提要 新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是繼取消農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)直補等政策之后的又一次重大的惠農(nóng)政策。新農(nóng)保是對于縮小城鄉(xiāng)差距，維護農(nóng)村社會的穩(wěn)定意義重大。對于經(jīng)濟發(fā)展欠發(fā)達的江西省，應綜合考慮農(nóng)民養(yǎng)老保障需求的強度和社會保障供給的可能性來完善新農(nóng)保。文章即從九個方面闡述了江西構建新農(nóng)保制度的對策建議。

關鍵詞 江西??；新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保障；對策

作者簡介 張曉霞(1977－)，女，江西省社會科學院社會學研究所副研究員。(江西南昌 330077)

新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的參保對象為農(nóng)村常住人口，擁有承包土地、并直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者(即留地職業(yè)農(nóng)民)。我們認為，在城鎮(zhèn)務工的農(nóng)村流動勞動力應該納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系，而不是將他們推回到農(nóng)村，也不能單獨建立一套保障體系，如果區(qū)別對待將不利于推動城市化、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工亦是如此。失地農(nóng)民根據(jù)年齡、重新就業(yè)能力、自身需求及意愿的不同，可自行選擇參加農(nóng)村養(yǎng)老保險或城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險。因此從長遠來看，要預留城鄉(xiāng)社保對接的接口。根據(jù)欠發(fā)達地區(qū)的實際，綜合考慮農(nóng)民養(yǎng)老保障需求強度和社會保障供給可能性，應從以下幾個方面著手進行完善：

一、出臺法規(guī)和指導意見

首先，要盡快出臺法律?，F(xiàn)有的《基本方案》只是部門規(guī)章，法律層次低，法律效力低，其強制性不夠，導致實際運行層面出現(xiàn)諸多問題，部門之間協(xié)調(diào)不夠等。但是，我們不贊成單獨出臺有關農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的法律，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險應該是《社會保險法》中的一部分，應該在正在征求意見的《社會保險法》中增加這一塊重要內(nèi)容。

其次，江西省應該結(jié)合具體省情，出臺新型農(nóng)保試點的指導意見。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，按照“個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度”。溫家寶總理在《政府工作報告》中要求，“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點要覆蓋全國10％左右的縣(市)”。實際上，全國很多省市早已開始探索試點，但是，江西還在等中央的文件，仍在等中央的具體指導意見，沒有實際行動，更沒有主動出擊。為什么我們不能先邁出一步，吸收兄弟省市的先進經(jīng)驗和做法，探索江西的農(nóng)保路徑呢?這是需要進一步解放思想的地方，在有些方面我們?nèi)狈?chuàng)新精神。1999年中央決定暫停農(nóng)保工作時，我們堅決執(zhí)行，省政府甚至還幾次下文，明令暫停農(nóng)保業(yè)務，但有些省市并沒有嚴格執(zhí)行暫停決定，一直都在探索、發(fā)展農(nóng)保業(yè)務，他們抓住了機會，發(fā)展情況比我們好很多。

二、理順體制、機制，加強隊伍建設

江西省農(nóng)保在穩(wěn)定發(fā)展階段，各級民政部門形成了一套農(nóng)保機構，建立了一支專職農(nóng)保工作隊伍，各縣(市、區(qū))農(nóng)保機構完整，人員齊全。截至1995年底，從事農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的工作人員達到3000余人。但是，經(jīng)過長期的整頓規(guī)范，當前，農(nóng)保隊伍面臨了困境，原來齊全的農(nóng)保機構和人員變得不齊全了。有的縣級農(nóng)保機構現(xiàn)在不健全了；有的農(nóng)保辦工作人員由于農(nóng)保工作處于基本停滯狀態(tài)，而被安排兼做別的工作。我們認為，江西建立新型農(nóng)保首先應該要理順體制、機制。目前，還有3個地市、很多縣沒有移交，要加快由民政部門向勞動保障部門移交的步伐。同時，由于勞動社會保障部門缺乏農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的經(jīng)驗，要堅持各級農(nóng)村養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構的業(yè)務人員一并移交的政策。各級政府要認識到農(nóng)保工作的重視性，抓好農(nóng)保機構、編制和工作經(jīng)費的落實。需要指出是，各級財政應該保證農(nóng)保部門的辦公經(jīng)費，將農(nóng)村養(yǎng)老機構人員和工作經(jīng)費列入同級財政預算，取消從保險費中提取管理費用于農(nóng)保機構日常辦公的做法。與此同時，還要注重農(nóng)保隊伍的建設，農(nóng)保工作人員需要具備高度的責任感和良好的業(yè)務素質(zhì)。而要保證農(nóng)保隊伍的穩(wěn)定，首先要保證機構的統(tǒng)一和穩(wěn)定，完善農(nóng)保體制、機制是關鍵。

三、加大宣傳力度，積極引導農(nóng)民參保

農(nóng)民對農(nóng)保的知曉程度不高，對其重要性認識不足，制約了農(nóng)民的參保積極性。因此要，加強政策宣傳，通過有效的宣傳，使農(nóng)民認識到自身的老年風險，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念，提高農(nóng)民的保險意識，調(diào)動農(nóng)民參保積極性。一是解讀政策。重點宣傳農(nóng)保的宗旨、性質(zhì)和具體做法，直接宣傳參保待遇。要采用通俗易懂的語言使農(nóng)民明白參保的好處，消除潛在參保對象的思想顧慮。二是宣傳典型。充分發(fā)揮鄰里的示范帶動作用?？梢赃x擇當?shù)氐赂咄厝耸?、一些已?jīng)開始領取農(nóng)保養(yǎng)老金的普通農(nóng)民和一些積極主動參保的作為宣傳典型。尤其是子女在外務工的農(nóng)民，要積極動員子女為父母投保。三是采取多種方式宣傳。如與電視臺、廣播電臺、報社聯(lián)合舉辦“宣傳月、知識講座”活動；開展政策咨詢活動，現(xiàn)場答疑；利用集市、廟會等發(fā)放宣傳單；制作電視宣傳片，宣傳農(nóng)保政策和工作做法，提升農(nóng)保政策的知曉率。農(nóng)民對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險更加了解，將有助于提高農(nóng)民的參保意愿。

四、加大政府財政投入，創(chuàng)新籌資模式

要改變當前農(nóng)保完全靠農(nóng)民個人積累，集體補貼微乎其微，農(nóng)民參保積極性不高的局面，必須依靠政府的財政扶持。農(nóng)保資金的籌集模式可借鑒新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險的經(jīng)驗。新型農(nóng)村合作醫(yī)療的籌資機制是政府、集體和個人按比例分攤新農(nóng)合基金，根據(jù)衛(wèi)生部的統(tǒng)計，農(nóng)民的個人繳費不到籌集基金總額的1／3。實踐證明，這種籌資方式十分有效，政府投入的帶動效益很大，新農(nóng)合取得了顯著的成效。新農(nóng)保也應充分發(fā)揮政府的作用?？紤]到欠發(fā)達地區(qū)的實際，農(nóng)民收入較低，收人剩余額更低，更需要政府的大力扶持。政府可通過繳費補貼、基金貼息、待遇調(diào)整補貼、老年人直補等多種方式引導和鼓勵農(nóng)民參保。中央財政轉(zhuǎn)移支付力度、政府補貼標準應該高于發(fā)達地區(qū)，政府補貼應占50％－60％。政府補貼向困難群體傾斜，如無子女戶、獨生子女戶、雙女戶的參保費用由財政全部或部分負擔。不少省市已啟動了利用公共財政通過多種方式進行補貼的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，值得我們借鑒。

但是，政府投入必然涉及到配套資金的問題，新農(nóng)合籌資要求省、市、縣各級配套，但是現(xiàn)在欠發(fā)達地區(qū)的大多數(shù)縣級財政已經(jīng)無力承擔配套責任。如我們在景德鎮(zhèn)、九江等地調(diào)研時，一致反映“新農(nóng)合制度非常好，但是財政無法解決資金配套問題，各種民生工程都要求我們配套，但是現(xiàn)在縣財政根本拿不出錢來配套了。”因此，我們在新農(nóng)保資金政府投入問題上，要強調(diào)中央、省級的財政投入，市、縣則要求有能力的進行補助，尤其需要中央加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度，對欠發(fā)達地區(qū)實行積極、有力的傾斜。

五、建立“完全積累制”個人賬戶

楊翠迎在農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度模式設計中提出了“完全積累制”和“大帳戶小統(tǒng)籌”兩種方案，“完全積累制”方案不具有互濟性，由于政府補貼計入個人賬戶，屬于個人資金，當期農(nóng)民能看到實惠，農(nóng)民參加的積極性較高，有利于農(nóng)保的推行；而“大帳戶小統(tǒng)籌”方案的統(tǒng)籌賬戶部分是完全的互濟資金，如果農(nóng)民過早死亡，很難享受到這部分利益。在比較兩種方案后，認為對于常年從事農(nóng)耕的農(nóng)民來說，“完全積累制”更具有吸引力。綜合農(nóng)保工作人員和部分農(nóng)民的訪談建議，我們認為，當前江西省要開展新農(nóng)保，應以“完全積累制”個人賬戶為宜，按照每個農(nóng)民繳納的養(yǎng)老保險金額給予一定的政府補貼的部分，地方再根據(jù)財力給予資金補助。在初期，要采取農(nóng)民更容易接受的方式，讓他們看到實實在在的實惠，才有利于推動進一步開展。并且，當前的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險空賬運轉(zhuǎn)，統(tǒng)賬結(jié)合方式面臨著挑戰(zhàn)，在這種情況下，農(nóng)民會擔心自己繳納保費是不是會被城保統(tǒng)籌掉了?因此，農(nóng)保不宜采取同樣的方式，應采取“完全積累制”模式。

六、合理測算繳費標準和發(fā)放水平

確定合理的繳費標準，是新農(nóng)保的重點，更是難點。繳費基數(shù)、比例，直接關系到農(nóng)民的經(jīng)濟承受能力，影響到養(yǎng)老保障水平。要綜合考慮農(nóng)民的保障需求水平和繳費能力，還要充分考慮到農(nóng)戶的個人特征(文化程度)、家庭特征(人均純收入)、生產(chǎn)特征(承包耕地面積)上的差異。按當?shù)剞r(nóng)村居民人均純收入的一定比例繳納，或按領取標準不低于當?shù)氐捅Ｋ?，運用保險精算方法測算出繳費標準。同時，根據(jù)當?shù)厥杖牒蜕钏?、個人養(yǎng)老保障需要的不同，確定不同的繳費標準，并適時調(diào)整，建立高、中、低不同檔次的保障水平。繳費方式靈活，實行年交，也可跨年度繳費，既可提前，也可延期；也可一次性補交。養(yǎng)老金的發(fā)放，可利用農(nóng)村信用合作社等金融網(wǎng)點實行社會化發(fā)放。

七、加強基金監(jiān)管，探索基金保值增值途徑

以更科學的方式運營保險基金，使其保值增值，是農(nóng)保部門應長期深入思考的問題。我們認為，應該盡快建立“分級運營，省市為主”的基金運管機制，縣級農(nóng)保機構除保留一定數(shù)額的資金用于養(yǎng)老金兌付外，其余的資金應該上解到省、市集中運管?；鸨Ｖ翟鲋捣矫?，不能僅局限于“存銀行，買國債”，允許基金參與一些安全性較強、收益較穩(wěn)定的社會公益領域的投資，可以考慮讓基金適當進入當?shù)厥姓A設施建設等低風險高回報的投資領域。

要成立專門的管理機構，將農(nóng)?；鸬倪\營與征繳、發(fā)放分開，使農(nóng)?；鹩尚姓聵I(yè)機構經(jīng)營過渡到市場運營。由專業(yè)投資公司進行投資管理基金，可在實現(xiàn)保值的基礎上提高基金的增值率。要增加基金運營的透明度，接受審計、紀檢等部門及社會各界的監(jiān)督。此外，可在各地農(nóng)民中選出一些代表參與農(nóng)保的監(jiān)管工作。堅決杜絕擠占、挪用、揮霍等現(xiàn)象的發(fā)生，確保農(nóng)民能夠及時足額領取養(yǎng)老保險金?；鸬谋Ｖ翟鲋倒ぷ髯龊昧?，才能從根本上調(diào)動農(nóng)民參保的積極性。

八、推動農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展

我們認為，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是在經(jīng)濟方面實現(xiàn)社會化養(yǎng)老，在養(yǎng)老方式上，還應以居家養(yǎng)老為主。居家養(yǎng)老在精神慰藉方面有著其他養(yǎng)老方式無可比擬的優(yōu)勢，因此，要注重家庭養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老相結(jié)合，建立適合農(nóng)村特點和老年人生活習慣的養(yǎng)老體系。將部分財政轉(zhuǎn)移支付用于農(nóng)村社區(qū)建設，改善社區(qū)養(yǎng)老服務水平，發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老，以提高農(nóng)民的養(yǎng)老質(zhì)量。將新農(nóng)村建設與農(nóng)村社區(qū)建設結(jié)合起來，引入社區(qū)養(yǎng)老服務，推動農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展，以較低的成本取得最大的效果，能極大提升老人的生存質(zhì)量，并在一定程度上緩解當前勞動力資源的供需矛盾。在農(nóng)村五保供養(yǎng)方面，也可引入社區(qū)居家養(yǎng)老方式，為主動照顧的鄰里、親屬提供經(jīng)濟上的支持，完善分散供養(yǎng)方式。

九、促進農(nóng)民增收，提高其參保能力

農(nóng)民的收入水平制約了農(nóng)民的繳費能力。恩格爾系數(shù)反映農(nóng)村家庭購買食物的支出占家庭總消費的比例，在一定程度上反映了農(nóng)民的富裕程度。江西省農(nóng)村居民的恩格爾系數(shù)接近50％，如2007年的恩格爾系數(shù)為49，83％，2008年稍有降低為49，35％，可見，農(nóng)民的日常生活成本很大。農(nóng)民在收入有限的情況下，首先會考慮子女教育、修建住房、生活必需品等最基本最迫切的需要，不少農(nóng)民的收入滿足不了生產(chǎn)、生活之需。也就是說，即使他們愿意參保，因為支付能力不足，拿不出需繳納的保險金，也只能放棄。因此，發(fā)展經(jīng)濟，促進農(nóng)民增收，對促進農(nóng)村養(yǎng)老保險發(fā)展具有非常重要的意義。其一，要落實各項惠農(nóng)政策，加大工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的力度，提高農(nóng)業(yè)的比較效益；其二，要增強農(nóng)民的就業(yè)能力，實現(xiàn)有效轉(zhuǎn)移，以增加農(nóng)民的非農(nóng)收入；其三，引導、幫助農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，增強市場風險抗拒能力，實現(xiàn)增收。要通過發(fā)展經(jīng)濟、促進農(nóng)民增收，提高農(nóng)民參保能力，來健全農(nóng)村保障體系。

土地已承擔不了農(nóng)村養(yǎng)老保障職能。在“公平、正義、共享”的價值理念指導下，必須建立公平、普惠、可持續(xù)發(fā)展的社會保障體系。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，以發(fā)展水平和各方面承受力為依據(jù)，分層次、分類別、分步驟地推進，逐步發(fā)展到完全社會保險，最終建立起政府、社會、家庭、個人共同負擔、共盡責任的多元主體的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。