摘 要:公用事業(yè)關(guān)乎國計民生，在國民經(jīng)濟中占有重要地位。文章首先分析了公用事業(yè)的含義和特點，論證了我國公用事業(yè)進行市場化改革的必要性，提出對公用事業(yè)市場化改革，政府應(yīng)切實履行監(jiān)管職能，以切實保障公眾利益和投資人的合理回報。

關(guān)鍵詞:公用事業(yè) 改革 監(jiān)管職能

中圖分類號:F294.1 文獻標(biāo)識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)10-233-02

“公用事業(yè)”一詞源自英語中的“Public Utilities”，從字面意義上來看，它是指公用設(shè)施。按照韋氏英文大辭典的釋義，公用事業(yè)是指“提供某種基本的公共服務(wù)并且受政府規(guī)制的產(chǎn)業(yè)”。美國著名公共經(jīng)濟學(xué)家詹姆士·邦布里特認為公用事業(yè)可以劃分為兩種類型，即那些“在供應(yīng)企業(yè)與公眾消費者地域之間通過某種耐久性有形設(shè)施，直接或間接地提供持續(xù)性或重復(fù)性服務(wù)的產(chǎn)業(yè)以及公共運輸業(yè)”。第一種類型包括能源供應(yīng)、通訊服務(wù)和城鎮(zhèn)給排水;第二種類型指那些提供地方或區(qū)域性交通、輸配服務(wù)的產(chǎn)業(yè)。通俗的來講，公用事業(yè)一般是指城市中為適應(yīng)公眾的生產(chǎn)和生活需要而產(chǎn)生的各種公用性服務(wù)行業(yè)，主要包括城市供水、供氣、供熱、供電、公共交通、市容、環(huán)衛(wèi)、綠化以及道路、橋梁等行業(yè)。與其它行業(yè)相比，公用事業(yè)具有公用性、基礎(chǔ)性、地域性、不同程度的自然壟斷性等特點。

市政公用事業(yè)因其行業(yè)特殊性，在我國長期實行的是以“政企合一”為特征的政府管制體制，產(chǎn)權(quán)安排和組織形式大都以國有獨資企業(yè)的形式存在，具有行政壟斷與自然壟斷合二而一的特點。在壟斷的市場結(jié)構(gòu)條件下，公用企業(yè)勢必形成壟斷帶來的低效率和對策性激勵扭曲。所謂對策性激勵扭曲指無論采取何種監(jiān)管政策，企業(yè)都會相應(yīng)地采取對策，以尋求自身利益最大化，再加上市政公用企業(yè)與政府主管部門是隸屬關(guān)系，企業(yè)的經(jīng)營決策均要聽從于政府，政府也因此對企業(yè)承擔(dān)無限責(zé)任，企業(yè)的經(jīng)營性虧損和政策性虧損都由財政來補貼，從而造成公用事業(yè)成本居高不下、資源浪費嚴(yán)重、財政負擔(dān)沉重、運營效率低下、冗員嚴(yán)重、服務(wù)質(zhì)量和意識差等問題。在這種情況下，結(jié)合中國改革開放的大背景，公用事業(yè)的改革勢在必行。

上世紀(jì)90年代末，部分沿海經(jīng)濟特區(qū)開始試水改革，并取得了一定的成績。到了2003年，國家出臺了一系列的政策文件支持市場化改革，同年的中共十六屆三中全會在《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中更明確指出:“加快推進和完善壟斷行業(yè)改革，對壟斷行業(yè)要放寬市場準(zhǔn)入，引入競爭機制”。有了國家政策的支持和社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀需求，以提高效率、促進競爭、減輕政府財政負擔(dān)為目的的我國公用事業(yè)市場化改革至此邁入了加速發(fā)展的階段。截至2006年底，全國用水普及率達97.04%，比2000年增長了33.14個百分點;燃氣普及率達88.58%，比2000年增長了43.18個百分點;污水處理率55.67%，比2000年增加了21.42百分點;生活垃圾無害化處理率達52.15%，每萬人擁有公共廁所3.22座;城市建成區(qū)綠化覆蓋率達35.11%，較2000年增加了6.96個百分點;人均公共綠地面積為8.30平方米，是2000年的2.1倍;每萬人擁有公共交通車輛8.63標(biāo)臺，是2000年的2.2倍;人均道路面積為11.04平方米，是2000年的1.8倍(數(shù)據(jù)來源于《發(fā)展與改革藍皮書》)，各項公用事業(yè)取得了可喜的進步，促進了社會經(jīng)濟的發(fā)展，大大方便了人民的生活。

但公用事業(yè)市場化改革并不意味著政府就可以撒手不管了，相反，因為事關(guān)國計民生，政府不僅要管還要管好，只不過當(dāng)市政公用事業(yè)市場化以后，企業(yè)承擔(dān)了投資風(fēng)險，政府再也不能用行政命令的辦法直接管理企業(yè)的經(jīng)營。面對走向市場化后的公用事業(yè)，政府應(yīng)負起監(jiān)管的職能，應(yīng)逐漸從公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的生產(chǎn)者、提供者的角色轉(zhuǎn)移到?jīng)Q策者、監(jiān)管者以及市場環(huán)境創(chuàng)造者。那么如何切實有效的行使政府的監(jiān)管職能，又如何保證在市場化改革中能確保公共利益、公共安全，以及如何為投資者合理的投資回報創(chuàng)造條件、提高企業(yè)的運行效率了，現(xiàn)簡單分析如下:

1.要強化政府在公用事業(yè)管理中的監(jiān)管責(zé)任，切實維護公眾利益。公共行政理論認為，政府是一種委托代理機構(gòu)，它必須對其委托人即公眾負責(zé)，確保公眾利益得到維護是政府職能的重要組成部分。因此，無論公用事業(yè)市場化改革與否，政府在公用事業(yè)中維護公眾利益的責(zé)任不能忽視。改革開放30年的經(jīng)驗清楚地說明，把百姓利益放在第一位的改革措施，才會有強大的社會推動力，改革才會成功。因此，在公用事業(yè)市場化改革過程中，政府只有將公眾利益放在首位，改革才能成功。所以政府要重點加強以下幾個方面的監(jiān)管:(1)要加強國有資產(chǎn)和公用設(shè)施的監(jiān)管，在企業(yè)改制、產(chǎn)權(quán)置換、引進戰(zhàn)略投資者的過程中，既要杜絕流失又要避免國有股持有人的合法權(quán)益受到損害，更要防止在經(jīng)濟利益驅(qū)使下國有股持有者在國有資產(chǎn)方面的“暗渡陳倉”，產(chǎn)生新的流失。對于托管或TOT、BOT形式只授予特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)，其公用事業(yè)設(shè)施仍屬國有，其資產(chǎn)和設(shè)施不能“讓其所用，耗其所能”，特許期滿收回來的僅僅是一堆破爛，因此對這個方面的監(jiān)管尤為重要。(2)由于公用事業(yè)涉及公共安全、國計民生和其自然壟斷的特性，決定其市場的特殊性，在充分放開市場讓社會力量參與公用事業(yè)的同時，必須嚴(yán)格把關(guān)，對進入該市場的從業(yè)者要有實力、有經(jīng)驗、有誠信，在監(jiān)管其行為時要掌握其運營狀況，甚至了解其整個相關(guān)聯(lián)企業(yè)的基本情況，這不是干預(yù)企業(yè)經(jīng)營行為，而是在合同或協(xié)議中約定相關(guān)條款的前提下，動態(tài)地掌握其經(jīng)濟和運營能力，保護政府和公眾利益。(3)公用事業(yè)市場化的目標(biāo)就是提高運行效率，讓廣大居民群眾享受更好更到位的公共產(chǎn)品和服務(wù)，監(jiān)管部門為維護和增進消費者的利益，應(yīng)強化對產(chǎn)品質(zhì)量與產(chǎn)品服務(wù)的監(jiān)管。各監(jiān)管部門要成立相應(yīng)的燃氣、供水、污水處理的檢測中心和數(shù)據(jù)庫，定期向社會公布公共產(chǎn)品的安全指數(shù)，并督促企業(yè)及時整改，還要及時處理好消費者投訴和糾紛。(4)要加強安全運營和安全生產(chǎn)的監(jiān)管。公用事業(yè)的正常運營是人民的必需和社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，這決定其所提供的產(chǎn)品和服務(wù)必須是連續(xù)不間斷、不短缺，安全可靠的。所以要把監(jiān)管運行企業(yè)的安全運營和安全生產(chǎn)當(dāng)作首要的基礎(chǔ)性工作來抓，不僅監(jiān)管部門要有處理公共危機的預(yù)案，還要敦促和檢查企業(yè)的應(yīng)急處險預(yù)案，以確保運營安全萬無一失，這是政府防范公共危機的基礎(chǔ)，也是企業(yè)防患于未然的保障。

2.要制定科學(xué)的監(jiān)管政策。在公用事業(yè)改革過程中，政府應(yīng)保證公眾利益不因公共產(chǎn)品、公共服務(wù)提供者追求利潤最大化而受到侵害。具體應(yīng)完善以下政策:(1)建立公共產(chǎn)品、公共服務(wù)定價政策。由相關(guān)方共同參與，引入市場競爭機制，根據(jù)不同行業(yè)及公眾的承受程度對公共產(chǎn)品、公共服務(wù)進行合理定價，并應(yīng)遵循幾個原則:一是合理補償成本的原則。二是與群眾的收入水平相適應(yīng)的原則。三是促進節(jié)約和合理使用資源的原則。四是有利于規(guī)范公用事業(yè)價格，健全成本約束機制的原則。(2)建立公共服務(wù)績效考核機制，由相關(guān)方以及專家、中介機構(gòu)共同組成考評小組，定期對公共服務(wù)提供者提供的產(chǎn)品或服務(wù)進行考核，獎優(yōu)罰劣。(3)建立信息公開機制。要求公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的提供者及時公開生產(chǎn)、運營、質(zhì)量、安全等信息，便于接受公眾的監(jiān)督。

3.要建立有效的公用事業(yè)監(jiān)管體制。公用事業(yè)監(jiān)管體制的構(gòu)建主要包括監(jiān)管機構(gòu)及保障政府監(jiān)管活動健康有序進行的監(jiān)管法律兩方面:(1)要建立獨立公正的監(jiān)管機構(gòu)，并通過法律的授權(quán)和限定來明確界定監(jiān)管機構(gòu)職責(zé)范圍。所謂監(jiān)管機構(gòu)的“獨立性”，一方面指監(jiān)管機構(gòu)與被監(jiān)管企業(yè)的獨立。另一方面是監(jiān)管機構(gòu)在實施監(jiān)管時與政府其他相關(guān)機構(gòu)相對獨立。令人欣喜的是現(xiàn)在有不少地方政府已經(jīng)成立了專門的公用事業(yè)監(jiān)管部門，至少在形式上已經(jīng)具備了“獨立公正的”雛形，相信隨著不斷摸索發(fā)展會得到進一步完善的。(2)要完善公用事業(yè)監(jiān)管的法律體系。法律、法規(guī)是政府監(jiān)管行為的重要依據(jù)，其作用主要是控制壟斷，保證服務(wù)質(zhì)量，維護公眾利益。從國外的經(jīng)驗看，以法律制度作為公用事業(yè)改革的準(zhǔn)則，以立法為先導(dǎo)，依法行政，(下轉(zhuǎn)第284頁)(上接第233頁)可減少改革的盲目性。有鑒于此，我國應(yīng)制定公用事業(yè)監(jiān)管的法律及配套法規(guī);依法確立各級政府在市政公用事業(yè)中的責(zé)任;依法確立監(jiān)管機構(gòu)的法律地位，明確其權(quán)力和職責(zé);依法確立市政公用企業(yè)的準(zhǔn)入條件、準(zhǔn)入程序、競爭條件及管理辦法;依法確立市政公用行業(yè)的投資、服務(wù)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)等。值得一提的是，我國相關(guān)部門已經(jīng)開始著手完善這方面的法律、法規(guī)，例如2004年5月建設(shè)部出臺的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》就進一步明確了我國實施市政公用設(shè)施業(yè)特許經(jīng)營的市場化方向，并對特許經(jīng)營的有關(guān)原則做了明確規(guī)定，對于地方政府建立和完善以特許經(jīng)營制度為核心的市場化工作有很強的指導(dǎo)和約束意義。

十六屆六中全會在《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中特別指出我國要建設(shè)服務(wù)型政府，強化各級政府的公共服務(wù)職能，因此政府部門在履行監(jiān)管職能的基礎(chǔ)上還要強化服務(wù)意識，為進入公用事業(yè)行業(yè)的企業(yè)提供良好的經(jīng)營環(huán)境、便利的服務(wù);為消費者的利益訴求表達、權(quán)益保障提供切實可行的途徑，幫助企業(yè)和消費者之間架起一座溝通的橋梁。

總之，公用事業(yè)市場化改革是加快我國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)發(fā)展的必由之路，也是完善我國市場經(jīng)濟體制的必然要求，值此改革開放三十周年之際，時間已經(jīng)證明了這樣的選擇是正確的。面對走向市場化后的公用事業(yè)，政府必須從直接管理經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理市場，從管理行業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管市場，從對企業(yè)包攬轉(zhuǎn)變?yōu)閷娯撠?zé)，相關(guān)部門必須代表社會公眾利益，加強對這個行業(yè)進行行之有效的監(jiān)管，這是轉(zhuǎn)變政府職能的實質(zhì)。

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(作者單位:余姚首創(chuàng)水務(wù)有限公司 浙江余姚 315400)

(責(zé)編:鄭釗)