提要 新農(nóng)村建設(shè)的提出賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府新的職能和要求，也促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行相應的改革以適應新農(nóng)村建設(shè)的需要。無論是“取消論”還是“虛化論”在目前都不適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的發(fā)展方向，而“保留論”有其存在的理論和現(xiàn)實基礎(chǔ)。要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并規(guī)模適度的基礎(chǔ)上進行體制創(chuàng)新以推動新農(nóng)村建設(shè)的順利進行。

關(guān)鍵詞 社會主義新農(nóng)村；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；體制創(chuàng)新

作者簡介 蔡永強(1967－)，男，新法制報社總編，主任記者；廖少綱(1968－)，男，華中科技大學博士后，江西財經(jīng)大學財稅與公共管理學院講師。(江西南昌 330013)

建設(shè)社會主義新農(nóng)村是我國現(xiàn)代化進程中的重大歷史任務，作為行政權(quán)占主導的國家，政府在新農(nóng)村建設(shè)中的作用是其他組織無法取代的，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是離農(nóng)民最近的一級政府組織。但目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在管理體制、施政能力等方面還存在諸多不足，為了順利推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革和創(chuàng)新已是當務之急。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新農(nóng)村建設(shè)中的職能定位

“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”，這既是中央對新農(nóng)村建設(shè)提出的任務，也是新農(nóng)村建設(shè)對各級政府提出的要求，這20個字包含的內(nèi)容極為豐富，涉及農(nóng)村政治、經(jīng)濟、文化、社會管理等方方面面。政府的基本功能問題實質(zhì)上就是在新農(nóng)村建設(shè)中，政府如何行使職責?什么可為?什么不可為?鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級地方政府，在新農(nóng)村建設(shè)中既有與其他層級政府相同的職責，但它畢竟又是最基層的政權(quán)組織，在基本職能方面表現(xiàn)出與其自身特點相符的內(nèi)容。

(一)學習、宣傳、灌輸新農(nóng)村建設(shè)的相關(guān)精神。社會主義新農(nóng)村建設(shè)是在我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新的歷史時期提出來的，無論在背景依據(jù)、深刻內(nèi)涵、目標要求、現(xiàn)實意義以及建設(shè)措施等方面都與以往的“新農(nóng)村建設(shè)”有很大的不同，廣大農(nóng)民群眾要深入認識和準確把握還存在不少的困難，況且目前大家對這一重大課題還在不斷地進行探討和研究。要在實踐中更好地進行社會主義新農(nóng)村建設(shè)，首先必須要在思想認識上對這一重大的歷史任務有明確的理解和把握。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，要充分發(fā)揮其“中介”優(yōu)勢，在深刻領(lǐng)會中央及上級政府的相關(guān)精神的基礎(chǔ)上，以通俗易懂、形象生動的語言等形式把上級精神傳達、灌輸?shù)綇V大農(nóng)民群眾中去，使他們對新農(nóng)村建設(shè)有一種清醒的認識，并把這種認識化作自覺的行動。

(二)靈活貫徹實施上級政府對新農(nóng)村建設(shè)的規(guī)劃和要求。我國行政管理體制的特點決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策少。執(zhí)行多的特點，“上面千條線，下面一根針”正是其管理特點的生動寫照。即使是與縣級政府相比，它在新農(nóng)村建設(shè)中也大都只能是按照縣級政府的規(guī)劃藍圖，在具體工作中貫徹實施。但是我國的國情決定了當前我國的城鄉(xiāng)差別不但是全國性、整體性的，而且具有區(qū)域上的不平衡性。這表明，建設(shè)新農(nóng)村的戰(zhàn)略選擇，必定不能是“一刀切”戰(zhàn)略，而只能是一種基于各地現(xiàn)實的差異性戰(zhàn)略，而且，新農(nóng)村建設(shè)本來就不可能用一個統(tǒng)一的模式來套?，F(xiàn)實總是處于不斷變化之中，所以各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須在堅持總體原則和規(guī)劃的前提下，根據(jù)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際靈活組織實施新農(nóng)村建設(shè)。

(三)充分發(fā)揮農(nóng)民作為新農(nóng)村建設(shè)主體地位的作用。在新農(nóng)村建設(shè)中，農(nóng)民始終是建設(shè)的主體，這種主體作用不僅表現(xiàn)在建設(shè)的參與力量方面，更體現(xiàn)在新農(nóng)村建設(shè)的受惠主體也是廣大農(nóng)民。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應在維護農(nóng)民的主體地位方面發(fā)揮主導作用，要重視提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)，把培育新型農(nóng)民貫穿于整個社會主義新農(nóng)村建設(shè)的始終。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應規(guī)范農(nóng)民的行為，使建設(shè)主體行為更加符合新農(nóng)村建設(shè)的具體要求。在主體作用有限的地方要積極介入，而盡可能少介入或不介入主體能有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要在主體競爭秩序的公正性方面發(fā)揮更大的作用，要著力為市場和經(jīng)濟主體創(chuàng)造一個更加公平和更加有效的競爭環(huán)境。

(四)加強公共管理職能，為新農(nóng)村建設(shè)尋找有效合力。新農(nóng)村建設(shè)任務艱巨，涉及到物質(zhì)文明、精神文明和政治文明的建設(shè)。要改造、改善農(nóng)村文化、教育、衛(wèi)生、交通、環(huán)境保護、村莊規(guī)劃等基礎(chǔ)設(shè)施，提高農(nóng)民素質(zhì)，加大勞動力培訓轉(zhuǎn)移等等需要投入大量的資金，這些都涉及農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問題。毫無疑問，公共性產(chǎn)品的供給，政府應起主要作用，這種作用不單是政府本身對公共產(chǎn)品的投入，更是要鼓勵、調(diào)動和整合包括企業(yè)、公民、社會中介組織在內(nèi)的各種社會資源和社會力量參與新農(nóng)村建設(shè)的積極性和創(chuàng)造性，以形成“政府主導、市場運作、農(nóng)民為主，社會參與”的新農(nóng)村建設(shè)模式。這既是新農(nóng)村建設(shè)得以順利推進的保證，也是轉(zhuǎn)變政府職能'建立現(xiàn)代社會管理體制的客觀要求。

(五)創(chuàng)造并維護安定團結(jié)的社會局面。從20世紀70年代末起，我們開始了“過大關(guān)”——正經(jīng)歷著“經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型”的關(guān)鍵時期。根據(jù)世界發(fā)展進程的規(guī)律，在社會發(fā)展序列譜上我國當前恰好對應著“非穩(wěn)定狀態(tài)”的頻發(fā)階段，即在國家和地區(qū)的人均GDP處于500美元至3000美元的發(fā)展階段，往往對應著人口、資源、環(huán)境、效率、公平等社會矛盾的瓶頸約束最嚴重的時期，也往往是“經(jīng)濟容易失調(diào)、社會容易失序、心理容易失衡、社會倫理需要調(diào)整重建”的關(guān)鍵時期。因此，“穩(wěn)定壓倒一切”的前提，對于中國，尤其是今后30年而言，具有特殊的意義。新農(nóng)村建設(shè)也正是在這樣一種大的背景下提出，它需要在一個安定、團結(jié)、穩(wěn)定的社會環(huán)境下來實施并順利完成。廣大農(nóng)村的特點決定了各種自然的、人為的災害和事件呈現(xiàn)出其特殊性，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，就必須學會正確處理和解決各種矛盾和突發(fā)事件，切實維護社會的穩(wěn)定和群眾的安定團結(jié)。

二、新農(nóng)村建設(shè)背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的方向探討

近年來，國內(nèi)學術(shù)界圍繞這一問題展開了激烈的討論，有“保留”的觀點，有“取消”的觀點也有“虛化”的觀點。這一部分主要針對上述三種觀點作一簡要評述，在否定“取消論”和“虛化論”的基礎(chǔ)上，提出在新農(nóng)村建設(shè)中必須堅持保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)的觀點。

(一)關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“取消論”和“虛化論”的簡要評述。首先來看“取消論”，它主張撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實行類似于村民自治那樣的社區(qū)性“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級可以取消，由縣直接管村。認為取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的理由是，在計劃生育工作已上軌道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部主要工作是收取費稅，而收取費稅的主要目的又是養(yǎng)人的情況下，沒有理由再保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的建制可以取消，由縣直接管村，最多需要在縣以下設(shè)一些大的治安片。如趙樹凱認為：“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身權(quán)力系統(tǒng)已處于懸空狀態(tài)的情況下，可考慮趁勢改革，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接取消?！庇诮◣V博士指出，“應撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，建立自治組織；健全和強化縣級職能部門派出機構(gòu)，如公安、工商、稅務、計生、教育等；充實和加強村級自治組織，發(fā)展社區(qū)中介組織，建立代表農(nóng)民利益的組織——農(nóng)會。”而“虛化論”，它主張?zhí)摶瑢⑺臑榭h級政府的派出機構(gòu)——鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公所，實行“縣政鄉(xiāng)派”。其典型代表人物是徐勇教授，他認為：“‘鄉(xiāng)政’是國家與鄉(xiāng)村社會之間的中間環(huán)節(jié)，上接縣，下連村，任何孤立或單項的鄉(xiāng)政改革都很難取得實質(zhì)性成效。因此，應進行縣、鄉(xiāng)、村三級連動式的結(jié)構(gòu)性改革，即由‘鄉(xiāng)政村治’體制向‘縣政鄉(xiāng)派村治’的制度模式轉(zhuǎn)換，打通‘鄉(xiāng)政’與‘村治’的隔絕機制，建構(gòu)一個高效廉價、國家與社會良性互動的鄉(xiāng)村治理體系?！睆奈覀冊谥形鞑哭r(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查的情況來看，在農(nóng)業(yè)型地區(qū)改鄉(xiāng)級政府為縣級政府派出機構(gòu)具有很大的合理性，應該足鄉(xiāng)級改革的方向?！?/p>

主張撤銷或虛化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實行“鄉(xiāng)派”或者“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”者，其潛在的前提似乎是，只要撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就能從根本上解決農(nóng)民負擔問題，這種看法可能主要是因為他們將分析問題的視閾局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身，而忽視了上下級政府間權(quán)力結(jié)構(gòu)、財稅體制等那些有著根本性影響作用的制度性因素。因為實際上農(nóng)民負擔問題并非僅僅是農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間利益分配不公的問題，從更深層次上反映了我國社會“二元結(jié)構(gòu)”以及“國家”與鄉(xiāng)村社會之間關(guān)系的失衡。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境問題，也不能完全歸咎于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在相當程度上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題是由于現(xiàn)有的偏重失衡的政府間財稅體制以及分割性的“條塊”管理體制造成的。同時，由于歷史和現(xiàn)實的原因，我國的民主建設(shè)還面臨著制度短缺的問題，“在村民自治的基礎(chǔ)上進一步向更高層次推進中國的民主政治發(fā)展……將會面臨民主制度短缺問題?！笨梢哉f，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)自治在目前來說是一個不現(xiàn)實，也是一種超前的行為。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“保留論”的理論和現(xiàn)實依據(jù)。首先，至少在目前相當一段時期內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于鄉(xiāng)村穩(wěn)定與鄉(xiāng)村治理中有著其他組織無法替代的功能，能為新農(nóng)村建設(shè)提供一個穩(wěn)定的鄉(xiāng)村局面。美國著名的政治學家亨廷頓曾指出“中國社會的穩(wěn)定，經(jīng)濟發(fā)展的推進和政治發(fā)展的維護，首先要看鄉(xiāng)村能不能發(fā)展。從某種意義上講，一個處于現(xiàn)代化之中的超大社會的鄉(xiāng)村發(fā)展，重要還在于政府在鄉(xiāng)村推行改革的能力?！北Ａ羿l(xiāng)鎮(zhèn)這一層級政府有利于政權(quán)的穩(wěn)定，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于“國家”與鄉(xiāng)村民間社會的居間地位，它在國家與基層民眾之間扮演著其他組織無可替代的作用——它是調(diào)整二者力量的一個極其重要的平衡器，亦是二者博弈的一個主要場域，甚至是二者沖突的一個不可置換的緩沖區(qū)間。另外，我國現(xiàn)行政府管理體制的特點也決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有其存在的空間。一是因為政府的管理效能不足，全國2000多個縣不可能直接面對67萬多個行政村，在縣與行政村之間有一級政府，使其逐漸成為社區(qū)公共事務活動的中心，將有利于農(nóng)村的發(fā)展；二是行政區(qū)劃特點也具有很強的穩(wěn)定性，假如把鄉(xiāng)鎮(zhèn)給撤消或變成鄉(xiāng)公所，那么就要擴大縣的數(shù)量，那就必然會涉及到市、省級行政的區(qū)劃，這些不僅僅是技術(shù)、成本還有歷史與現(xiàn)實等各方面的復雜因素。事實告訴我們：要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完全撤掉，在目前的中國還不可能，也不現(xiàn)實。

三、新農(nóng)村建設(shè)背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的路徑選擇

除了新農(nóng)村建設(shè)本身的任務艱巨，涉及到物質(zhì)文明、精神文明和政治文明的建設(shè)外，它本質(zhì)上也是一個制度創(chuàng)新的過程。新農(nóng)村的建設(shè)必然涉及到一些體制方面的改革，如鄉(xiāng)村民主政治制度的改革與完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無疑要在制度改革中起一個先鋒和表率作用，其他組織和個人是無法替代的。影響制度變革的因素有很多，但在不同的時間和空間內(nèi)，影響制度變革的因素又會有所不同。在社會穩(wěn)定和政府在社會集團中處于強勢地位的情況下，影響制度變革的關(guān)鍵變量就是政府。當農(nóng)業(yè)稅已全部取消，依靠農(nóng)民養(yǎng)活鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部的日子已經(jīng)不復存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制弊端逐漸呈現(xiàn)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻仍有它存在的合理和必要之時，為了新農(nóng)村建設(shè)的需要。改革就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展的唯一出路。

(一)堅持改革的正確目標定位和價值取向。中國官方關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的方向和目標定位是在2005年提出來的，即“建立精干高效的基層行政管理體制和覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制，提高整個社會的管理和服務水平?！痹诒Ａ羿l(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)仍然作為國家政府管理體制中最基層組織的條件下，根據(jù)我國行政管理體制的基本特點和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的要求，在對現(xiàn)行體制進行全方位改革的基礎(chǔ)上建立一個“小而強”的服務型和法治型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，這就是在今后很長一段時間我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的目標和價值取向。

(二)以規(guī)模適度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并作為改革的基礎(chǔ)性工作。大規(guī)模的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并”已是一個不爭的事實，其成績的取得也是肯定的 無論各位學者如何研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的思路，其中一個極其重要的事實就是：走鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并之路是當前我國大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的首選方式。從1998年起，我國一直開展以“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡機構(gòu)、分流人員”為主要標志的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。據(jù)民政部統(tǒng)計，截至2004年9月30日，全國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量為37，166個，比1995年減少了9，970個，平均每天撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)4個，共精簡機構(gòu)17，28b個，裁減人員8.64萬人，減少財政支出8.64億元。今天所走的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并”之路雖然在目前取得了一些可喜的成績，但從國家管理和社會治理的角度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量的簡單減少導致了人員和財政支出的減少，這些只是我們對政府改革的一方面要求，因為政府職能定位難、管理機構(gòu)調(diào)整難、政府行為規(guī)范難、干部隊伍建設(shè)難以及公共財政運轉(zhuǎn)難的“五難”事實依然存在。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的規(guī)模應適度，也只是作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理創(chuàng)新的一個前提和基礎(chǔ)性工作。

(三)構(gòu)建“縣－鄉(xiāng)－村”三級民主合作型關(guān)系。縣鄉(xiāng)雖然分別代表國家地方行政區(qū)劃和國家政權(quán)的兩級，但因我國“縣政權(quán)建設(shè)取實，鄉(xiāng)政權(quán)建設(shè)取虛”的憲政制度設(shè)計，使得“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)名為一級政權(quán)，實際是一個空架子”，難以充分領(lǐng)導和管理本區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟、教育、科技、文化和各項社會事業(yè)，缺乏應有的權(quán)威、效能和社會凝聚力。“目前政府上級對下級的控制還是傳統(tǒng)的壓力型體制”，以及條塊分割管理體制的長期存在，使得縣級政府無論在任務指派、人員調(diào)整、職能劃分還是在政府運行機制方面都更進一步地強化了對鄉(xiāng)級政府的控制和領(lǐng)導。與此同時，當前我國“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村政治治理格局并不成熟，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織之間的關(guān)系不順，導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府時常出現(xiàn)政令不暢，職能削弱?！按寮壗M織為了自己特殊的利益，他們可能有意識地強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民之間的矛盾。當村級組織維護村民利益的功能不足，村民對他們不滿時，他們可以以鄉(xiāng)鎮(zhèn)的代言人出現(xiàn)，聲稱是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政干預損害了村民利益。而當村級組織協(xié)助行政功能不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政對他們不滿時，他們又以村民意志的代表出現(xiàn)，聲稱是村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)意志的不滿?！庇谑窃谒麄?nèi)咧g建立一種民主合作型的長效機制來調(diào)適鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上下級之間的關(guān)系，從而更好地發(fā)揮它在新農(nóng)村建設(shè)中的主導作用就顯得尤為必要，這也成為目前我國基層政府管理體制中亟待解決的一個課題。

(四)以定職能為基礎(chǔ)，合理界定政府機構(gòu)與人員編制。2006年中央“一號文件”指出“通過試點、總結(jié)經(jīng)驗，積極穩(wěn)妥地推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，切實轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，……，要按照強化公共服務、嚴格依法辦事和提高行政效率的要求，認真解決機構(gòu)和人員臃腫的問題，切實加強政府社會管理和公共服務的職能。”因此，根據(jù)中央的要求，在合理確定社會管理和公共服務職能的前提下來重新組合其管理機構(gòu)。目前所出現(xiàn)的一種新的趨勢是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理主要由政府綜合辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室、社會事務辦公室三大塊來進行管理。其中經(jīng)濟發(fā)展辦公室主要由農(nóng)業(yè)辦、土管所、招商辦、新村辦以及勞力資源辦公室組成，負責有關(guān)農(nóng)、林、牧、副、漁業(yè)的發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地整理、招商引資、新農(nóng)村的規(guī)劃與建設(shè)以及勞動力培訓、轉(zhuǎn)移等方面的職能。在行政編制方面，作為一個合并后人口基數(shù)較大(如3萬人口)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其人員數(shù)量也不要超過45人，尤其是在領(lǐng)導副職方面務必杜絕因人而設(shè)的現(xiàn)象。而對于寓余人員的出路問題，必須認真研究和總結(jié)中外各種裁員經(jīng)驗和做法，從各地的實際出發(fā)，制訂出做得到、通得過、行得通的解決辦法。如年輕干部可實行一次性了斷，年老者可提前退養(yǎng)，中年人可組織外出打工、鼓勵經(jīng)商開店、扶持種養(yǎng)加工、安排下村掛職等。經(jīng)驗證明，改革過程做到“公開、公平、公正、透明”，是確保人員分流能夠順利進行的重要制度保證。

(五)改革政府與人大、黨委之間的關(guān)系。“‘鄉(xiāng)政’權(quán)力運行主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府構(gòu)成。對農(nóng)村基層的權(quán)力及其運行機制的大量個案研究表明，‘鄉(xiāng)政’權(quán)力是一個以黨委為核心，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記為‘當家人’，黨政高度一體化和政治、經(jīng)濟、行政與社會權(quán)力高度集中的金字塔式的權(quán)力結(jié)構(gòu)。”因此，如何改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的各自職能，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法自主性地開展工作，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的一個主要問題。其中，最重要的還是切實轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導方式，依據(jù)憲法和有關(guān)法律，進一步具體明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力的合法性限度、范圍，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導納入法制化、制度化軌道，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委權(quán)力的擴張和濫用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委應在加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的政治領(lǐng)導與組織協(xié)調(diào)上，重新建構(gòu)法理化權(quán)威。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事任免和社區(qū)民主決策以及對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的民主監(jiān)督等方面發(fā)揮主導性作用。

(六)改革現(xiàn)行的公共財政，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政能力。“財為庶政之母”，政府作為一種高級形態(tài)的政治組織，其政治統(tǒng)治、社會管理、公共服務職能的實施，都離不開一定的財政資源。為了更好地建設(shè)社會主義新農(nóng)村，雖然上級政府對鄉(xiāng)村的財政投入都有所增加，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政吃緊的狀況仍然是政府面臨的一個迫切需要解決的難題。為了解決這樣一個問題，就必須在財政管理體制上有所突破。一是保證新農(nóng)村建設(shè)資金及其它轉(zhuǎn)移支付切實到位，并按照相關(guān)規(guī)定使用、支配好。二是要厲行節(jié)約。以職務消費為例，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的職務消費并沒有列入預算，又缺乏行之有效的監(jiān)管措施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及涉農(nóng)街道的職務消費成了“無底洞”，遠遠超過了全國的平均水平(全國平均水平是職務消費占全部財政支出的38％以上)。三是要拓寬“增源”渠道。大力扶持本地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，發(fā)展本地特色產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民的收入，拓寬財源的渠道。四是創(chuàng)新公共財政管理體制。其中一個重要方式就是要實行“鄉(xiāng)財縣管”的財政制度，縣級政府要上收鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員的人事管理權(quán)，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支、預算外資金和自籌資金方面的管理等等。