摘 要:我國(guó)古代的諸使差遣負(fù)責(zé)制是現(xiàn)代非常設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的前身，本文從對(duì)唐、宋兩朝的諸使差遣制度的分析入手，旨在為現(xiàn)階段我國(guó)非常設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立和完善提供參考。

關(guān)鍵詞:非常設(shè)機(jī)構(gòu);諸使差遣負(fù)責(zé)制

中圖分類號(hào):D62文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1003-949X(2009)-12-0054-001

非常設(shè)機(jī)構(gòu)源自于我國(guó)古代的諸使差遣負(fù)責(zé)制。從時(shí)間上看，諸使差遣負(fù)責(zé)制大致產(chǎn)于公元七世紀(jì)左右的封建唐朝。諸使差遣負(fù)責(zé)是實(shí)質(zhì)上是由被皇帝授予特殊權(quán)力的官員根據(jù)皇帝的命令、旨意行使某種職權(quán)，處理特定事務(wù)。被差遣的諸使一般都不在正式官制之內(nèi)，但是他們往往被授予特殊的權(quán)力，擁有凌駕于正式官員之上的權(quán)威。諸使在當(dāng)時(shí)的社會(huì)管理中發(fā)揮著重要的作用。

在我國(guó)唐代，統(tǒng)治者將行政制度歸入法典，成為祖宗不變之法。但在社會(huì)發(fā)展之后，先前的祖制既不能夠適應(yīng)現(xiàn)實(shí)生活的要求，也無(wú)法滿足君主集權(quán)的需要。于是，統(tǒng)治者采用了一種折中的做法--即在不改變祖制的前提下，在正式官制外設(shè)立一定數(shù)量的諸使，依靠諸使處理特定事務(wù)。后來(lái)“諸使差遣負(fù)責(zé)制大為盛行，各種名號(hào)的諸使也隨之遍布政府各個(gè)部門(mén)，侵權(quán)甚至完全取代了原有國(guó)家機(jī)構(gòu)的職權(quán)。僅就唐代戶部執(zhí)掌范圍來(lái)說(shuō)，就有戶口、租庸等十余種名號(hào)的諸使。諸使遍布各個(gè)部門(mén)的結(jié)果，造成了正規(guī)職官喪失了固定的職守和權(quán)力，出現(xiàn)'兵部無(wú)戎帳，戶部無(wú)版籍、虞(部司)、水(部司)不管山川，金(部司)倉(cāng)(部司)不司錢(qián)谷'(《舊唐書(shū)》卷123《劉晏傳》)的混亂現(xiàn)象。原有的三省六部、九寺五監(jiān)基本上名存實(shí)亡，實(shí)際上是諸使再發(fā)揮行政上的作用?！?/p>

到了宋朝，諸使差遣負(fù)責(zé)制又有了新的發(fā)展。宋朝把被差遣的諸使的職務(wù)與官銜分離開(kāi)來(lái)，導(dǎo)致原本擁有正式官銜的官員不能行使自己的職權(quán)，而被差遣的諸使沒(méi)有正式的官銜卻能行使相應(yīng)的職權(quán)。以至于“居其官不知其職者，十常八九”(《宋史》卷161《職官制一》)。諸使的大量存在，使原本相對(duì)清晰的職權(quán)劃分變得復(fù)雜混亂。

諸使差遣負(fù)責(zé)制是在社會(huì)發(fā)展與集權(quán)需要同不改祖訓(xùn)的傳統(tǒng)觀念碰撞的過(guò)程中產(chǎn)生的。中國(guó)人有一種古老而又根深蒂固的觀念，但凡是祖宗留下來(lái)的規(guī)矩，子孫們一定要嚴(yán)格遵守。然而社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，使之前訂立的規(guī)矩在社會(huì)向更高層級(jí)發(fā)展的過(guò)程中不再適應(yīng)發(fā)展的需要。在祖訓(xùn)不能輕易改動(dòng)，而社會(huì)發(fā)展又要求統(tǒng)治者進(jìn)行改革的矛盾情況下，諸使差遣負(fù)責(zé)制產(chǎn)生了。這一制度的出現(xiàn)，彌補(bǔ)了現(xiàn)有官制的不足，使在不改變祖訓(xùn)的前提下加強(qiáng)集權(quán)、實(shí)現(xiàn)管理成為可能，因此為統(tǒng)治者廣泛采用。

諸使差遣負(fù)責(zé)制雖為統(tǒng)治者使用的得心應(yīng)手，但其并非是解決改革與不改祖訓(xùn)這一矛盾的良藥。該制度本身存在的隱患在很短的時(shí)間內(nèi)就開(kāi)始顯現(xiàn)。一方面，諸使根據(jù)皇帝的旨意設(shè)立，設(shè)立程序簡(jiǎn)單卻沒(méi)有相應(yīng)的撤銷、監(jiān)督機(jī)制。許多諸使設(shè)立之后因?yàn)殚L(zhǎng)期行使權(quán)力，逐漸演變成正式的官職。長(zhǎng)此以往，國(guó)家機(jī)構(gòu)日漸臃腫。另一方面，諸使擁有很大的權(quán)力，而正式官員的權(quán)力卻在某種程度上被剝奪，日漸成為一個(gè)有官銜無(wú)職權(quán)的虛位。并且，由于缺少監(jiān)督與約束機(jī)制，諸使恣意行使權(quán)力，擾亂了整個(gè)社會(huì)的治理秩序?！爸T使派遣負(fù)責(zé)制的普遍推行，使典章規(guī)定的國(guó)家機(jī)構(gòu)名實(shí)不符，甚至名存實(shí)亡，行政管理結(jié)構(gòu)也就發(fā)生變化，國(guó)家機(jī)構(gòu)處在不穩(wěn)定的狀況中，因此又需要進(jìn)行大幅度的改革?！?/p>

非常設(shè)機(jī)構(gòu)在設(shè)立原因、權(quán)力配置方面與諸使差遣負(fù)責(zé)制有著極大的相似性。首先，設(shè)立諸使與非常設(shè)機(jī)構(gòu)在某種程度上都是為了彌補(bǔ)已有國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置的不足。其次，為了保證諸使與非常設(shè)機(jī)構(gòu)能夠順利的完成既定目標(biāo)，在設(shè)立時(shí)它們都被授予了較高的權(quán)威。諸使擁有的權(quán)力超越了正式官員，而非常設(shè)機(jī)構(gòu)的級(jí)別較相關(guān)部門(mén)高出半級(jí)。諸使派遣負(fù)責(zé)制盡管與我國(guó)的非常設(shè)機(jī)構(gòu)有很多相似之處，但也不能簡(jiǎn)單的將二者等同起來(lái)。諸使差遣負(fù)責(zé)制是皇權(quán)政治下的產(chǎn)物，是皇帝在恪守祖訓(xùn)與進(jìn)行國(guó)家權(quán)力體系改革的矛盾中設(shè)立的臨時(shí)職位。其設(shè)立的主要目的是為了在不更改祖訓(xùn)的前提下加強(qiáng)集權(quán)統(tǒng)治。而我國(guó)的非常設(shè)機(jī)構(gòu)是在社會(huì)主義政治制度下產(chǎn)生的，設(shè)立目的是為了彌補(bǔ)常設(shè)機(jī)構(gòu)的不足，滿足社會(huì)發(fā)展需要。

責(zé)任編輯:鄧巧