提要 農(nóng)村公共品供給是我國農(nóng)村發(fā)展的核心環(huán)節(jié)，也是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵所在。現(xiàn)階段，我國農(nóng)村發(fā)展中長期積累的矛盾逐漸暴露，農(nóng)村公共品供給呈現(xiàn)出嚴重不足。在此大環(huán)境下，黨的十七屆三中全會將目光集中到農(nóng)村，明確指出要加快發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，促進農(nóng)村社會全面進步。文章以此發(fā)展戰(zhàn)略為背景，通過分析當(dāng)前我國農(nóng)村公共品供給的現(xiàn)狀，提出更好地落實農(nóng)村公共品供給的對策建議。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村公共品；供給；現(xiàn)狀；建議

作者簡介 劉振羽(1982－)，男，華東師范大學(xué)2008級公共管理學(xué)院行政管理系研究生。(上海 200061)

我國是一個農(nóng)村人口占絕大多數(shù)的發(fā)展中國家，“三農(nóng)”問題一直是我國社會發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)中的首要問題。改革開放三十年來，在黨中央政策的有力指導(dǎo)下，農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化。然而，在長期工業(yè)化、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略思想主導(dǎo)下，國家多年來一直將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為國家工業(yè)化發(fā)展和城市現(xiàn)代化建設(shè)的保障和資本積累，使得農(nóng)村的發(fā)展明顯滯后于城市的發(fā)展，表現(xiàn)為農(nóng)村公共品供給嚴重不足，公共品供給呈現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制。在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的大政方針下，面對客觀環(huán)境，黨的十七屆三中全會再次將目光聚焦農(nóng)村，全會審議并通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，成為新形勢下推進農(nóng)村改革發(fā)展的行動綱領(lǐng)。

《決定》重要內(nèi)容之一就是強調(diào)要加快發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，促進農(nóng)村社會全面進步。農(nóng)村公用事業(yè)的發(fā)展就意味著農(nóng)村公共品大量的有效供給。農(nóng)村公共品是指政府為滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活需要而提供的基本物品和服務(wù)，包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村社會事業(yè)兩大類別，涉及從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營到農(nóng)民衣食住行各個方面，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活的基礎(chǔ)條件。當(dāng)前，農(nóng)村公共品供給不足已成為制約“三農(nóng)”發(fā)展的主要瓶頸，而“三農(nóng)”問題直接關(guān)系到社會的和諧、穩(wěn)定與發(fā)展，因而對這一問題急需關(guān)注。

一、當(dāng)前我國農(nóng)村公共品供給的現(xiàn)狀

近年來，面對日益暴露出的農(nóng)村發(fā)展問題以及農(nóng)村公共品供給薄弱的現(xiàn)狀，我國加大了對農(nóng)村公共品的投資力度，各種支農(nóng)政策應(yīng)運而生。國家財政用于“三農(nóng)”的支出以每年超過百分之十的速度遞增，良好的政策環(huán)境使得農(nóng)村公共品的投資取得了一定的成效。但從整體公共品供給的建設(shè)情況來看，當(dāng)前農(nóng)村公共品發(fā)展仍然相對落后，與社會主義新農(nóng)村建設(shè)的要求還存在著一定差距，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

(一)公共基礎(chǔ)設(shè)施方面

現(xiàn)實證明，薄弱和落后的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施無法支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，并將嚴重制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。為此，國家加大了在這方面的投入?！笆晃濉鼻叭辏珖残赂慕ㄞr(nóng)村公路118萬公里，完成投資5484億元。截至2008年底，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)通瀝青(水泥)路率達到88.6％，東、中部地區(qū)建制村通瀝青(水泥)路率達到90.1％和79.8％，西部地區(qū)建制村通公路率達到81.2％。新農(nóng)村建設(shè)這幾年，全國的村村通公路工程取得了一定效果。但是，在全國65萬個行政村中，仍有近4萬個村還未通公路，即使有公路可通，多數(shù)也是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組織農(nóng)戶集資修建的簡易公路，行車條件差，技術(shù)等級低，通達水平低，往往是“晴通雨阻”。農(nóng)民行路難狀況沒有得到根本改善。全國仍有不少地方的農(nóng)村人口沒有用上自來水，有9000多萬農(nóng)民因季節(jié)性干旱影響而遭受供水困難。還有一些農(nóng)民長期得不到安全飲用水。廣大農(nóng)村地區(qū)，尤其是中西部地區(qū)的電力設(shè)施還比較落后，全國仍有2000萬農(nóng)村人口用不上電。

(二)公共事業(yè)方面

“十一五”期間，中央和地方財政安排專項資金進一步擴大了農(nóng)村義務(wù)教育的范圍，新的資助政策使得農(nóng)村教育狀況有了一定改善。盡管如此，農(nóng)村義務(wù)教育依然難以滿足實際需求，農(nóng)民子女上學(xué)難問題仍然突出。至2006年底，全國有小學(xué)校的村比重僅為32.4％，有中學(xué)校的村比重為5.8％；農(nóng)村中學(xué)生是城市中學(xué)生的4倍，而享受到的國家中學(xué)教育經(jīng)費僅占38％。農(nóng)村教育師資匱乏，教師數(shù)量、質(zhì)量和學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)都存在著不足。此外，全國農(nóng)村文化面積不足，農(nóng)村文化設(shè)施普遍較差，有圖書館的村的比例為25％，有養(yǎng)老福利院的村的比例為4.1％，有文化活動中心的村的比例為29.4％，配備電腦的村的比例為39.9％。許多縣文化館、圖書館面積狹小，設(shè)備稀缺，難以支撐農(nóng)村文化建設(shè)。

(三)社會保障方面

農(nóng)村醫(yī)療與社會保障關(guān)系到億萬農(nóng)民的切身利益，也是拉動農(nóng)村消費，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟增長的基礎(chǔ)保障。國家近年來加大了在農(nóng)村社會保障等民生方面的投入與關(guān)注，如建立起新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，擴大了醫(yī)療改革試點的范圍等等。但是總體而言，農(nóng)村醫(yī)療狀況不容樂觀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施無論在數(shù)量上還是質(zhì)量上都不能滿足需求，從事醫(yī)務(wù)服務(wù)的人員學(xué)歷與技術(shù)偏低，醫(yī)療衛(wèi)生體系仍然脆弱。全國農(nóng)村養(yǎng)老保險覆蓋率也明顯偏低，農(nóng)村參保人數(shù)占全國農(nóng)業(yè)人口的比重只有7％左右，與國際水平有一定差距。據(jù)國際勞工組織統(tǒng)計資料顯示，日本和韓國農(nóng)村養(yǎng)老保險的覆蓋率已經(jīng)分別達到93％和97％以上；印度2006年也已為全國25％的農(nóng)村老人提供了養(yǎng)老金。

二、我國農(nóng)村公共品供給存在的問題分析

從我國農(nóng)村公共品供給現(xiàn)狀不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)村公共品供給的形勢嚴峻，問題較為突出。

(一)農(nóng)村公共品供給總量不足

現(xiàn)階段農(nóng)村公共產(chǎn)品總體供給不足主要體現(xiàn)在兩方面，一是農(nóng)民急需的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給量不足。這里牽涉到中央與地方各級政府間供給關(guān)系問題。我國農(nóng)村公共物品供給實行中央政府和地方政府分級負責(zé)制，但在實際操作中，中央政府與地方政府的責(zé)權(quán)劃分不盡合理，突出表現(xiàn)在公共物品供給錯位、缺位以及事權(quán)、財權(quán)不對稱。隨著我國財政和行政體制改革，財政權(quán)不斷向中央上移的同時，事權(quán)卻不斷向地方轉(zhuǎn)移，許多過去由中央政府或省級政府承擔(dān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責(zé)任，現(xiàn)在卻由縣、鄉(xiāng)級政府承擔(dān)，如大型的水利灌溉設(shè)施、大型農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資等等。由于縣、鄉(xiāng)政府財政收入有限，導(dǎo)致了這些現(xiàn)代農(nóng)業(yè)急需的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品不能提供或不能完全提供。二是涉及到農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給短缺。這些公共產(chǎn)品包括農(nóng)村的教育，農(nóng)民的醫(yī)療保障及農(nóng)村的環(huán)境保護等。縣鄉(xiāng)政府用于公共產(chǎn)品供給的資金短缺，尤其是農(nóng)村稅費改革又更加劇了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的短缺狀況。稅贊改革后，基層政府通過自留及籌集等方式取得供給公共產(chǎn)品制度外供給資源的空間大為縮小。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的普遍不足，加之當(dāng)前我國農(nóng)村公共品供給以政府為主體的單一供給模式，某些農(nóng)村公共產(chǎn)品供給將減少或取消便成為必然。

(二)農(nóng)村公共品供給結(jié)構(gòu)供給制度不盡合理

當(dāng)前我國農(nóng)村現(xiàn)行公共品的決策機制是“自上而下”的，即由上級部門和基層政府來決定公共品的供給，農(nóng)民基本被排除在供給決策之外，無法有效地反映自我需求。而地方政府和農(nóng)民對公共品供給的偏好有時并不一致，這就導(dǎo)致政府提供的公共品與農(nóng)民迫切需要的公共品之間存在著一定的有時甚至是比較明顯的結(jié)構(gòu)性矛盾，造成供需失衡。有些地方政府的決策者基于自身利益和政績的考慮，往往熱衷于投資提供看得見、摸得著的，短期收益明顯、突出政績的公共品，而對于農(nóng)民迫切需要的，涉及農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展具有長期收益的公共品的投資不很積極。比如與農(nóng)民休戚相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護等，對其的投資供給嚴重滯后；涉及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、大型水利灌溉等，供給也明顯不足。供給結(jié)構(gòu)的失衡導(dǎo)致農(nóng)民急需的公共品沒有獲得提供，而可以從政府那里獲得的公共品又并非迫切所需，，同時，當(dāng)前農(nóng)村公共品供給缺乏第三方的有效參與，使得公共品供給部門缺乏激勵和競爭，導(dǎo)致公共品供給效率低下，影響了農(nóng)村現(xiàn)代化的進程。

(三)城鄉(xiāng)公共品供給差異明顯

長期以來，在重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)思想的指導(dǎo)下，國家財政更多的傾向于工業(yè)和城市，對農(nóng)業(yè)及農(nóng)村公共品的供給比例較小。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，在公共基礎(chǔ)設(shè)施投入上，全社會人均固定資產(chǎn)投資額城鎮(zhèn)是農(nóng)村的近6.89倍，而財政預(yù)算內(nèi)投資城鄉(xiāng)差距是11.11倍門!生醫(yī)療條件上，城鎮(zhèn)每萬人口擁有的病床數(shù)是農(nóng)村的6.19倍，擁有的醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)人員是農(nóng)村的1.85倍；社會保障方面，盡管城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)不足鄉(xiāng)村的一半，但城鎮(zhèn)社會保障覆蓋面卻是鄉(xiāng)村的近27倍；教育支出方面，中小學(xué)生人均國家財政性教育經(jīng)費支出城鎮(zhèn)約為農(nóng)村的1.5倍。城鄉(xiāng)公共品供給的差異也間接影響到了城市居民和農(nóng)村人口的收入。當(dāng)溫飽問題解決之后，城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量的提高往往更加依賴于公共消費水平的提高。在醫(yī)療、教育、社會保障等約束下，農(nóng)民要想與城市居民享受一樣的生活質(zhì)量，就需要付出更多。這樣長期下去將進一步拉大城鄉(xiāng)居民間的收入差距，加重現(xiàn)存的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)。

三、我國農(nóng)村公共品供給發(fā)展對策建議

針對我國農(nóng)村公共品供給的現(xiàn)狀，近些年國家出臺了一系列以支持農(nóng)村發(fā)展為導(dǎo)向的政策，其中不乏對農(nóng)村公共品供給的重視，尤其是十七屆三中全會以來，對農(nóng)村公共品發(fā)展提出了更高的要求。政策的出臺離不開孕育它的環(huán)境，多年來我國農(nóng)村公共品供給的矛盾催生了相關(guān)政策的出臺。時下如何將政策落到實處，促進農(nóng)村公共品供給健康發(fā)展，筆者認為需要從以下幾方面著手：

(一)加大財政投資力度，明確各級政府財權(quán)事權(quán)范圍

目前我國財政支農(nóng)資金遠不能滿足新農(nóng)村建設(shè)的需要，無法在短期內(nèi)改變面臨的矛盾。所以國家應(yīng)從總量上加大財政支農(nóng)的資金，進一步完善中央對地方農(nóng)業(yè)專項補助資金制度，發(fā)揮中央引導(dǎo)地方政府增加農(nóng)業(yè)投入的作用。我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給能力不足還有一個重要原因是縣鄉(xiāng)政府事權(quán)與財權(quán)的不對稱?？h鄉(xiāng)財政承擔(dān)了一部分本應(yīng)該由中央財政和省級財政承擔(dān)的公共產(chǎn)品供給的責(zé)任。為此，應(yīng)當(dāng)建立起明確的權(quán)責(zé)制度，重新界定中央政府、省級政府與縣、鄉(xiāng)基層政府的事權(quán)范圍，合理劃分各級政府的財政職能。凡屬全國性及投資規(guī)模較大的純公共產(chǎn)品如義務(wù)教育、大型農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療保障等，由中央和省級政府財政負擔(dān)。地方性的公共產(chǎn)品如農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境保護等則由地方各級政府協(xié)調(diào)利益相關(guān)方共同負責(zé)。同時加強資金的縱向轉(zhuǎn)移，解決縣鄉(xiāng)資金困難，為農(nóng)村政策的實施提供堅實的保障。

(二)構(gòu)建以農(nóng)民為主導(dǎo)的公共品供求機制，優(yōu)化供求結(jié)構(gòu)

現(xiàn)行自上而下的公共品決策機制導(dǎo)致農(nóng)村公共品供給存在投資浪費、供需失衡、效率低下等等問題。由于沒有很好地體現(xiàn)農(nóng)民實際需求，公共品的投入難以真正解決農(nóng)民迫切關(guān)心的問題，農(nóng)村政策的實施效果大打折扣。因此，亟需建立起一套以農(nóng)民為主導(dǎo)的公共品需求表達機制，順暢農(nóng)民表達意見的渠道，引入農(nóng)民代表加入公共品供給決策體系，使得農(nóng)民對于公共品的偏好得到反映與認可，確保公共品的供給合乎民意，實現(xiàn)資源利用效率最大化。此外，針對當(dāng)前公共品供給主體單一、供給效率不高的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)鼓勵企業(yè)或私人參與到公共產(chǎn)品供給，建立多元化的供給主體結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)政府和企業(yè)、私人在農(nóng)村公共品供給上的協(xié)作和有機結(jié)合。第三方的加入一方面可以提高農(nóng)村公共品供給的效率，另一方面可以充分發(fā)揮社會力量的作用，彌補政府供給中的不足之處。

(三)創(chuàng)造均衡的供給制度環(huán)境，縮小城鄉(xiāng)公共品供給差距

我國發(fā)展中逐步形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)展模式造成了與之相適應(yīng)的城鄉(xiāng)差異化公共品供給制度。在這種制度下，農(nóng)村公共品供給無論在數(shù)量上還是質(zhì)量上都大大低于城市標(biāo)準(zhǔn)。在新農(nóng)村建設(shè)的指導(dǎo)下，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟均衡發(fā)展，首先，必須創(chuàng)造出一個城鄉(xiāng)均衡的公共品供給環(huán)境。具體來說，中央政府應(yīng)當(dāng)增加財政資金投入農(nóng)村部分的比例，建立和完善各級政府間財政轉(zhuǎn)移體系，使得財政的轉(zhuǎn)移向落后地區(qū)、中西部地區(qū)傾斜，實現(xiàn)基層間財政水平的基本均等。其次，在市場化環(huán)境中應(yīng)出臺農(nóng)村公共品供給的法律規(guī)范。加快法制化、制度化的步伐，規(guī)范農(nóng)村公共品的供給行為，并構(gòu)建農(nóng)村公共品供給資金監(jiān)督機制，從而保證農(nóng)村公共品供給擁有良好的制度規(guī)范，為未來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)模式打下基礎(chǔ)。

當(dāng)前我國現(xiàn)代化建設(shè)的重點與難點聚焦在農(nóng)村，未來保持、穩(wěn)定經(jīng)濟增長，提升綜合國力的著力點也在農(nóng)村。因此，關(guān)注“三農(nóng)”問題是我黨的大政方針，也是現(xiàn)階段歷史環(huán)境下的必然選擇。經(jīng)濟學(xué)理論認為，發(fā)展中國家的工業(yè)化進程大體要經(jīng)過三個階段，即農(nóng)業(yè)支持工業(yè)階段、農(nóng)業(yè)與工業(yè)平行發(fā)展階段、工業(yè)支持農(nóng)業(yè)發(fā)展階段。目前，我國的工業(yè)已具一定規(guī)模，國民經(jīng)濟的發(fā)展已非農(nóng)業(yè)主導(dǎo)。在這種情況下，采取相應(yīng)措施，實現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村是具有普遍和現(xiàn)實意義的。