摘 要:無論是立法還是實(shí)踐，“城市建設(shè)”都與“公共利益”聯(lián)系在一起，似乎只有這樣，房屋拆遷、土地征收才有冠冕堂皇的理由，才不會(huì)引起公眾和媒體的質(zhì)疑。在本文中，筆者通過分析傳統(tǒng)觀點(diǎn)對(duì)這兩者聯(lián)系的誤區(qū)，引證美國經(jīng)典案例來進(jìn)一步界定“公共利益”。

關(guān)鍵詞:公共利益;土地征收;公共使用

中圖分類號(hào):F29文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1003-949X(2009)-12-0064-002

一、問題的提出

2004 修改的《憲法》第10 條第三款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償。”《土地管理法》第2 條第二款規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第19條規(guī)定，“在特殊情況下，國家可以根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，依照法律程序提前收回出讓土地使用權(quán)”。在以上關(guān)于土地的征收、征用的法律中，城市建設(shè)“總是和”公共利益“聯(lián)系在一起。立法者將城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為能夠進(jìn)行土地征收的”公共利益“的重要目的。

舉個(gè)簡單例子:至少有大半個(gè)歷史的舊住宅片區(qū)位于城市中心地帶，政府想要推倒建辦公大樓，他們認(rèn)為，原來的居民移居至遠(yuǎn)離市中心的外環(huán)會(huì)使他們擁有比原來更多的人均居住面積，對(duì)城市的現(xiàn)代化進(jìn)程有利，從長遠(yuǎn)來看，符合大多數(shù)人的利益。有些居民認(rèn)為城市近郊區(qū)不方便生活而不愿意搬離，于是政府采取強(qiáng)制，理由為公共利益的需要。

二、“公共利益”內(nèi)涵的界定

公共利益的概念屬于典型的內(nèi)容不確定法律概念。這種內(nèi)容不確定性，表現(xiàn)在其利益內(nèi)容的不確定性及受益對(duì)象的不確定性兩方面。首先，利益是通過價(jià)值判斷而形成的概念，含有不確定性。其次，利益的形成及利益價(jià)值的認(rèn)定，由當(dāng)時(shí)的社會(huì)客觀事實(shí)所決定，必然隨著社會(huì)的發(fā)展和國情的變化而有所變化。由于公共利益內(nèi)容的不確定性和發(fā)展性，很難給它下一個(gè)準(zhǔn)確的定義。

通過公共使用主體來確定公共利益是大多數(shù)國家最初的做法。一般說來，公共使用主體包括兩類:第一類為公眾，即全體社會(huì)成員或不確定的社會(huì)成員。如對(duì)于公共道路、體育設(shè)施、文化場(chǎng)所、風(fēng)景名勝區(qū)、公共衛(wèi)生設(shè)施、公共教育機(jī)構(gòu)、能源水利設(shè)施等一般為社會(huì)上不確定成員直接使用;第二類為代表公共利益的主體，主要指國家機(jī)構(gòu)或職能部門。這些事業(yè)，世界各國都認(rèn)為符合社會(huì)公共利益。到了20 世紀(jì)，社會(huì)生活發(fā)生很大變化，公用的目的發(fā)展成為公共利益的同義語。只要能夠滿足公共利益就是達(dá)成公用目的。所謂“公共利益的用途”，是指公共利益事業(yè)的使用直接或間接增進(jìn)了全體社會(huì)成員的福利。對(duì)于公共利益的用途，嚴(yán)格者認(rèn)為，主要效果是使公眾直接受益才屬于公共利益的用途;而寬泛者則認(rèn)為，雖然利益效果主要為少數(shù)私人享有，但只要具有附帶結(jié)果，即只要行為后果涉及權(quán)利人之外的多數(shù)人，就視為符合公共利益的要求。

法國《人權(quán)宣言》第17條使用“公共需要”的概念，1804年民法典將其擴(kuò)張為“公用”，并逐步擴(kuò)大公用的范圍，最初主要指公共工程建設(shè)，到了20世紀(jì)，擴(kuò)大到社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。不僅公共大眾的直接需要，而且間接的能夠滿足公共需要的領(lǐng)域，以及行政主體執(zhí)行公務(wù)和政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的需要都被視為公共需要。法國行政法院認(rèn)為只要公用征收行為具有公共利益性質(zhì)，就認(rèn)為是合法的征收。

法國對(duì)公共利益的理解，都是從被征用財(cái)產(chǎn)的利用目的上解釋公共利益的。公共利益除了公共使用外，還包括具有公共利益的用途。公共使用是指公眾共同使用和代表公共利益主體的使用。美國對(duì)公共利益的解釋更為

寬泛，甚至認(rèn)為“有想像得到的公共特征存在即可”，無論公共利益是征用行為的主要目的還是附帶性后果。

三、Kelo v City of New London案的啟示

Kelo案對(duì)于評(píng)判“公共利益”的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該界定在怎樣的尺度上才是合理的有重要意義，傳統(tǒng)的把經(jīng)濟(jì)發(fā)展看成是公共利益的司法實(shí)踐是否突破了公共使用標(biāo)準(zhǔn)所能允許的范圍是它的議題。

多數(shù)贊同意見強(qiáng)調(diào)，政府作為土地征收的主體，將“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”等具有公共使用目的作為支持征地的理據(jù)，具有非常強(qiáng)的說服力。政府通常認(rèn)為，某一拆遷征地計(jì)劃將會(huì)給當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)帶來相當(dāng)多的利益，當(dāng)局是在協(xié)調(diào)商用、民用和娛樂用地之間的關(guān)系，并通過規(guī)劃來保證其總體效應(yīng)要大于各個(gè)部分之和。如此計(jì)劃無疑滿足公共使用的目的。

財(cái)產(chǎn)的公共使用和私人使用的劃界問題很關(guān)鍵。多數(shù)贊同意見實(shí)際上許可政府為私人目的而征收私人財(cái)產(chǎn)，并把它讓渡給新的私人來使用，只要能給公眾帶來一些附帶的利益。但是，可以說任何私人不動(dòng)產(chǎn)的合法使用都能為公眾帶來一些附帶利益。如果說預(yù)期的積極副作用就足以使得把財(cái)產(chǎn)從一個(gè)私人轉(zhuǎn)移給另一個(gè)私人變成合憲，那么“為公共使用”實(shí)際上就不可能排除任何征收，因此就不能對(duì)征收權(quán)力起到任何限制的作用。這樣的判決可能會(huì)帶來重大的社會(huì)不公。任何私人財(cái)產(chǎn)都可能為了另一私人的利益而被征收，而這個(gè)判決產(chǎn)生的結(jié)果將不會(huì)是隨機(jī)的，那些在政治過程中具有非同尋常影響和權(quán)力的人更有可能獲得利益，而那些沒有什么資源的人的財(cái)產(chǎn)將更容易受到剝奪而被轉(zhuǎn)手給他人。這種結(jié)果無疑是對(duì)正義的顛倒。

對(duì)于公共利益本身，是無法采取民主的方式來進(jìn)行判斷的，因此，對(duì)于公共利益的判斷的最佳方式是技術(shù)化、中性化。那么，在公共利益的判斷上，究竟應(yīng)該在多大范圍內(nèi)為民主判斷與民眾參與?筆者認(rèn)為，對(duì)于公共利益的判斷，只要是該事業(yè)所涉及到的相關(guān)權(quán)利人或者利益關(guān)系人都應(yīng)該有參與和判斷的權(quán)利。如果無關(guān)的群眾也參與其判斷，則可能使征收土地受直接損害的權(quán)利人遭受損害，因?yàn)榘凑彰裰髟瓌t是少數(shù)服從多數(shù)，這樣因土地征收受直接損害的權(quán)利人可能會(huì)因?yàn)槠涮幱诮^對(duì)的少數(shù)而陷于不利境地。為此，我們除了適當(dāng)限定參與判斷的人群的范圍之外，另外還應(yīng)該在遵從民主原則的情況下，適當(dāng)輔之其他制度設(shè)計(jì)。公共利益在具體需要征收土地的個(gè)案中，其表現(xiàn)不完全相同，以千篇一律的技術(shù)化的方式來處理公共利益，顯然是不妥當(dāng)?shù)?。但是，我們必須認(rèn)識(shí)到，在公共利益的判斷上，除了采取民主的方式來參與判斷之外，適當(dāng)?shù)剌o之以技術(shù)手段也是必要和可行的。

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[5]吳春燕.我國土地征收中公共利益的厘定與處置.www.govyi.com 2009年11月30訪問

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