《選舉法》修正案提出“城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”，僅影響各級(jí)人大代表名額的分配，農(nóng)民代表并不會(huì)因此大幅增加。當(dāng)務(wù)之急還是改革人大代表的產(chǎn)生方式，確保其真正代表選民的利益

如果沒有意外，2010年3月召開的十一屆全國人大三次會(huì)議，將審議并通過《選舉法(修正案)》。此后，“四個(gè)農(nóng)民的選舉權(quán)等于一個(gè)城市人”的局面將成為歷史，中國城鄉(xiāng)居民的選舉權(quán)將“一步到位”，實(shí)現(xiàn)平等。

2009年10月31日，十一屆全國人大常委會(huì)第十一次會(huì)議閉幕。此次會(huì)議首次審議了旨在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)選舉權(quán)平等的《選舉法(修正案)》。按計(jì)劃，該修正案將在2009年12月底接受全國人大常委會(huì)第二次審議，2010年3月提交全國人民代表大會(huì)“三審”。

中國現(xiàn)行《選舉法》規(guī)定，在全國、省級(jí)、縣級(jí)等人大代表選舉中，人大代表名額的分配原則為“農(nóng)村每一代表代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)”。這意味著，從選舉權(quán)的意義上，四個(gè)農(nóng)民相當(dāng)于一個(gè)市民——這被稱做選舉權(quán)的“四分之一”條款。

選舉同權(quán)“一步到位”

中國城鄉(xiāng)選舉權(quán)不平等由來已久。1949年以來，《選舉法》對(duì)各級(jí)人大代表在城鄉(xiāng)之間分配的比例有多次調(diào)整。每次調(diào)整都是朝著城鄉(xiāng)居民選舉權(quán)更加平等的方向發(fā)展。

1953年《選舉法》曾規(guī)定，全國、省級(jí)、縣級(jí)人大代表在城鄉(xiāng)之間的分配比例分別為8∶1、5∶1、4∶1。1979年全國人大通過現(xiàn)行《選舉法》，并沒有改變1953年《選舉法》的上述規(guī)定。

1982年全國人大第三次修改《選舉法》時(shí)，把縣級(jí)人大代表所代表的農(nóng)村與城鎮(zhèn)人口比例，由統(tǒng)一的四倍改為在特定條件下“可小于4∶1直至1∶1”，而全國和省級(jí)人大代表的人口比例不變。

1995年全國人大第四次修改《選舉法》時(shí)，實(shí)行了更加平等的選舉，將全國與省人大代表的農(nóng)村與城鎮(zhèn)人口比例分別從8∶1、5∶1修改為4∶1，與縣級(jí)人大每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口比例相同。這些條款俗稱選舉權(quán)的“四分之一”條款。

1978年以來，隨著中國改革開放的深入，城鎮(zhèn)化水平也大大提高。截至2008年底，國家統(tǒng)計(jì)局公布的城鎮(zhèn)人口占全國總?cè)丝诘谋壤堰_(dá)45.7%，而且該比例還將繼續(xù)提高?！八姆种弧睏l款的歧視性問題更為突出，因此，近年來全國人大代表多次要求修改《選舉法》。

2007年10月，中共十七大報(bào)告提出:“建議逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”。此后，關(guān)于城鄉(xiāng)平等選舉權(quán)是分步實(shí)行還是一步到位，各方面曾有不同意見。此次《選舉法(修正案)》經(jīng)多方調(diào)研、測(cè)算，決定“一步到位”實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)選舉權(quán)平等。

2008年，《選舉法》修訂列入十一屆全國人大立法規(guī)劃。經(jīng)多次調(diào)研、討論、修改，今年10月27日，全國人大常委會(huì)首次審議《選舉法(修正案)》草案，刪除了農(nóng)民在選舉權(quán)上的“四分之一”條款，實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。

具體而言，此次《選舉法(修正案)》改變了現(xiàn)行《選舉法》關(guān)于全國人大代表、省級(jí)人大代表、縣級(jí)人大代表在城鄉(xiāng)之間的分配原則，即由現(xiàn)行“按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)”，改為“按照每一代表所代表的人口數(shù)相同的原則”分配，同時(shí)“保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量代表”。

全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任李適時(shí)就《選舉法(修正案)》作說明時(shí)指出，此次《選舉法》修改，重點(diǎn)是落實(shí)中共十七大實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的要求。

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授胡錦光指出，各級(jí)人大代表所代表的農(nóng)村和城市人口數(shù)由4∶1改為1∶1，從現(xiàn)實(shí)政治層面看，僅影響各級(jí)人大代表的分配;長期看，對(duì)選民權(quán)利意識(shí)的覺醒、實(shí)現(xiàn)真正平等的人大代表選舉具有實(shí)質(zhì)意義。

“農(nóng)民代表不會(huì)大幅增加”

《財(cái)經(jīng)》記者發(fā)現(xiàn)，與社會(huì)流行的認(rèn)識(shí)不同，諸多憲政學(xué)者指出，受制于中國現(xiàn)有人大選舉體制，《選舉法》此次修改，只是影響全國、省級(jí)、縣級(jí)人大代表在各地區(qū)的分配，并不會(huì)導(dǎo)致各級(jí)人大中農(nóng)民身份的代表大幅增加。

在中國，人民代表大會(huì)共分全國、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等五個(gè)層級(jí)。其中，縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)人大代表由選民直接選舉產(chǎn)生。而全國、省級(jí)、設(shè)區(qū)的市人大代表，則是由下級(jí)人大代表間接選舉產(chǎn)生。

在全國、省級(jí)、設(shè)區(qū)的市等三級(jí)人大中，由于其代表由下一級(jí)人大間接選舉產(chǎn)生，而代表候選人源于主席團(tuán)提名和人大代表聯(lián)名提出，這給選舉組織者平衡各方面利益預(yù)留了空間，因此《選舉法》修訂后，農(nóng)民代表并不會(huì)大幅增加。

事實(shí)上，1995年《選舉法》修訂，把全國人大代表和省級(jí)人大代表所代表的農(nóng)村和城市人口比例分別由過去的8∶1、5∶1改為4∶1，全國人大和省級(jí)人大代表中，真正的農(nóng)民身份的代表不僅沒有明顯增加，反而還有所減少。

采訪中，諸多憲政學(xué)者指出，此次《選舉法》修改后，各省的全國人大代表數(shù)量將發(fā)生較大變化。預(yù)計(jì)北京、上海等城市化程度較高的直轄市，在十二屆全國人大中，全國人大代表名額將減少，而河南、山東等人口大省，其全國人大代表的名額將會(huì)增加。

或許正是因此，《選舉法(修正案)》第16條新增第二款，“省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)選全國人民代表大會(huì)代表名額，由根據(jù)人口數(shù)計(jì)算確定的名額數(shù)、相同的地區(qū)基本名額數(shù)和其他應(yīng)選名額數(shù)構(gòu)成”。

全國人大常委陳斯喜指出，這次《選舉法》修改，除了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同比例選舉，還突出解決了全國人大代表在地區(qū)之間分配不太平等的問題。今后全國人大代表分配上，各地都有相同的基數(shù)，在該基數(shù)上再按人口多少分配。

與此同時(shí)，在某一省份內(nèi)部，省級(jí)人大代表在各地市的分配也會(huì)有變化。四川省雅安市人大常委會(huì)人事代表工作委員會(huì)主任張庭才告訴《財(cái)經(jīng)》記者，以雅安市為例，該市現(xiàn)有省級(jí)人大常委會(huì)人事代表24人。實(shí)行按相同人口比例選舉省人大代表后，雅安市的省人大代表名額將會(huì)有所增加。

就直接選舉的縣鄉(xiāng)兩級(jí)而言，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口以農(nóng)民為主，而且“四分之一”條款并不涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉，此次《選舉法》修改并不會(huì)影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉。

對(duì)縣級(jí)而言，過去是實(shí)行農(nóng)村每一代表代表的人口數(shù)四倍于城市，此次《選舉法》修訂后，由于城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉，農(nóng)民代表的數(shù)量會(huì)增加較多。

江蘇省射陽縣2007年底人大換屆時(shí)，試行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。據(jù)新華社報(bào)道，2007年該縣城鎮(zhèn)人口超過44萬，農(nóng)村人口54萬。全縣325人大代表名額，按城鎮(zhèn)和農(nóng)村每一代表代表3050人分配。在農(nóng)村人口減少的背景下，農(nóng)村代表數(shù)由上一屆的162名增至2007年的180名，增加了18名，城市代表則凈減少了28名。

2007年11月28日，山東省淄博市淄川區(qū)人大換屆選舉，也實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。新當(dāng)選253名人大代表中，農(nóng)民代表為112名。雖然該區(qū)農(nóng)村人口數(shù)比上屆減少近6萬人，但來自農(nóng)村的人大代表比上屆增加了11人。

關(guān)鍵是改革選舉制度

諸多憲政學(xué)者向記者指出，此次修訂《選舉法》，對(duì)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等、擴(kuò)大基層民主，無疑是一種進(jìn)步。

但也有學(xué)者指出，目前中國人大制度改革的核心，依然是推進(jìn)選舉制度的改革，通過科學(xué)劃分選區(qū)、提高選舉的競爭性、逐步擴(kuò)大直接選舉的范圍，確保各級(jí)人大代表能真正代表選民的利益。

中國政法大學(xué)教授蔡定劍指出，人大制度的改革核心依然是人大選舉制度的改革，要通過改革人大代表的產(chǎn)生方式，改變各級(jí)人大中領(lǐng)導(dǎo)干部代表過多的格局。尤其是在間接選舉中，更要提高選舉的競爭性，避免由有關(guān)部門內(nèi)部確定。

在中國人民大學(xué)教授胡錦光看來，目前最重要的是要確保各級(jí)人大代表能真正代表選民的利益。市場經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不同的利益群體，應(yīng)確保各階層通過人大代表去表達(dá)利益訴求。如果人大代表不能代表選民利益，社會(huì)利益表達(dá)就會(huì)偏離法治軌道，影響社會(huì)穩(wěn)定。

胡錦光認(rèn)為，要確保每一個(gè)人大代表真正代表選民的利益訴求，一方面，要提高人大代表選舉的競爭性，反映各方面、各階層的利益;另一方面，應(yīng)以各級(jí)人大代表直接選舉為最終目標(biāo)，擴(kuò)大人大代表直選的范圍。

中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所研究員莫紀(jì)宏指出，選舉制度改革應(yīng)以保障公民選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)為核心。在城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的同時(shí)，應(yīng)淡化目前按職業(yè)或身份選舉人大代表的做法，按照科學(xué)原則劃分規(guī)模適當(dāng)?shù)倪x區(qū)，綜合平衡各選區(qū)、各選舉單位的利益。

值得一提的是，中國1億多流動(dòng)人口的選舉權(quán)引起了各方面的關(guān)注。據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，在今年10月底的全國人大常委會(huì)上，諸多委員提出，應(yīng)該通過《選舉法》修改，確?，F(xiàn)有1億多流動(dòng)人口的選舉權(quán)。

中國目前流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)民工達(dá)到1.5億人，而具有城鎮(zhèn)戶籍的流動(dòng)人口可能也有數(shù)千萬。由于現(xiàn)有《選舉法》依然是按戶籍人口為主登記選民，這已經(jīng)影響到近兩億人行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)。加快改革戶籍制度，切實(shí)保障流動(dòng)人口的選舉權(quán)，也是立法者不能不面對(duì)的課題。■