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        生態(tài)補償?shù)慕?jīng)濟學分析

        2009-12-31 00:00:00胡升輝
        當代經(jīng)濟管理科學 2009年8期

        摘 要:近年來黨和政府提出了科學發(fā)展觀,發(fā)展以人為本,全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的生態(tài)經(jīng)濟,但在實踐過程中,由于外部性、生態(tài)資源的公有性和以往對生態(tài)環(huán)境價值的錯誤認識使得生態(tài)效益及相關的經(jīng)濟效益在保護者與受益者,破壞者與受害者之間的不公平分配,導致了受益者無償占有生態(tài)效益,保護者得不到應有的經(jīng)濟激勵;破壞者未能承擔破壞生態(tài)的責任和成本,受害者得不到應有的經(jīng)濟賠償。要解決這類問題,必須建立生態(tài)補償機制,以便調(diào)整相關利益各方生態(tài)及其經(jīng)濟利益的分配關系,促進生態(tài)和環(huán)境保護,促進城鄉(xiāng)間、地區(qū)間和群體間的公平性和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。我國生態(tài)補償機制的研究與實踐都取得了一定的積極成果,確立了生態(tài)補償?shù)目傮w框架與重點領域,生態(tài)補償?shù)闹黧w和補償原則,生態(tài)補償標準,生態(tài)補償?shù)耐緩脚c方式,從而闡明了進行生態(tài)補償?shù)闹匾饬x。

        關鍵詞:生態(tài)經(jīng)濟 ;生態(tài)補償; 生態(tài)環(huán)境價值論 ;外部性理論; 公共物品理論

        一、生態(tài)經(jīng)濟

        生態(tài)經(jīng)濟是指在一定區(qū)域內(nèi),以生態(tài)環(huán)境建設和社會經(jīng)濟發(fā)展為核心,遵循生態(tài)學原理和經(jīng)濟規(guī)律,把區(qū)域內(nèi)生態(tài)建設、環(huán)境保護、自然資源的合理利用、生態(tài)的恢復與該區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展及城鄉(xiāng)建設有機結(jié)合起來,通過統(tǒng)一規(guī)劃,綜合建設,培育天藍、水清、地綠、景美的生態(tài)景觀,誘導整體、和諧、開放、文明的生態(tài)文化,孵化高效、低耗的生態(tài)產(chǎn)業(yè),建立人與自然和諧共處的生態(tài)社區(qū),實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益的可持續(xù)發(fā)展和高度統(tǒng)一。

        生態(tài)經(jīng)濟的本質(zhì),就是把經(jīng)濟發(fā)展建立在生態(tài)環(huán)境可承受的基礎之上,在保證自然再生產(chǎn)的前提下擴大經(jīng)濟的再生產(chǎn),從而實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護的“雙贏”,建立經(jīng)濟、社會、自然良性循環(huán)的復合型生態(tài)系統(tǒng)。

        二、生態(tài)補償

        生態(tài)補償是指國家或社會主體之間約定對損害資源環(huán)境的行為向資源環(huán)境開發(fā)利用主體進行收費或向保護資源環(huán)境的主體提供利益補償性措施,并將所征收的費用或補償性措施的惠益通過約定的某種形式轉(zhuǎn)達到因資源環(huán)境開發(fā)利用或保護資源環(huán)境而自身利益受到損害的主體以達到保護資源的目的的過程。可持續(xù)發(fā)展是生態(tài)補償?shù)慕?jīng)濟倫理基礎.外部性理論、公共物品理論和生態(tài)環(huán)境價值論是解釋生態(tài)補償存在原因的三大經(jīng)濟理論。

        生態(tài)補償應包括以下幾方面主要內(nèi)容:一是對生態(tài)系統(tǒng)本身保護(恢復)或破壞的成本進行補償;二是通過經(jīng)濟手段將經(jīng)濟效益的外部性內(nèi)部化;三是對個人或區(qū)域保護生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境的投入或放棄發(fā)展機會的損失的經(jīng)濟補償;四是對具有重大生態(tài)價值的區(qū)域或?qū)ο筮M行保護性投入。生態(tài)補償機制的建立是以內(nèi)化外部成本為原則,對保護行為的外部經(jīng)濟性的補償依據(jù)是保護者為改善生態(tài)服務功能所付出的額外的保護與相關建設成本和為此而犧牲的發(fā)展機會成本;對破壞行為的外部不經(jīng)濟性的補償依據(jù)是恢復生態(tài)服務功能的成本和因破壞行為造成的被補償者發(fā)展機會成本的損失。

        三、 生態(tài)補償?shù)睦碚摶A

        (一)生態(tài)環(huán)境價值論

        長期以來,資源無限、環(huán)境無價的觀念根深蒂固地存在于人們的思維中,也滲透在社會和經(jīng)濟活動的體制和政策中。隨著生態(tài)環(huán)境破壞的加劇和生態(tài)系統(tǒng)服務功能的研究,使人們更為深入地認識到生態(tài)環(huán)境的價值,并成為反映生態(tài)系統(tǒng)市場價值、建立生態(tài)補償機制的重要基礎。生態(tài)系統(tǒng)服務功能是指人類從生態(tài)系統(tǒng)獲得的效益,生態(tài)系統(tǒng)除了為人類提供直接的產(chǎn)品以外,所提供的其他各種效益,包括供給功能、調(diào)節(jié)功能、文化功能以及支持功能等可能更為巨大。因此,人類在進行與生態(tài)系統(tǒng)管理有關的決策時,既要考慮人類福祉,同時也要考慮生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在價值。生態(tài)補償是促進生態(tài)環(huán)境保護的一種經(jīng)濟手段,而對于生態(tài)環(huán)境特征與價值的科學界定,則是實施生態(tài)補償?shù)睦碚撘罁?jù)。

        (二)外部性理論

        外部性(externality)理論是生態(tài)經(jīng)濟學和環(huán)境經(jīng)濟學的基礎理論之一,也是生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟政策的重要理論依據(jù)。環(huán)境資源的生產(chǎn)和消費過程中產(chǎn)生的外部性,主要反映在兩個方面,一是資源開發(fā)造成生態(tài)環(huán)境破壞所形成的外部成本,二是生態(tài)環(huán)境保護所產(chǎn)生的外部效益。由于這些成本或效益沒有在生產(chǎn)或經(jīng)營活動中得到很好的體現(xiàn),從而導致了破壞生態(tài)環(huán)境沒有得到應有的懲罰,保護生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的生態(tài)效益被他人無償享用,使得生態(tài)環(huán)境保護領域難以達到帕累托最優(yōu)(如下圖)。

        庇古認為,當社會邊際成本收益與私人邊際成本收益相背離時,不能靠在合約中規(guī)定補償?shù)霓k法予以解決。這時市場機制無法發(fā)揮作用,即出現(xiàn)市場失靈,而必須依靠外部力量,即政府干預加以解決。當它們不相等時,政府可以通過稅收與補貼等經(jīng)濟干預手段使邊際稅率(邊際補貼)等于外部邊際成本(邊際外部收益),使外部性“內(nèi)部化”。構建這種外部性內(nèi)部化的制度,就是生態(tài)補償政策制定的核心目標。

        (三)公共物品理論

        人們普遍認為,自然生態(tài)系統(tǒng)及其所提供的生態(tài)服務具有公共物品屬性。純粹的公共物品具有非排他性(non-excludability)和消費上的非競爭性(non-rivalrousness)兩個本質(zhì)特征。這兩個特性意味著公共物品如果由市場提供,每個消費者都不會自愿掏錢去購買,而是等著他人去購買而自己順便享用它所帶來的利益,這就是“搭便車”問題。如果所有社會成員都意圖免費搭車,那么最終結(jié)果是沒人能夠享受到公共物品,因為“搭便車”問題會導致公共物品的供給不足。但是,公共物品并不等同于公共所有的資源。共有資源(common resources)是有競爭性但無排他性的物品。在消費上具有競爭性,但是卻無法有效地排他,如公共漁場、牧場等,則容易產(chǎn)生“公地悲劇”問題(tragedy of the commons)。即如果一種資源無法有效地排他,那么就會導致這種資源的過度使用,最終導致全體成員的利益受損。生態(tài)環(huán)境由于其整體性、區(qū)域性和外部性等特征,很難改變公共物品的基本屬性,需要從公共服務的角度,進行有效的管理,重要的是強調(diào)主體責任、公平的管理原則和公共支出的支持。從生態(tài)環(huán)境保護方面,基于公平性的原則,區(qū)域之間、人與人之間應該享有平等的公共服務,享有平等的生態(tài)環(huán)境福利,這是制定區(qū)域生態(tài)補償政策必須考慮的問題。

        (四) 構建和諧社會,實現(xiàn)科學發(fā)展的需要

        科學發(fā)展觀認為,和諧社會中經(jīng)濟要發(fā)展,那么經(jīng)濟發(fā)展要與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào),經(jīng)濟發(fā)展不應成為污染環(huán)境的根源,環(huán)境也不應成為制約經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸,二者應是一種相互促進、互利雙贏的關系??茖W發(fā)展強調(diào)可持續(xù)發(fā)展,如果經(jīng)濟發(fā)展過程中過度地破壞自然資源和污染生態(tài)環(huán)境,必將使今后幾代人的生存環(huán)境惡化。因此,可持發(fā)展的實質(zhì)在于強調(diào)人類經(jīng)濟活動要與自然環(huán)境協(xié)調(diào),正如國際環(huán)境和發(fā)展委員會所定義的:可持續(xù)發(fā)展就是“在不犧牲未來幾代人需要的情況下,滿足我們這代人的需要”。解決的是經(jīng)濟社會發(fā)展需求的無限性和自然生態(tài)供給能力的有限性之間的矛盾,實現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。生態(tài)補償有利于實現(xiàn)科學發(fā)展構建和諧社會。

        四、生態(tài)補償?shù)难芯颗c實踐

        (一)生態(tài)補償機制國內(nèi)研究

        我國關于生態(tài)補償?shù)难芯亢蛯嵺`開始于上世紀90年代初期。一些科學研究人員借鑒國際生態(tài)系統(tǒng)服務功能研究的思路與方法,對不同尺度上的各種生態(tài)系統(tǒng)的服務功能進行定量估算。雖然由于采用的指標和方法的不同使所得到的結(jié)果有很大差異,但是研究結(jié)果仍然揭示了生態(tài)系統(tǒng)在生態(tài)與環(huán)境服務方面的巨大價值,證明了單純以GDP為核算標準的現(xiàn)行經(jīng)濟核算體系的缺陷和環(huán)境生態(tài)效應的外部性造成的市場失靈,從而從理論上闡明了進行生態(tài)補償?shù)闹匾饬x,同時也為生態(tài)補償標準的制定提供了理論依據(jù)。

        (二)生態(tài)補償機制省內(nèi)實踐

        吉林省生態(tài)補償機制建設起步較晚,但也取得了一定成績,建立了礦山生態(tài)環(huán)境恢復保證金制度,利用國家增值稅轉(zhuǎn)型試點的契機激勵治理環(huán)境污染,去年吉林省還確定了9項生態(tài)建設工程,以提高生態(tài)保障能力。

        (1)是退耕還林、防沙治沙工程,投入資金6.2億元,完成退耕還林75萬畝,建設嚴重沙化堿化土地封禁保護區(qū),做好退耕還林延期政策兌現(xiàn)工作;

        (2)是天然林資源保護工程,投資8.9億元,繼續(xù)落實促進森林休養(yǎng)生息相關政策,加強森林管護,開展工程示范點建設,探索工程區(qū)后續(xù)發(fā)展之路;

        (3)是完成“三北”防護林四期工程建設,投入3328萬元,營造人工林25.5萬畝,封山育林10萬畝,進一步完善網(wǎng)片帶、喬灌草相結(jié)合地農(nóng)田防護林體系;

        (4)是推進農(nóng)防林更新改造,擴大農(nóng)防林更新改造成果,探索完善農(nóng)防林更新模式,更新改造農(nóng)防林7.5萬畝,實現(xiàn)林農(nóng)收入3.5億元;

        (5)是加快西部枯死樹改造工程,加大改造力度,減少林木經(jīng)濟損失,保護造林者積極性,改造枯死樹1.5萬畝,實現(xiàn)林農(nóng)收入2500萬元;

        (6)是完善生態(tài)草生態(tài)補償機制建設,吉林省政府出資1500萬元建立省級生態(tài)效益補償制度。同時,各縣市創(chuàng)造條件逐步建立縣級生態(tài)補償制度;

        (7)是全面啟動松花江上游生態(tài)治理工程,做好日元貸款轉(zhuǎn)貸協(xié)議簽訂工作,啟動造林治理項目,調(diào)整增加經(jīng)營性項目,增強項目按期還息還貸能力,實現(xiàn)年度投入1.7億元;

        (8)是增產(chǎn)百億斤糧食林網(wǎng)建設工程,投資4600萬元,完善防護林網(wǎng)9.1萬畝;

        (9)是加強野生動植物保護工程,加快野生動植物保護范圍。加強濕地、蘆葦保護管理,擴大濕地保護面積,協(xié)調(diào)資金4.5億元,利用3年時間完成莫莫格核心區(qū)居民搬遷2190戶,移民7950人。繼續(xù)做好野生動物人身財產(chǎn)損害補償工作,完善補償機制和辦法,案件認定處置率由2007年啟動年的30%增加到70%。

        盡管我國在生態(tài)補償方面開展了不少工作,但在研究和實踐上還存在一些問題,突出的表現(xiàn)在下面幾個方面:對生態(tài)補償?shù)母拍詈蛢?nèi)涵沒有形成統(tǒng)一的認識;理論研究與實踐脫節(jié),理論研究落后于實踐探索;生態(tài)補償?shù)姆懂牶涂傮w框架沒有建立起來;補償標準的確定缺乏科學依據(jù);補償資金來源單一,補償數(shù)量不足;生態(tài)補償機制建立過程中,利益相關者的參與度不夠;由于缺乏統(tǒng)一的歸口管理,造成管理上的混亂;政策和法令不夠健全,原來的一些資源、環(huán)境方面的法規(guī)與條例不能適應形勢發(fā)展的要求。

        五、生態(tài)補償?shù)目傮w框架及重點領域

        (一)生態(tài)補償?shù)目傮w框架

        生態(tài)補償問題牽扯到許多部門和地區(qū),具有不同的補償類型、補償主體、補償內(nèi)容和補償方式。為此國家應建立一個具有戰(zhàn)略性、全局性和前瞻性的總體框架(見下表)。

        (二)生態(tài)補償?shù)闹黧w和補償原則

        生態(tài)補償主體應根據(jù)利益相關者在特定生態(tài)保護/破壞事件中的責任和地位加以確定;生態(tài)補償?shù)母顿M和補償可根據(jù)下面三個原則確定。

        1.破壞者付費原則

        破壞者付費原則(簡稱DPP),主要針對行為主體對公益性的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不良影響從而導致生態(tài)系統(tǒng)服務功能的退化的行為進行的補償。這一原則適用于區(qū)域性的生態(tài)問題責任的確定。

        2.使用者付費原則

        生態(tài)資源屬于公共資源,具有稀缺性應該按照使用者付費原則,由生態(tài)環(huán)境資源占用者向國家或公眾利益代表提供補償。該原則可應用在資源和生態(tài)要素管理方面,如占用耕地、采伐利用木材和非木質(zhì)資源、礦產(chǎn)資源開發(fā),企業(yè)在取得資源開發(fā)權時,需要向國家交納資源占用費。

        3.受益者付費原則

        在區(qū)域之間或者流域上下游間,應該遵循受益者付費原則,即受益者應該對生態(tài)環(huán)境服務功能提供者支付相應的費用。如對國家生態(tài)安全具有重要意義的大江大河源頭區(qū)、防風固沙區(qū)、洪水調(diào)蓄區(qū)等區(qū)域的保護與建設,國家級自然保護區(qū)與國家級地質(zhì)遺跡或自然與文化遺產(chǎn)的保護,受益范圍是整個國家乃至世界,國家應當承擔其保護與建設的主要責任。同時,國際社會亦應承擔相應責任。區(qū)域或流域內(nèi)的公共資源,由公共資源的全部受益者按照一定的分擔機制承擔補償?shù)呢熑巍?/p>

        4.保護者得到補償原則

        對生態(tài)建設的保護做出貢獻的集體和個人,對其投入的直接成本和喪失的機會成本應給予補償和獎勵。

        (三)補償標準確定的方法與依據(jù)

        生態(tài)補償標準的確定一般參照以下4方面的價值進行初步核算:生態(tài)保護者的投入和機會成本的損失;生態(tài)受益者的獲利;生態(tài)破壞的恢復成本;生態(tài)系統(tǒng)服務的價值。

        1.按生態(tài)保護者的直接投入和機會成本計算

        生態(tài)保護者為了保護生態(tài)環(huán)境,投入的人力、物力和財力應納入補償標準的計算之中。同時,由于生態(tài)保護者要保護生態(tài)環(huán)境,犧牲了部分的發(fā)展權,這一部分機會成本也應納入補償標準的計算之中。從理論上講,直接投入與機會成本之和應該是生態(tài)補償?shù)淖畹蜆藴省?/p>

        2.按生態(tài)受益者的獲利計算

        生態(tài)受益者沒有為自身所享有的產(chǎn)品和服務付費,使得生態(tài)保護者的保護行為沒有得到應有的回報,產(chǎn)生了正外部性。為使生態(tài)保護的這部分正外部性內(nèi)部化,需要生態(tài)受益者向生態(tài)保護者支付這部分費用。因此,可通過產(chǎn)品或服務的市場交易價格和交易量來計算補償?shù)臉藴省?/p>

        通過市場交易來確定補償標準簡單易行,同時有利于激勵生態(tài)保護者采用新的技術來降低生態(tài)保護的成本,促使生態(tài)保護的不斷發(fā)展。

        3.按生態(tài)破壞的恢復成本計算

        資源開發(fā)活動會造成一定范圍內(nèi)的植被破壞、水土流失、水資源破壞、生物多樣性減少等,直接影響到區(qū)域的水源涵養(yǎng)、水土保持、景觀美化、氣候調(diào)節(jié)、生物供養(yǎng)等生態(tài)服務功能,減少了社會福利。因此,按照誰破壞誰恢復的原則,需要通過環(huán)境治理與生態(tài)恢復的成本核算作為生態(tài)補償標準的參考。

        4按生態(tài)系統(tǒng)服務的價值計算

        生態(tài)服務功能價值評估主要是針對生態(tài)保護或者環(huán)境友好型的生產(chǎn)經(jīng)營方式所產(chǎn)生的水土保持、水源涵養(yǎng)、氣候調(diào)節(jié)、生物多樣性保護、景觀美化等生態(tài)服務功能價值進行綜合評估與核算。國內(nèi)外已經(jīng)對相關的評估方法進行了大量的研究。就目前的實際情況,由于在采用的指標、價值的估算等方面尚缺乏統(tǒng)一的標準,且在生態(tài)系統(tǒng)服務功能與現(xiàn)實的補償能力方面有較大的差距,因此,一般按照生態(tài)服務功能計算出的補償標準只能作為補償?shù)牡膮⒖己屠碚撋舷拗怠?/p>

        參照上述計算,綜合考慮國家和地區(qū)的實際情況,特別是經(jīng)濟發(fā)展水平和生態(tài)破壞,通過協(xié)商和博弈確定當前的補償標準;最后根據(jù)生態(tài)保護和經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性特征,與時俱進,進行適當?shù)膭討B(tài)調(diào)整。

        (四)生態(tài)補償?shù)耐緩脚c方式

        生態(tài)補償?shù)姆椒ê屯緩胶芏?,按照不同的準則有不同的分類體系。按照補償方式可以分為資金補償、實物補償、政策補償和智力補償?shù)?按照補償條塊可以分為縱向補償和橫向補償;從空間尺度大小可以分為生態(tài)環(huán)境要素補償、流域補償、區(qū)域補償和國際補償?shù)?而補償實施主體和運作機制是決定生態(tài)補償方式本質(zhì)特征的核心內(nèi)容,按照實施主體和運作機制的差異,大致可以分為政府補償和市場補償兩大類型。

        1.政府補償方式

        根據(jù)中國的實際情況,政府補償機制是目前開展生態(tài)補償最重要的形式,也是目前比較容易啟動的補償方式。政府補償機制是以國家或上級政府為實施和補償主體,以區(qū)域、下級政府或農(nóng)牧民為補償對象,以國家生態(tài)安全、社會穩(wěn)定、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等為目標,以財政補貼、政策傾斜、項目實施、稅費改革和人才技術投入等為手段的補償方式。政府補償方式中包括下面幾種:財政轉(zhuǎn)移支付,差異性的區(qū)域政策,生態(tài)保護項目實施,環(huán)境稅費制度等。

        2.市場補償機制

        交易的對象可以是生態(tài)環(huán)境要素的權屬,也可以是生態(tài)環(huán)境服務功能,或者是環(huán)境污染治理的績效或配額。通過市場交易或支付,兌現(xiàn)生態(tài)(環(huán)境)服務功能的價值。典型的市場補償機制包括下面幾個方面:公共支付,一對一交易,市場貿(mào)易,生態(tài)(環(huán)境)標記等。

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        [6] 姚明寬.生態(tài)補償機制亟需建立[J].寧夏商務信息中心,2006.

        (作者通訊地址:長春稅務學院財政學吉林 長春 130117)

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