)該是一個開放性而不是封閉性的系統(tǒng)，應(yīng)該有誠意、有能力吸納每一個公民參與政府預(yù)算的制定和修正過程，為此而設(shè)置規(guī)范的預(yù)算聽證制度不可或缺。

把法治精神和良好的治理觀念融入預(yù)算法的修訂過程中，以法律的語言和力量建立起對政府的外部約束和政府的自我約束，才是我們真正需要的預(yù)算法。

構(gòu)建民主預(yù)算，思想意識上的更新不容忽視。中國長期以來對財稅機關(guān)的績效考核，只是稅收收入的上繳和預(yù)算完成指標(biāo)，并未建立起對政府征收和使用稅款的約束規(guī)則，于是納稅人的自由和權(quán)利便難以保證，執(zhí)政者對社會問題的解決總是跟不上新近堆積問題的速度。因此，建立民主預(yù)算制度，需在國人大腦中刮上一場級數(shù)不低的風(fēng)暴。

正是由于預(yù)算處于國家政治生活的核心地帶，如果政府的政治體制改革不能跟預(yù)算緊密掛鉤，那么這種改革注定不會成功。政治好了，財稅才能好;財稅好了，政府如何施政人們也才放心。既如此，就讓我們埋頭學(xué)習(xí)現(xiàn)代預(yù)算學(xué)的知識，抬頭期待中國公共預(yù)算“變好”的那一天!■

作者為天津財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)科首席教授