摘 要:隨著我國改革開放的持續(xù)深化，計劃經(jīng)濟體制下形成的舊的社會管理體制越來越不適應現(xiàn)代城市社會發(fā)展的需要。時代呼喚新型城市社區(qū)管理體制的構建。新型社區(qū)管理體制的構建，關鍵就是要解決我國社區(qū)管理體制中各個管理主體的地位的界定和職能的劃分問題，尤其是作為公共權力擁有者的政府的角色定位和職能劃分。文章通過對現(xiàn)階段政府在社區(qū)治理中表現(xiàn)出“全能政府”和“社區(qū)行政化”傾向的分析，探究城市社區(qū)治理的路徑，進而推動城市社區(qū)建設健康順利發(fā)展。

關鍵詞:城市社區(qū) 社區(qū)治理 政府職能

中圖分類號:F290 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)10-057-02

所謂城市社區(qū)建設中政府職能的轉(zhuǎn)變是指為了有利于城市社區(qū)的建設和發(fā)展，與城市社區(qū)建設有關的政府職能部門進行權力下放。將政府不該管，管不了的職能和事權下放給街道和相關自治組織，以期增強社區(qū)的自治能力，充分發(fā)揮社區(qū)在政治、經(jīng)濟、文化等發(fā)展中的積極作用，推動城市社區(qū)建設和發(fā)展。

一、政府在城市社區(qū)建設中存在的職能“缺位”與“錯位”問題

1.政府在社區(qū)建設和管理中的“缺位”。政府職能“缺位”，是指政府未能扮演好角色，未能履行好職責。也就是“該管的沒有管起來， 該做的沒有做或者沒有做好”。在城市社區(qū)建設過程中，政府的這種“缺位”現(xiàn)象非常普遍。突出地體現(xiàn)在以下幾個方面:一是對非政府組織培育不夠。政府應該致力于培育以及指導和監(jiān)督專業(yè)的中介服務組織、社會工作機構以及為這些組織創(chuàng)造良好的運行環(huán)境。不可忽視的是在實踐中我們可以看到，一些政府官員習慣于以直接包辦代替培育和監(jiān)管。二是政府對專業(yè)性機構投入扶持不夠。實踐證明，非政府專業(yè)性社會團體和社會工作機構在化解人際矛盾與社會沖突、糾制越軌行為、幫助弱勢群體自主自強、維護社區(qū)乃至全社會的穩(wěn)定方面起著極其重要的作用。而這些機構通常是非盈利性的，故其運作資金通常都是由政府、企業(yè)、慈善組織等所資助。而目前，政府財政中缺乏這樣的專門預算。三是政府在社區(qū)建設中缺乏實干精神。一些基層政府機構社區(qū)建設形式主義嚴重，走過場現(xiàn)象司空見慣。一些政府機構及其領導人社區(qū)建設工作不到位，認為只要掛個社區(qū)的牌子就是社區(qū)建設。甚至把社區(qū)工作作為政績工程來抓，急功近利，而不是腳踏實地去做工作。這些都是政府在社區(qū)建設中缺位的表現(xiàn)。

2.政府在社區(qū)建設和管理中的“越位”。政府職能的越位是指政府在行政過程中超職責地行政。在社區(qū)建設和社區(qū)發(fā)展的實踐中，這種政府的“越位”問題集中表現(xiàn)在街道辦事處的工作上:一是街道辦事處包攬了一些本應由非政府組織所承擔的職能。比如街道辦事處直接組織和承辦了社區(qū)內(nèi)的文化活動、公益性慈善活動、科普活動、自愿者活動等;二是由于受指令經(jīng)濟的影響，非政府組織尚未獨立地開展自己的工作，常常受到政府組織的影響和左右，缺乏自主性。街道辦事處、政府職能部門與社區(qū)居委會的關系理應是指導與協(xié)助、服務與監(jiān)督的關系，但是在現(xiàn)實中卻成了領導與被領導、命令與服從的行政隸屬關系。在社區(qū)管理實踐中，街道辦事處與居委會的關系由指導與被指導的關系變成領導與被領導的關系，且直接任命居委會的有關工作人員，直接管理居委會的日?；顒?。

3.街道辦事處的職能不清與職能“越位”。街道辦事處“政社不分”的狀況并沒有大的改觀，仍然承擔著過多的行政管理職能，工作量過大，經(jīng)常處于疲于應付狀態(tài)，其后果是既未能夠明顯減輕政府的社會管理負擔，也沒有能夠很好地發(fā)揮應有的社會管理職能，致使社區(qū)成員越來越高的物質(zhì)文化生活要求難以得到滿足，同時也沒有從更深層次上提高廣大居民民主參與社會管理的意識。在社區(qū)管理與建設實踐中，由于我國大多數(shù)地方事實上主要采取了以街道辦事處為核心的政府主導型社區(qū)管理模式，街道辦事處作為基層政府的派出機構，本來只應履行十分有限的行政管理職能，但在當前的社區(qū)管理中，不少街道辦事處逐漸成為一個集行政管理、社區(qū)管理與服務的綜合性機構，幾乎包攬了社區(qū)的所有公共事務，使得街道辦事處在社區(qū)管理中的功能發(fā)生混淆。在政府財政撥款有限以及社區(qū)公共事務日益龐雜的情況下，街道辦事處常常陷于顧此失彼、不堪重負的困境。街道辦事處承擔了越來越多的政府工作職能，“準政府”色彩濃厚的現(xiàn)狀，導致街道辦事處整日疲于應付大量事務性工作，弱化了其本應承擔的社會職能，同時又造成了社區(qū)其它自治組織的職能錯位和扭曲，不利于培養(yǎng)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督的自治意識，導致居民對政府過分依賴。政府角色的“越位”是指政府在行政過程中超越了其本來的職能與權限。在社區(qū)建設中，政府特別是街道辦事處的這種“越位”問題非常突出。主要表現(xiàn)在兩個方面:一是“以政代社”擔負了過多的本應該由非政府組織所承擔的職能。在社區(qū)建設中政府具有社會管理職能，但一般不直接從事事務性工作。然而，當前政府部門卻做了許多具體的工作。二是習慣于計劃經(jīng)濟時代的傳統(tǒng)做法，將非政府的社會組織作為依附于政府的附屬單位或下屬單位并且直接干預這些組織的自主權利。比如許多地方政府把對居委會的指導責任變成領導責任，且直接任命居委會的有關工作人員，直接管理居委會的日常活動。政府實際上成為社區(qū)建設或社區(qū)管理中最重要的主體甚至唯一主體，現(xiàn)代社區(qū)自治組織的地位和作用被嚴重地遮蔽起來了。

二、政府在社區(qū)建設和管理中存在問題的原因分析

計劃經(jīng)濟時代舊的社會管理體制是導致政府角色“缺位”、“越位”問題的根本原因。首先，長期以來，我國實行的是單一的行政全能主義的管理模式，在這種模式下，政府具有至高無上的行政權力，同時政府也具有絕對的支配權。由于長期受計劃經(jīng)濟時代下的社會管理模式的影響，盡管搞社區(qū)建設已經(jīng)很長時間了，但政府那種無限理性政府、全能政府的理念沒有得到根本轉(zhuǎn)變;其次，盡管隨著市場經(jīng)濟體制的建立，“單位制”的解體，但是人們的“單位人”的觀念和意識并沒有獲得根本性的轉(zhuǎn)變，因此，導致了社區(qū)居民的歸屬感不強、社區(qū)參與度也不高;再次，在傳統(tǒng)的社會管理體制下，非政府的社會資源非常有限，就算在當今市場經(jīng)濟條件下，非政府的專業(yè)性社會組織也是剛剛處于發(fā)育階段。因此，這些非政府組織在社區(qū)中的信賴度和權威性也相當有限，這樣就為政府主導并包辦社區(qū)管理工作提供了前提和基礎。正因為如此，現(xiàn)階段，政府成了社區(qū)發(fā)育、建設和發(fā)展的主導性力量。因此，政府受計劃經(jīng)濟條件下的傳統(tǒng)工作模式慣性的影響，其主導作用成為滋生政府職能“缺位”和“越位”的溫床;最后，人民對政府的角色定位認識不清也是造成政府角色“錯位”、“缺位”的重要原因之一。人們通常以為政府的社會管理功能就體現(xiàn)在直接管理社會的方方面面，害怕社會的自我管理和自我發(fā)展會削弱政府對社會的控制，同時，在政府沒有經(jīng)驗運用經(jīng)濟和法律手段管理社會的情況下，事無具細地包辦各種社會事務就成了政府管理社會的必然選擇。

三、政府職能轉(zhuǎn)變助推城市社區(qū)建設和發(fā)展

政府職能轉(zhuǎn)變是城市社區(qū)形成和發(fā)展的前提條件和關鍵環(huán)節(jié)。沒有政府職能的轉(zhuǎn)變就難以有新型的城市社區(qū)管理體制的構建，社區(qū)也就不能發(fā)揮其真正意義上的作用。下面是關于政府職能轉(zhuǎn)變對社區(qū)建設和發(fā)展的意義。

1.政府職能轉(zhuǎn)變有利于社區(qū)自治功能的發(fā)揮。我們現(xiàn)階段倡導的城市社區(qū)建設和發(fā)展，目的是讓社區(qū)成為自治組織，充分調(diào)動企業(yè)、NGO、中介組織等第三部門、社區(qū)居民的參與熱情來開展社區(qū)建設，開展社區(qū)文化、社區(qū)服務、社區(qū)治安等，為經(jīng)濟體制改革和政治體制改革營造好的外圍環(huán)境。但是，要使社區(qū)發(fā)揮真正的自治功能，成為真正意義上的自治組織，轉(zhuǎn)變政府職能是一個關鍵環(huán)節(jié)。因為如果政府權力過分集中，社會的自主性明顯受到極大地約束。政府權力過大就很容易運用其強大的行政權力來干預社區(qū)的活動，就會出現(xiàn)政府管了“不該管”、“管不好”、“管不了”的現(xiàn)象。那么，真正意義上的社區(qū)建設就會成為一句空話，就會給人“做秀”之嫌。正因為如此，只有真正轉(zhuǎn)變政府職能，解決長期以來的政府體制性障礙，才能使城市社區(qū)建設由單一治理過度到“多元治理”，才能充分調(diào)動社區(qū)自治組織的積極性和創(chuàng)造性，才能培育和發(fā)揮社區(qū)的自治功能。

2.政府職能轉(zhuǎn)變有利于社區(qū)服務的開展。城市社區(qū)服務的開展需要多方參與，在多方參與的條件下需要各組織管理部門的協(xié)調(diào)、配合、支持，同時也需要政府部門的放權、讓利，而不能發(fā)生政府“與民爭利”的“越位”行為。所以政府職能的切實轉(zhuǎn)變，有利于各種社區(qū)自治組織放開手腳進行社區(qū)建設和提供社區(qū)各類服務。

3.政府職能轉(zhuǎn)變有利于城市基層民主建設和提高居民的民主意識。民主是相對獨裁、專制而言的，它強調(diào)“天賦人權”。民主是我國社會主義現(xiàn)代化建設所追求的目標之一，沒有民主就沒有社會主義，沒有民主就沒有社會主義現(xiàn)代化，同時民主也是城市社區(qū)建設的題中之意。因此，要發(fā)揮城市基層民主，政府的職能就要發(fā)生相應的轉(zhuǎn)變，政府就要進行權力下放，就要還權于民，還權于社區(qū)，使社區(qū)建設的參與者充分享有民主權利，搞好社區(qū)建設，增強社區(qū)居民的歸屬感和認同感。只有這樣，才能有效的加強城市基層民主建設和實現(xiàn)城市基層民主建設的穩(wěn)步推進和發(fā)展。在實踐中我們可以看到，社區(qū)自治組織要代表社區(qū)居民的意志和利益，就只能通過民主途徑產(chǎn)生。受傳統(tǒng)社會管理體制的影響，基層社會群眾普遍希望政府能為自己做主，這樣的思想觀念仍然在相當一部分社區(qū)居民中根深蒂固。這樣的思想意識是與社區(qū)的自治性質(zhì)不相符合的。因此，城市社區(qū)要健康發(fā)展，提升居民的民主意識就顯得尤為重要。在提升社區(qū)居民民主意識的基礎上普遍實行民主選舉、民主決策和民主監(jiān)督，通過這樣的民主建設，不僅社區(qū)居民的民主意識會得到鞏固和加強，而且，社區(qū)也將實現(xiàn)真正的自治。但是，這一切的實現(xiàn)都依賴于政府職能發(fā)生相應的轉(zhuǎn)變，政府要放權讓利，讓居民投入?yún)⑴c社區(qū)建設的大潮中，從而提升居民的主人翁意識和參與的熱情，進而提高民主參與意識。

四、重新定位政府城市社區(qū)治理職能的幾點思考

從我國社區(qū)建設實踐上來看，政府在社區(qū)發(fā)展計劃中的作用是十分重要的。因為國家和地區(qū)經(jīng)濟與社會發(fā)展的總政策掌握在政府手里，政府控制著社會發(fā)展賴以推進的物質(zhì)資源。目前，由于相關法律法規(guī)尚不健全，社區(qū)中的社團組織尚不發(fā)育，民間資金注入有限，社區(qū)服務的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展剛剛起步等狀況，所以政府是社會發(fā)展中唯一最有能力和實力的組織，政府是推動當前我國社區(qū)建設順利發(fā)展的根本保障。從社區(qū)發(fā)展實踐中我們可以看到，計劃經(jīng)濟條件下政府在社區(qū)發(fā)展中的職能定位已經(jīng)不適應市場經(jīng)濟條件下“單位制”的終結所帶來的社會問題的客觀要求。鑒于此，對政府在社區(qū)治理中的職能進行重新定位就具有重大的現(xiàn)實意義。政府在社區(qū)中的職能定位主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

1.規(guī)劃政策指導。政府通過制定長短結合的社區(qū)建設規(guī)劃，明確社區(qū)建設的目標，指導社區(qū)制定實現(xiàn)目標的措施和方法，同時，政府通過制定政策法規(guī)，引導、扶持社區(qū)公益事業(yè)的發(fā)展，規(guī)范社區(qū)的行為，宏觀指導社區(qū)按照既定的目標不斷推進。

2.管理服務指導。政府根據(jù)國家的相應法規(guī)，管理、指導社區(qū)依法建立社區(qū)自治組織，指導社區(qū)依法履行自治組織的職能，指導社區(qū)依法制定自治規(guī)章制度，指導社區(qū)管理步入法制化、規(guī)范化的軌道。同時，通過政府的積極倡導，建立起以政府財政為主導的多元化社區(qū)建設投入體系，為社區(qū)建設提供資金支持，改善社區(qū)環(huán)境，不斷提高社區(qū)硬件建設水平。

3.組織協(xié)調(diào)服務。政府通過建立區(qū)域所有成員參加的社區(qū)建設聯(lián)席會議等組織形式，整合區(qū)域社會所有成員和資源力量，協(xié)調(diào)區(qū)域各種群體的利益關系，并服務于各種群體，使轄區(qū)內(nèi)社會建設的行為趨向和諧統(tǒng)一，促進社區(qū)建設目標的實現(xiàn)。

4.動員社區(qū)參與。即社區(qū)建設中，政府不僅要實施規(guī)劃管理指導、協(xié)調(diào)的職責，還要全方位鼓勵和動員社區(qū)參與，尤其在我國自上而下社區(qū)管理觀念根深蒂固，居民自覺參與的意識和能力都還有待培養(yǎng)提高的情況下，動員和擴大社區(qū)參與是政府責無旁貸的重要職能之一。這是因為:(1)社區(qū)發(fā)展(社區(qū)建設)的號召常常來自于政府，并非所有社區(qū)居民對它的意義都能準確把握;(2)由于社區(qū)發(fā)展項目的復雜性，并非所有居民都能對其近期與長期效果有清楚的認識，而是需要政府去解釋、說明和引導;(3)社區(qū)居民對社區(qū)發(fā)展項目態(tài)度不一致也要求進行溝通、磋商和動員;(4)社區(qū)建設和社區(qū)發(fā)展是群眾性活動，需要統(tǒng)一意志和一致行動。另外，借鑒國外市場經(jīng)濟發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，加快城市化推進地域的管理改革步伐勢在必行。在國外市場經(jīng)濟發(fā)達的國家，城市政府的行政管理職能突出規(guī)劃管理和社會公共服務。市、鎮(zhèn)政府主要管城市建設規(guī)劃、社會治安、環(huán)境保護等。企業(yè)投資都是由私人投資者自行進行，政府只管投資項目房屋設施的規(guī)劃審批，主要審批該項目是否符合環(huán)境保護，建設是否符合城市土地利用總體規(guī)劃，但沒有經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，政府也不直接參與經(jīng)濟商務活動，主要是為轄區(qū)內(nèi)的居民和企業(yè)提供公共服務，創(chuàng)造良好的居住環(huán)境和投資環(huán)境。

5.明確界定街道辦事處的職能。保留街道辦事處行政管理方面的職能，而服務方面的職能由社區(qū)居民委員會或相應的中介組織來承擔，街道辦事處主要負責行政執(zhí)法和行政管理，實現(xiàn)行政管理目標;社區(qū)居民委員會則主要負責社區(qū)福利保障事務和自治工作的開展，為社區(qū)提供優(yōu)質(zhì)的服務，一方面大大減輕街道辦事處的負擔，另一方面又使社區(qū)服務功能歸位，使得管理與服務功能從交叉混淆到走向明晰。街道辦事處應回收本應由其承擔的卻已轉(zhuǎn)移給居民委員會的行政工作，下放一部分社會管理權給居民委員會。街道辦事處與居民委員會的關系應界定在指導與協(xié)助的關系，而非領導與被領導的關系，居民委員會“自我管理、自我教育、自我服務”的內(nèi)涵和外延應在法律上加以明確界定。因此，加強社區(qū)立法工作也勢在必行?？傊?，只有明確界定了街道辦事處的職能，才能發(fā)揮其作為政府派出機構應有的作用，才能很好的協(xié)助社區(qū)自治組織的社區(qū)建設和管理工作，促進社區(qū)建設和發(fā)展。

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(作者單位:中共廣東省委黨校 廣東廣州 510053)(責編:賈偉)