摘 要:2004年的法人化改革開啟了日本國立大學(xué)制度建設(shè)的新紀(jì)元，改革六年來日本國立大學(xué)系統(tǒng)發(fā)生了深刻變化，大學(xué)理念從“自在”逐步走向“自為”，文部科學(xué)省與大學(xué)關(guān)系從“直接控制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴g接控制”，大學(xué)內(nèi)部決策程序從“自下而上”革變?yōu)椤白陨隙隆?，教師身份從“公?wù)員”突變?yōu)椤肮蛦T”。這些具有歷史轉(zhuǎn)折意義的改革給我們的啟示是，現(xiàn)代大學(xué)制度外部關(guān)系建設(shè)的核心是健全法人制度，內(nèi)部關(guān)系建設(shè)的重點(diǎn)是完善運(yùn)行機(jī)制，協(xié)調(diào)內(nèi)外部關(guān)系的中介是構(gòu)建社會評價與監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)鍵詞:日本國立大學(xué);法人化改革;述評

具有歷史轉(zhuǎn)折意義的日本國立大學(xué)法人化改革被日本學(xué)界稱為“130多年的歷史發(fā)展過程中最大的一場變革”，這一改革打破了日本國立大學(xué)制度的“冰河時代”，開啟了日本國立大學(xué)的新紀(jì)元，是日本國立大學(xué)系統(tǒng)探索構(gòu)建富有本土特色現(xiàn)代大學(xué)制度的重要政策舉措。日本國立大學(xué)法人化改革相關(guān)法律規(guī)定“六年”作為改革的一個周期即“中期”，從2004年4月開始實(shí)施改革的六年來看，日本國立大學(xué)的內(nèi)外部關(guān)系發(fā)生了深刻變化，大學(xué)理念、大學(xué)與政府關(guān)系、大學(xué)決策機(jī)制、教師身份等構(gòu)成大學(xué)發(fā)展的幾項核心要素發(fā)生了質(zhì)的變化。因此，對日本法人化改革歷程進(jìn)行反思與評價將對我國建設(shè)高等教育強(qiáng)國具有重要借鑒價值。

一、大學(xué)理念:從“自在大學(xué)”嬗變成“自為大學(xué)”

無論政府還是大學(xué)自身，日本國立大學(xué)歷來以國家的大學(xué)而自居，國立大學(xué)在日本高等教育系統(tǒng)中一直處于“遺傳性”的優(yōu)勢地位。以實(shí)施法人化前的2003年國、私兩類大學(xué)規(guī)模為例，國立和私立大學(xué)的生師比分別為10.2:1和24.5:1，政府投入的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)(包括經(jīng)常費(fèi)補(bǔ)助金和設(shè)施設(shè)備費(fèi)補(bǔ)助金)分別為15553.9、3425.7億日元，比例為4.5:1①。從這組數(shù)據(jù)便可領(lǐng)略兩類大學(xué)的總體差別懸殊非同一般，正如日本著名學(xué)者天野郁夫所言，“法人化以前的國立大學(xué)在名稱與實(shí)質(zhì)上都是國家行政機(jī)構(gòu)的一部分，……國立大學(xué)受到國家的呵護(hù)而孤傲的存在”[1]。國立大學(xué)是名副其實(shí)的政府附屬機(jī)構(gòu)，從其生存方式來說只是“自在”地存在著。法人化改革重構(gòu)的大學(xué)理念就是讓國立大學(xué)雖然姓“國”，但要“獨(dú)立行政”，能夠“自為”地生存。這也體現(xiàn)在法人化改革后的一系列法律條文中，2003年日本國會通過的《國立大學(xué)法人法》(以下簡稱《法人法》)規(guī)定“國家必須考慮國立大學(xué)的教育研究之特性”[2];2005年日本中央教育審議會在《日本高等教育的未來走向》的審議報告中提出，“追求適合各大學(xué)校情的主體選擇和組織運(yùn)營模式”是法人化的重要目標(biāo)[3];2006年新修訂的《教育基本法》針對大學(xué)特別新設(shè)了一條，“必須尊重大學(xué)的自主性和自律性，大學(xué)必須尊重其他大學(xué)教育和研究的特性”[4]。

二、文部科學(xué)省與大學(xué):從“直接控制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴g接控制”

1. 目標(biāo)管理制度成為平衡大學(xué)獨(dú)立行政與政府意志的重要手段。《法人法》規(guī)定了法人的五項宏觀發(fā)展目標(biāo):“提高教育研究質(zhì)量”、“改善業(yè)務(wù)運(yùn)營和提高學(xué)校效率”、“改善財務(wù)制度及內(nèi)容”、“對教育、研究及組織運(yùn)營等狀況進(jìn)行自我檢查、評價以及提供相關(guān)信息”以及“其它重要事項”等，并規(guī)定對法人提出的“中期目標(biāo)與計劃”以及“年度目標(biāo)”與“年度計劃”進(jìn)行確認(rèn)與修改是文部科學(xué)省行使的重要職能。目標(biāo)管理制度從六年來的實(shí)施狀況來看，呈現(xiàn)這樣一些特征:其一，目標(biāo)的宏觀性，文部科學(xué)省審核的目標(biāo)是主要大學(xué)的宏觀辦學(xué)事項而不涉及具體的教育教學(xué)問題，給法人提供了自主辦學(xué)的巨大空間;其二，目標(biāo)的基礎(chǔ)性，目標(biāo)的制定自下而上，法人根據(jù)自身運(yùn)營實(shí)際制定目標(biāo)，再經(jīng)文部科學(xué)省審核，體現(xiàn)“自主性”與“控制性”的平衡;其三，目標(biāo)的公開性，法人在制訂目標(biāo)與計劃時面向校內(nèi)外廣泛征求意見;其四，目標(biāo)的可操作性，具體內(nèi)容便于大學(xué)自身和第三者對目標(biāo)和計劃的實(shí)施狀況進(jìn)行評估。

2. 評價制度成為社會衡量大學(xué)辦學(xué)水平的重要途徑。法人化后文部科學(xué)省建立了兩個新的獨(dú)立行政法人——“國立大學(xué)評價委員會”和“大學(xué)評價·學(xué)位授予機(jī)構(gòu)”，作為實(shí)施大學(xué)評價的第三者專業(yè)性機(jī)構(gòu)?！皣⒋髮W(xué)法人評價委員會”主要執(zhí)掌的業(yè)務(wù)是對國立大學(xué)法人進(jìn)行年度業(yè)務(wù)實(shí)績和中期目標(biāo)達(dá)成的實(shí)績進(jìn)行評價，并將評價結(jié)果通知被評法人、總務(wù)省的政策評價·獨(dú)立行政法人評價委員會以及文部科學(xué)省，同時向社會公布?！皣⒋髮W(xué)評價委員會”先后于2003、2005、2008年組建了三期“評價委員會”，成員總?cè)藬?shù)約20人，主要是大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人。從2004年開始連續(xù)4年面向有關(guān)部門和社會提交了各大學(xué)的“年度業(yè)務(wù)實(shí)績評價報告”，并于2008年7月到2009年3月間進(jìn)行了中期評價。另一個評價機(jī)構(gòu)——“大學(xué)評價·學(xué)位授予機(jī)構(gòu)”主要是對法人的教育、研究開展情況進(jìn)行專門性評價。就評價角度而言，國立大學(xué)評價委員會是綜合性評價機(jī)構(gòu)，大學(xué)評價·學(xué)位授予機(jī)構(gòu)是專項性的評價機(jī)構(gòu)，前者必須尊重和采用后者的評價結(jié)論②。從年度評價和中期評價的成效來看，第三者評價在公開辦學(xué)信息，促進(jìn)大學(xué)教育、研究以及經(jīng)營的運(yùn)行與社會之間的雙向互動，調(diào)整經(jīng)費(fèi)預(yù)算，促使文部科學(xué)省根據(jù)評價結(jié)果對預(yù)算分配進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整等方面發(fā)揮了重要作用。但不可否認(rèn)的是評價也一直是在爭議聲中進(jìn)行的，文部科學(xué)省官方也不得不認(rèn)為，“精到的評價確實(shí)不易，既要尊重大學(xué)的特性，同時又要考慮使用國民稅金后大學(xué)的運(yùn)行情況，才有必要進(jìn)行相對準(zhǔn)確的評價”。政府必須做到“真正重新認(rèn)識‘國家’與‘國立大學(xué)’之間的關(guān)系，法人自己決定的事項范圍擴(kuò)大了，而國家對如同內(nèi)部組織的日常的細(xì)微的環(huán)節(jié)不再進(jìn)行關(guān)注”，“重在考慮大學(xué)組織的特性——自主性與自律性”[5]。

3. 監(jiān)督制度成為政府控制法人的“有形之手”。監(jiān)督制度主要體現(xiàn)為文部科學(xué)省在法人內(nèi)部建立的監(jiān)事室。《法人法》規(guī)定“監(jiān)事由文部科學(xué)大臣任命”，“性質(zhì)上單獨(dú)履行職務(wù)”。監(jiān)事的主要職責(zé)是“監(jiān)查法人的財產(chǎn)狀況;監(jiān)查理事(包括理事長)的業(yè)務(wù)執(zhí)行情況等”，監(jiān)事可以“基于監(jiān)查結(jié)果，向文部科學(xué)大臣和校長提出意見”。監(jiān)事的選任非常嚴(yán)格，諸如“(法人的)理事不得兼任”、“(法人的)理事及其三代親屬以內(nèi)的人員不得擔(dān)任”即必須是“所在國立大學(xué)以外的人員”等。監(jiān)事的職權(quán)非常嚴(yán)肅，完全凌駕于法人之外，直接對政府負(fù)責(zé)。從六年來文部科學(xué)省公布的監(jiān)事，特別是2008年10月公布的86個國立大學(xué)法人的監(jiān)事來看，監(jiān)事人數(shù)充足，每所大學(xué)都配備兩名監(jiān)事，大部分專兼職并舉。其中37所大學(xué)的監(jiān)事都是兼職，2所大學(xué)的監(jiān)事都是專職。監(jiān)事專業(yè)化程度較高，55人精通大學(xué)業(yè)務(wù)，曾擔(dān)任大學(xué)的教授、學(xué)部長、校長等;9人精通組織管理業(yè)務(wù)，曾擔(dān)任企業(yè)、政府的領(lǐng)導(dǎo);68人精通會計業(yè)務(wù)。這兩個特征確保了監(jiān)事職能的充分履行。當(dāng)前監(jiān)事制度建設(shè)的重點(diǎn)是職務(wù)內(nèi)涵的明確化——明確監(jiān)查的具體范圍、內(nèi)容及其方式。宏觀方面要監(jiān)查“法人的財務(wù)狀況”、“理事業(yè)務(wù)的執(zhí)行狀況”等;微觀方面“不僅要深入到教育研究的具體內(nèi)容，而且要決定學(xué)部和學(xué)科的增設(shè)以及教育的重點(diǎn)領(lǐng)域，還要涉及到招生計劃等教學(xué)方面的業(yè)務(wù)”等。[6]這是一個新的信號，即監(jiān)事制度的健全有可能成為法人“獨(dú)立行政”的新障礙。

4. 財政管理模式從“行政隸屬型”演變?yōu)椤霸u估+自主型”。法人化后國立大學(xué)的收入包括“政府撥款”和“外部資金”兩大項?！霸u估+自主型”的財政管理模式首先體現(xiàn)在政府撥款的標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)量建立在嚴(yán)格的評估基礎(chǔ)之上，實(shí)行“先借款、再評估、后結(jié)算”的會計年度制度?！罢畵芸睢卑ā斑\(yùn)營費(fèi)交付金”和“設(shè)施建設(shè)維修費(fèi)”兩項，其中“運(yùn)營費(fèi)交付金”包括“標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)營費(fèi)交付金”、“特定運(yùn)營費(fèi)交付金”和“附屬醫(yī)院運(yùn)營費(fèi)交付金”三項。“標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)營費(fèi)交付金”按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)向各法人支付，“附屬醫(yī)院運(yùn)營費(fèi)交付金”根據(jù)是否設(shè)有附屬醫(yī)院而決定支付。而“特定運(yùn)營費(fèi)交付金”根據(jù)法人具體辦學(xué)實(shí)績進(jìn)行差別化撥款，總體上采用一定的“效率化系數(shù)”，每年實(shí)行1%左右的減額。所以“特定運(yùn)營費(fèi)交付金”是引導(dǎo)法人之間競爭、拉大法人之間差距的重要因素之一。就“政府撥款”總額而言，法人化改革實(shí)施以來年均增長率只有1.3%(見表1)。

財政管理模式的“自主性”主要體現(xiàn)在“外部資金”部分，法人的“外部資金”包括“附屬醫(yī)院收入”、“學(xué)費(fèi)收入”、“外部受托研究收入”以及“社會捐贈收入”。法人化前這部分資金統(tǒng)一納入國庫進(jìn)行重新分配;法人化后由法人自主管理，其中“附屬醫(yī)院收入”、“學(xué)費(fèi)收入”在核算“運(yùn)營費(fèi)交付金”過程中扣除，而“外部委托研究收入”和“社會捐贈收入”并不在核算運(yùn)營費(fèi)交付金過程中扣除。就學(xué)費(fèi)而言，《法人法》規(guī)定以各大學(xué)2003年的學(xué)費(fèi)額度作為標(biāo)準(zhǔn)額，根據(jù)教育服務(wù)質(zhì)量提升情況，法人可以自主決定學(xué)費(fèi)提高額度，但上限不超過標(biāo)準(zhǔn)額的10%。從最近三年統(tǒng)計來看，95%的法人繳費(fèi)項目與標(biāo)準(zhǔn)額持平，5%的法人低于標(biāo)準(zhǔn)額(見表2)。國立大學(xué)學(xué)生繳費(fèi)總收入、人均繳費(fèi)與法人化前相比略有增加，但年均增長率在6%以下(見表3)。

由于“外部受托研究(包括共同研究)收入”和“社會捐贈收入”并不在核算“運(yùn)營費(fèi)交付金”過程中扣除，所以這兩項收入是法人實(shí)現(xiàn)增收的最大空間。以日本關(guān)東地區(qū)為例(該地區(qū)大學(xué)比較集中，國立大學(xué)在層次、規(guī)模、科類、辦學(xué)歷史等方面呈現(xiàn)多樣性)，如果把2003年和2007年分別獲得的外部資金相比不難得出兩個結(jié)論(見表4):外部資金的絕對數(shù)以東京大學(xué)、東京工業(yè)大學(xué)等頂尖大學(xué)遙遙領(lǐng)先，大學(xué)間的差異非常顯著，這說明影響外部資金獲得的很多因素如聲望、研究能力、實(shí)驗設(shè)施等多屬于“遺傳性”的，并不能通過短短幾年的“獨(dú)立行政”而實(shí)現(xiàn);另外，雖然很多法人外部資金的絕對數(shù)比較低，但增長率極高，這表明大學(xué)為獲得外部資金展開了激烈的競爭。

三、大學(xué)決策程序:從“自下而上”革變?yōu)椤白陨隙隆?/p>

在討論決策程序之前，首先要考察法人化后國立大學(xué)校長是如何產(chǎn)生的。因為校長的產(chǎn)生方式不僅制約大學(xué)內(nèi)部決策程序，更為重要的會影響校長職責(zé)的履行。法人化前國立大學(xué)的校長由學(xué)部長等構(gòu)成的評議會選拔并由文部科學(xué)省任命，選拔過程中政府意志發(fā)揮著重要作用，可謂組織化任命。法人化后校長選聘則由運(yùn)營協(xié)議會和教育研究評議會的委員(各占一半，校長和理事亦可參加)組成“校長選考會議”承擔(dān)校長遴選工作，在程序上校長選考會議將舉行全校教職員工的民意投票，投票結(jié)果作為校長遴選的重要參考依據(jù)，其中最為核心的改革在于選擇校長的范圍面向市場，而且選拔的結(jié)果只須經(jīng)過文部科學(xué)省審核即可。校長的產(chǎn)生方式就從組織化任命演變?yōu)槭袌龌溉?，這樣產(chǎn)生的校長，不論大學(xué)內(nèi)部決策程序如何，校長為誰負(fù)責(zé)就變得非常明晰了。法人化后的大學(xué)決策機(jī)構(gòu)由三部分構(gòu)成，理事會作為法人的最高決策機(jī)構(gòu)，由校長及校長任命的副校長組成，主要職能是審議法人運(yùn)行中的重要事項;教育研究評議會和經(jīng)營協(xié)議會分別審議教育、研究以及經(jīng)營方面的事項，前者由大學(xué)內(nèi)部從事教學(xué)、研究的教師和職員構(gòu)成，后者校內(nèi)外代表各占一半。其中，理事會處于核心地位，另外兩個議會主要發(fā)揮參謀職權(quán)和某一個方面的授權(quán)，而各學(xué)部局的部局長會則由理事會領(lǐng)導(dǎo)，而且三個決策機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人均為校長，校長掌控三個機(jī)構(gòu)委員的任命權(quán)，所以法人內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制就形成了以理事會為核心、三個決策部門為主體、部局長會在理事會領(lǐng)導(dǎo)之下的“自上而下(top down)”的決策機(jī)制，這就與法人化前的以各學(xué)部教授會為主體、“自下而上(bottom up)”[7]的決策機(jī)制截然相反。決策機(jī)制的逆向變革雖然導(dǎo)致法人內(nèi)部資源配置的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，從根本上動搖了教授會自治制度，以致于六年來教授們對新的財政管理模式和決策機(jī)制仍有抵觸。但不可否認(rèn)的是，校長產(chǎn)生方式的變化在前提上確保了校長為誰負(fù)責(zé)，而決策程序的變化使得校長如何負(fù)責(zé)變得非常清晰而明確，這可以從辦學(xué)效率的提高、外部資金的大幅增加略見一二。

四、教師身份:從“公務(wù)員”突變?yōu)椤肮蛦T”

法人化改革的重要對象是取消國立大學(xué)教師的公務(wù)員身份，取而代之的是“聘任制”，教師成為大學(xué)的“雇員”。這種身份的突變首先體現(xiàn)在政府撥給教師、職員的工資呈下降趨勢，最近三年教師和職員(均為專職，不含兼職和從外國聘用的教職員)的薪水年均降低率分別達(dá)到了1.68%和5.59%(見表5)。六年來教師“活力”的提升主要體現(xiàn)在社會合作研究經(jīng)費(fèi)的增加，這可以從前述外部受托研究收入增長率的大幅提高窺見一斑。但隨之帶來的問題是不同大學(xué)間教師活力和收入的差距會隨著大學(xué)間差距的擴(kuò)大而擴(kuò)大，因此如何不讓教師感到過多壓力，如何確保教師把主要精力放在教學(xué)上，不致于過于注重研究而導(dǎo)致教育質(zhì)量的下降等問題已成為法人化進(jìn)程中迫切需要解決的問題。

五、結(jié)語

回溯日本國立大學(xué)六年來的法人化改革歷程，我們可以發(fā)現(xiàn)，法人化改革在本質(zhì)上是日本政府和大學(xué)對現(xiàn)代大學(xué)制度的一種探索，這種探索把健全法人制度作為現(xiàn)代大學(xué)制度外部關(guān)系建設(shè)的核心，通過一攬子的法律明確大學(xué)法人的性質(zhì)、地位、權(quán)力、職責(zé)以及運(yùn)行機(jī)制等，明晰了大學(xué)與政府的權(quán)力邊界;把完善法人運(yùn)行機(jī)制作為現(xiàn)代大學(xué)制度內(nèi)部關(guān)系建設(shè)的重點(diǎn)，大學(xué)的教育、研究與運(yùn)營等大學(xué)治理的最高決策權(quán)力集校長于一身，形成了“自上而下”具有強(qiáng)有力駕馭核心的決策機(jī)制;把構(gòu)建社會評價與監(jiān)督機(jī)制作為協(xié)調(diào)現(xiàn)代大學(xué)制度內(nèi)外部關(guān)系的中介，法人“獨(dú)立行政”仍然是有限度的“自治”，不僅是在文部科學(xué)省首肯的“目標(biāo)”和“計劃”內(nèi)“獨(dú)立行政”，受到實(shí)時“監(jiān)督”，而且第三者評價以及評價結(jié)果的公開還讓社會公眾參與和了解大學(xué)教育、研究、社會服務(wù)等方面的運(yùn)行狀況。毫無疑問，日本政府和大學(xué)界對現(xiàn)代大學(xué)制度內(nèi)外部若干關(guān)系的探索對進(jìn)一步完善我國公立高校的法人地位、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)以及評價和監(jiān)督體系等方面具有重要借鑒價值。

注釋:

①國立大學(xué)法人政府投入經(jīng)費(fèi)來源于日本文部科學(xué)省網(wǎng)站《學(xué)?；菊{(diào)查·平成20年度學(xué)?；菊{(diào)查(確定值)》，http://www.mext.go.jp/b_menu/toukei/001/08121201/index.htm。

私立大學(xué)政府投入經(jīng)費(fèi)最主要包括“經(jīng)常費(fèi)”和“設(shè)施設(shè)備費(fèi)”兩項。其中“經(jīng)常費(fèi)”來源于《平成17年版文部科學(xué)白書·私立學(xué)校の振興のために》，http://www.mext.go.jp/b_menu/hakusho/html/hpba200501/002/004/0201.htm。“設(shè)施設(shè)備費(fèi)”由《平成15年度私立大學(xué)·大學(xué)院等教育研究裝置施設(shè)整備費(fèi)補(bǔ)助交付額一覽》與《平成15年度私立大學(xué)等研究設(shè)備整備費(fèi)等補(bǔ)助金(私立大學(xué)等研究設(shè)備等設(shè)備費(fèi))交付額一覽》提供的數(shù)據(jù)統(tǒng)計而成，http://www.mext.go.jp/a_menu/koutou/shinkou/07021403/002/002.htm。

②為整合兩個評價機(jī)構(gòu)，2009年1月日本國會通過《國會提出法律·第171回國會における文部科學(xué)省提出法律案·獨(dú)立行政法人に係る改革を推進(jìn)するための文部科學(xué)省關(guān)系法律の整備等に關(guān)する法律案》，兩個評價機(jī)構(gòu)將于2010年4月1日合并為“大學(xué)改革支援·學(xué)位授予機(jī)構(gòu)”。資料來源:日本文部科學(xué)省高等教育局國立大學(xué)法人支援課. http://www.mext.go.jp/b_menu/houan/an/171/1236091.htm。

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