摘 要:糧食安全關(guān)系經(jīng)濟(jì)安全、人民生活和政治穩(wěn)定。文章從糧食安全的重要性入手論述政府審計(jì)負(fù)有的相關(guān)職責(zé)，以及審計(jì)機(jī)關(guān)分別從確保耕地面積、監(jiān)督惠農(nóng)政策實(shí)施、跟蹤農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、關(guān)注農(nóng)業(yè)環(huán)境問(wèn)題、各種審計(jì)類型協(xié)同涉農(nóng)審計(jì)和對(duì)糧食安全政策提出審計(jì)建議等方面開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督，發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”作用。同時(shí)，從兩方面提出了具體工作建議。

關(guān)鍵詞:糧食安全 審計(jì)監(jiān)督 對(duì)策

中圖分類號(hào):F239 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2009)10-169-02

一、糧食安全的重要性及審計(jì)機(jī)關(guān)的責(zé)任

當(dāng)今世界關(guān)乎一國(guó)經(jīng)濟(jì)安全的，主要涉及糧食安全、能源安全和金融安全。對(duì)于有13億人口的中國(guó)，糧食安全更具有非同尋常的意義，正如人們常說(shuō)的“民以食為天”、“國(guó)以糧為安”。胡錦濤總書記曾深刻指出:“解決好13億人口的吃飯問(wèn)題，始終是治國(guó)安邦的頭等大事，始終是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保持社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。如果吃飯沒(méi)有保障，一切發(fā)展無(wú)從談起。”溫家寶總理指出:“我國(guó)是一個(gè)13億人口的大國(guó)，吃飯問(wèn)題始終是頭等大事。如果糧食和農(nóng)業(yè)出了問(wèn)題，誰(shuí)也幫不了我們。我們必須長(zhǎng)期堅(jiān)持立足國(guó)內(nèi)實(shí)現(xiàn)糧食基本自給的方針，任何時(shí)候都不能動(dòng)搖?！?/p>

農(nóng)村改革開(kāi)放30年來(lái)，糧食綜合生產(chǎn)能力不斷提高，糧食年產(chǎn)量增長(zhǎng)了4000多億斤。尤其近幾年來(lái)，農(nóng)業(yè)連續(xù)豐收，農(nóng)產(chǎn)品供求基本平衡。2007年糧食產(chǎn)量再次登上1萬(wàn)億斤臺(tái)階。2008年糧食總產(chǎn)達(dá)到10570億斤，畝產(chǎn)超過(guò)660斤，總產(chǎn)和畝產(chǎn)均創(chuàng)歷史紀(jì)錄。我國(guó)人均糧食、肉類、水產(chǎn)品、水果產(chǎn)量均達(dá)到或超過(guò)世界平均水平，我國(guó)用占世界9%左右的耕地、6%左右的淡水，養(yǎng)活了占世界20%左右的人口。但是，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，以及我國(guó)人口增加和消費(fèi)水平提高，糧食供給壓力將繼續(xù)加大，農(nóng)業(yè)作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的地位沒(méi)有改變，糧食安全的基礎(chǔ)并不穩(wěn)固。

由于糧食安全關(guān)系我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，關(guān)系政治安定和社會(huì)穩(wěn)定，尤其當(dāng)前在面臨國(guó)際金融危機(jī)情況下，其意義至關(guān)重大。三農(nóng)問(wèn)題是全黨和國(guó)家工作的重中之重，糧食安全是治國(guó)安邦的頭等大事，將圍繞中心、服務(wù)大局作為工作方針的審計(jì)機(jī)關(guān)，需要在維護(hù)糧食安全方面發(fā)揮作用。

首先，法律賦予了審計(jì)機(jī)關(guān)維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的神圣職責(zé)。審計(jì)法將維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展確定為審計(jì)機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。作為經(jīng)濟(jì)安全重要組成部分的糧食安全，需要審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)揮職能作用予以維護(hù)。

其次，審計(jì)機(jī)關(guān)專門負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的地位，使其具有維護(hù)糧食安全的能力和條件。審計(jì)機(jī)關(guān)專司經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，而且具有審計(jì)署及省市縣四級(jí)完整的組織機(jī)構(gòu)，監(jiān)督工作涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的方方面面;經(jīng)過(guò)26年的實(shí)踐，鍛煉出了一支作風(fēng)扎實(shí)、技能過(guò)硬的審計(jì)隊(duì)伍，有能力和條件在維護(hù)糧食安全方面發(fā)揮作用。

第三，審計(jì)機(jī)關(guān)要發(fā)揮保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”的功能定位，對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)維護(hù)國(guó)家糧食安全提出了現(xiàn)實(shí)要求。最近，劉家義審計(jì)長(zhǎng)在《求是》雜志撰文指出:審計(jì)監(jiān)督制度是維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重要工具，是保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”;審計(jì)的首要任務(wù)是維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、保障國(guó)家利益、推進(jìn)民主法治、促進(jìn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。這就要求審計(jì)機(jī)關(guān)為維護(hù)國(guó)家糧食安全必須充分發(fā)揮預(yù)防、揭露和抵御功能。

二、審計(jì)機(jī)關(guān)在保證國(guó)家糧食安全方面發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”作用的著力點(diǎn)

1.關(guān)注土地資源，為確保18億畝耕地紅線履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)。土地是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)。但是受農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)退耕、自然災(zāi)害損毀和非農(nóng)建設(shè)占用等影響，我國(guó)耕地資源逐年減少。2007年全國(guó)耕地面積為18.26億畝，比1996年減少1.25億畝，年均減少1100萬(wàn)畝。目前，全國(guó)人均耕地面積1.38畝，約為世界平均水平的40%，其中質(zhì)量相對(duì)較差的中低產(chǎn)田約占2/3。土地沙化、土壤退化、“三廢”污染等問(wèn)題嚴(yán)重。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，耕地仍將繼續(xù)減少，宜耕后備土地資源日趨匱乏，今后擴(kuò)大糧食播種面積的空間極為有限。因此，我國(guó)提出:堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，堅(jiān)守18億畝耕地紅線。

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》要求:“實(shí)行耕地和基本農(nóng)田保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)制度”，這是首次在“中央1號(hào)文件”中提出審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)耕地和基本農(nóng)田保護(hù)的應(yīng)盡職責(zé)。這就明確要求我們?cè)趯?duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣(市)區(qū)、市州以及省級(jí)黨政負(fù)責(zé)人、各級(jí)土地管理、農(nóng)業(yè)主管部門等部門負(fù)責(zé)人的離任審計(jì)時(shí)，應(yīng)將其履行耕地和基本農(nóng)田保護(hù)情況作為重要的內(nèi)容進(jìn)行審計(jì)和評(píng)價(jià)。同時(shí)，應(yīng)積極探索對(duì)村民自治組織和村級(jí)黨組織負(fù)責(zé)人進(jìn)行任期和離任審計(jì)，為耕地和基本農(nóng)田保護(hù)提供制度支持。實(shí)際上，在以往審計(jì)中也揭示出這方面問(wèn)題，如《審計(jì)署10省區(qū)市財(cái)政支農(nóng)資金管理使用情況審計(jì)調(diào)查結(jié)果》(審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告2009年第4號(hào))反映:與2003年相比，有7省市耕地面積減少953萬(wàn)畝。

2.關(guān)注糧食補(bǔ)貼等惠農(nóng)政策的落實(shí)，著力解決農(nóng)民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。國(guó)家實(shí)行發(fā)放糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼的政策。溫家寶總理在今年政府工作報(bào)告中指出，去年中央財(cái)政用于“四補(bǔ)貼”資金達(dá)1030億元，比上年增長(zhǎng)一倍。2009年補(bǔ)貼達(dá)到1230.8億元。這些補(bǔ)貼能否及時(shí)、足額地發(fā)到農(nóng)民手中，對(duì)調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性具有直接作用。

但是通過(guò)審計(jì)仍發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題，如劉家義審計(jì)長(zhǎng)在向全國(guó)人大常委會(huì)作《國(guó)務(wù)院關(guān)于2008年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》時(shí)指出:通過(guò)對(duì)18個(gè)省區(qū)市種糧農(nóng)民“四補(bǔ)貼”資金管理使用情況的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2008年，有27個(gè)縣的320.1萬(wàn)畝非種糧或非耕種土地享受補(bǔ)貼2.3億元，有24個(gè)縣的569.9萬(wàn)畝已種糧土地應(yīng)得未得種糧補(bǔ)貼3.9億元。

除“四補(bǔ)貼”資金外，審計(jì)還應(yīng)關(guān)注糧食最低收購(gòu)價(jià)政策執(zhí)行情況、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)、農(nóng)民工轉(zhuǎn)移培訓(xùn)資金、“家電下鄉(xiāng)”、“汽車、摩托車下鄉(xiāng)”補(bǔ)貼資金、泥草房改造補(bǔ)貼、義務(wù)教育階段學(xué)生享受了“兩免一補(bǔ)”政策等惠農(nóng)政策落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督，檢查有無(wú)政策不到位和虛報(bào)冒領(lǐng)、截留挪用、克扣農(nóng)民補(bǔ)助、借機(jī)亂收費(fèi)等問(wèn)題。

3.跟進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，關(guān)注建設(shè)質(zhì)量和效益。我國(guó)中低產(chǎn)田約占耕地的2/3，糧食生產(chǎn)長(zhǎng)期處于“人努力，天幫忙”的靠天吃飯的狀況。黨的十七屆三中全會(huì)決定提出要求:“把國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展重點(diǎn)放在農(nóng)村”。要求審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)大到南水北調(diào)工程，小到灌溉支渠等水利工程、新增千億斤糧食生產(chǎn)能力建設(shè)項(xiàng)目、中低產(chǎn)田改造、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、公路“村村通”項(xiàng)目以及電力農(nóng)網(wǎng)改造投資等項(xiàng)目實(shí)施跟綜審計(jì)。注意揭示有無(wú)立項(xiàng)不實(shí)、虛報(bào)項(xiàng)目問(wèn)題;項(xiàng)目建設(shè)程序不合規(guī)、建設(shè)資金不到位問(wèn)題;不實(shí)行招投標(biāo)或招標(biāo)不規(guī)范問(wèn)題;有無(wú)利用不合法、不真實(shí)合同及合同顯失公正條款損害國(guó)家、集體和農(nóng)民利益行為;虛報(bào)項(xiàng)目建設(shè)成本和實(shí)物工作量問(wèn)題;建設(shè)單位擠占挪用項(xiàng)目資金問(wèn)題等。在涉農(nóng)項(xiàng)目審計(jì)中落實(shí)溫家寶總理在今年的政府工作報(bào)告中明確提出的“各級(jí)政府都要自覺(jué)接受人大監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督，強(qiáng)化監(jiān)察、審計(jì)等專門監(jiān)督，高度重視人民群眾監(jiān)督和新聞?shì)浾摫O(jiān)督，做到行政權(quán)力運(yùn)行到哪里，監(jiān)督就落實(shí)到哪里，財(cái)政資金運(yùn)用到哪里，審計(jì)就跟進(jìn)到哪里”的指示精神。

4.在環(huán)境審計(jì)中，關(guān)注農(nóng)業(yè)、農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題，事關(guān)農(nóng)業(yè)、糧食生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，事關(guān)農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和食品安全，事關(guān)農(nóng)民生存和生活質(zhì)量。我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重，有4萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有集中污水處理設(shè)施，300多萬(wàn)個(gè)村莊的生活污水隨意排放，3億多農(nóng)民喝不到干凈的水。

審計(jì)中，在注意搞好水污染防治等環(huán)保專項(xiàng)資金和退耕還林、退耕還草等資金審計(jì)的同時(shí)，關(guān)注測(cè)土施肥資金、農(nóng)村沼氣工程項(xiàng)目、農(nóng)村飲水安全工程等項(xiàng)目資金使用的真實(shí)性、有效性;關(guān)注農(nóng)村周邊礦山、工廠三廢排放是否達(dá)標(biāo);關(guān)注農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢物的資源化利用、中低產(chǎn)田改造等土地治理項(xiàng)目中有無(wú)將有毒、有害廢物用作肥料或者用于造田的情況。

5.在預(yù)算執(zhí)行、財(cái)政決算、財(cái)務(wù)收支以及經(jīng)濟(jì)責(zé)任等審計(jì)中，關(guān)注涉農(nóng)資金。在同級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和財(cái)政決算審計(jì)中，監(jiān)督國(guó)家有關(guān)保證各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入增長(zhǎng)幅度高于經(jīng)常性收入增長(zhǎng)幅度，以及大幅度增加國(guó)家對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的投入，大幅度提高政府土地出讓收益、耕地占用稅新增收入用于農(nóng)業(yè)的比例，大幅度增加對(duì)中西部地區(qū)農(nóng)村公益性建設(shè)項(xiàng)目的投入的法規(guī)、政策規(guī)定是否落實(shí)到位。

在國(guó)有糧食倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)審計(jì)中，關(guān)注儲(chǔ)存糧食的真實(shí)性、完好性;對(duì)涉農(nóng)事業(yè)單位審計(jì)時(shí)，關(guān)注涉農(nóng)資金的管理使用是否合規(guī)、有效;對(duì)辦理涉農(nóng)政策性業(yè)務(wù)的銀行保險(xiǎn)企業(yè)審計(jì)中，檢查相關(guān)業(yè)務(wù)是否有效開(kāi)展，經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是否真實(shí);在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，除前面提到的離任審計(jì)外，還應(yīng)搞好對(duì)地方各級(jí)負(fù)責(zé)人以及涉農(nóng)部門負(fù)責(zé)人任期中履行維護(hù)糧食安全經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況進(jìn)行事中審計(jì)，尤其對(duì)“米袋子”省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制落實(shí)情況加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。

6.針對(duì)涉農(nóng)、涉糧政策，提出審計(jì)建議。在審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查基礎(chǔ)上、進(jìn)行宏觀分析，反映有關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食安全政策執(zhí)行效果，揭示糧食儲(chǔ)備、糧食收購(gòu)價(jià)格、以糧變油、糧食深加工、涉農(nóng)政策性金融業(yè)務(wù)、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、涉農(nóng)引進(jìn)外資等宏觀問(wèn)題，提出完善政策、法規(guī)和制度、機(jī)制的建議。

三、兩點(diǎn)具體措施建議

1.整合審計(jì)資源，充分發(fā)揮基層審計(jì)機(jī)關(guān)在維護(hù)糧食安全方面的優(yōu)勢(shì)。糧食生產(chǎn)點(diǎn)多面廣且主要分布在廣大的農(nóng)村，需要有效整合審計(jì)資源，上下聯(lián)動(dòng)、橫向結(jié)合，切實(shí)發(fā)揮審計(jì)作用。在項(xiàng)目計(jì)劃上，應(yīng)盡可能給基層審計(jì)機(jī)關(guān)安排有關(guān)項(xiàng)目，如全國(guó)1700個(gè)糧食主產(chǎn)縣的審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)更多地承擔(dān)維護(hù)糧食安全方面審計(jì)任務(wù)。在具體組織上，既可以按行政區(qū)劃統(tǒng)一組織、分頭實(shí)施，又可以糧食增產(chǎn)、土地治理、環(huán)境保護(hù)等項(xiàng)目為依托實(shí)行多區(qū)域、跨流域上下統(tǒng)一、聯(lián)合審計(jì)。

2.在審計(jì)方法上，應(yīng)充分運(yùn)用審計(jì)和審計(jì)調(diào)查相結(jié)合;常規(guī)的真實(shí)性、合法性審計(jì)與效益審計(jì)相結(jié)合，積極開(kāi)展效益審計(jì);注意使用計(jì)算機(jī)審計(jì)及衛(wèi)星遙感技術(shù)等先進(jìn)技術(shù)，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、提高審計(jì)效率。積極邀請(qǐng)水利、農(nóng)業(yè)、土地、工程、環(huán)保、統(tǒng)計(jì)、糧食等方面的專家和技術(shù)人員參加審計(jì)組，以便及時(shí)解決相關(guān)專業(yè)性和技術(shù)性問(wèn)題，提高審計(jì)結(jié)論的可信度和執(zhí)行力。注意與涉農(nóng)部門搞好工作協(xié)助，共同發(fā)揮監(jiān)督作用，形成監(jiān)督合力。

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(作者單位:吉林省吉林市審計(jì)局)

(責(zé)編:賈偉)