摘要:所謂荒政，是指我國古代政府組織備荒救災(zāi)的一整套法令、制度與措施的統(tǒng)稱。清代是我國歷史上災(zāi)荒發(fā)生最為頻繁的時期之一，而在這個時期，傳統(tǒng)荒政制度的發(fā)展亦臻完備，并對維護(hù)社會秩序、恢復(fù)和促進(jìn)社會再生產(chǎn)做出了重要貢獻(xiàn)。本文即對清代荒政的基本程序及措施加以淺述，以期對此問題形成初步認(rèn)識。

關(guān)鍵詞:清代;荒政;程序

中圖分類號:K249文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)15—0125—02

我國自古就是自然災(zāi)害多發(fā)的國家，政府組織備荒救災(zāi)的相關(guān)制度──即荒政源遠(yuǎn)流長，大體來說，始于夏、初步發(fā)展于漢魏、隋唐兩宋漸成熟、元明趨向鼎盛，至清代則臻完備?；恼w現(xiàn)著統(tǒng)治階級維護(hù)自身利益、緩解社會矛盾、穩(wěn)定社會秩序、保證社會生產(chǎn)正常進(jìn)行的重要目的，它關(guān)系到國家的治亂興衰乃至存亡，因此，歷代統(tǒng)治者都始終將其視為國家的基本國策。就清代而言，它是我國歷史上災(zāi)害發(fā)生最為頻繁的時期之一，而此時備荒救災(zāi)制度也已達(dá)到相當(dāng)系統(tǒng)、完善的程度。在總結(jié)前代經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，清代制定的備荒救災(zāi)程序、措施詳盡周密，可稱“集歷代之大成，最為全面完備，凡古代賑濟(jì)濟(jì)貧之術(shù)，靡不畢舉。”[1]P28并且，這些內(nèi)容都被固定下來，載入《大清會典》、《大清律例》及《戶部則例》等律書之中，嚴(yán)格立法，以保證其順利實(shí)施。

清代荒政在災(zāi)前防范、災(zāi)中救助、災(zāi)后補(bǔ)救等方面都有相應(yīng)規(guī)定，并被則例、律例等規(guī)范為備荒、報災(zāi)、勘災(zāi)、審戶、發(fā)賑等基本程序，以及蠲緩、賑濟(jì)、借貸、撫恤等具體措施。

一、清代荒政的基本程序

(一)備荒

積谷備荒的倉儲制度一向被視為“救荒之本”，《清會典》載康熙廿九年詔曰:“足民之道，宜裕盡藏。從來水旱靡常，必豐年恒有積儲，庶歉歲不憂饑饉?！笨梢妭}儲制度在清代仍受相當(dāng)重視。清代實(shí)行以常平倉、社倉、義倉為結(jié)構(gòu)的糧儲體系，所謂“省會以至州郡俱建常平倉，鄉(xiāng)村則建社倉，市鎮(zhèn)則設(shè)義倉，……所以預(yù)為之備者，無處不周矣?！盵2]卷88

常平倉為官倉，《清會典》規(guī)定:“地方積谷備用，乃惠濟(jì)窮民第一要務(wù)”，故由政府出資設(shè)于各省府州縣，并規(guī)定數(shù)額和存糶比例，每年春夏出糶、秋冬糴還，平價生息，兇歲則“以備水旱偏災(zāi)糶散放賑之用”。若地方官因失職造成常平倉米谷腐朽，即依溺職例予以追究，情況嚴(yán)重者革職查辦。[3]卷189社倉建于鄉(xiāng)，倉谷來自官府調(diào)撥和民間捐輸，由民間推舉社長管理，行春貸秋還之法，并規(guī)定“凡州縣官只聽稽查，不許干預(yù)出納，如有抑勒強(qiáng)借糶賣侵食等弊，許社長首告?！盵2]義倉則主要由民間捐建，其具體辦法未有定制，往往因時因地而異。

(二)報災(zāi)

報災(zāi)是政府得以了解災(zāi)情、進(jìn)而統(tǒng)籌施救的重要前提。清代對報災(zāi)有著嚴(yán)格要求，“凡地方有災(zāi)者，必速以聞”[4]卷270。順治十年，戶部對報災(zāi)程序做出詳細(xì)規(guī)定:“夏災(zāi)限六月終，秋災(zāi)限九月終。先將備災(zāi)情形馳奏，再于一月內(nèi)，查核輕重分?jǐn)?shù)提請蠲免”。順治十七年進(jìn)一步明確，州縣官逾期不報延誤救災(zāi)者，逾期一月內(nèi)者罰俸六月，逾月者降一級，逾兩月降兩級，逾三月外革職，道府官員以州縣報告日起限，逾期按州縣官例處罰。[5]卷46康雍時對報災(zāi)時限又做了調(diào)整，固定為州縣官員報災(zāi)限40天，上司官接到奏報后限5日內(nèi)上報。有了報災(zāi)時限的法律規(guī)定，又明確“罪其匿災(zāi)者、報災(zāi)之不速者”，嚴(yán)懲違法官員，便有效保證了政府能夠及時知悉災(zāi)情、安排救災(zāi)。

(三)勘災(zāi)

災(zāi)害發(fā)生后，政府要根據(jù)受災(zāi)程度實(shí)施救助，因此必須弄清備災(zāi)等級。所謂勘災(zāi)，即地方官吏對被災(zāi)田畝進(jìn)行查勘，核實(shí)受災(zāi)程度、確定成災(zāi)分?jǐn)?shù)。根據(jù)災(zāi)情輕重，勘災(zāi)官員等級也不同，如遭重災(zāi)，督撫必須親自前去并奏聞;如災(zāi)情并不嚴(yán)重，則由知府、同知、通判等會同州縣官員查勘確認(rèn)并申報司道，司道覆查后上報督撫。若官員勘察遲緩逾限，或勘災(zāi)不實(shí)、或隨意增減災(zāi)分，都將受到嚴(yán)厲處分。

勘災(zāi)的具體做法是:各州縣先需刊制“簡明呈式”，令災(zāi)戶自行開列姓名、所在村莊、受災(zāi)田畝數(shù)、本戶家口數(shù)等，交地方官核實(shí)后作為勘災(zāi)底冊。勘災(zāi)人員比照底冊以村莊為單位踏勘，確定畝數(shù)、災(zāi)分并在冊內(nèi)注明，全部勘畢后由州縣官核造總冊，繪出受災(zāi)地圖，標(biāo)示受災(zāi)區(qū)域，注明災(zāi)情是否需要蠲賑后逐級上報。戶部接到勘災(zāi)題請后還需派員覆勘，之后或依原報處理、或酌情改動，勘災(zāi)過程遂告結(jié)束。

(四)審戶

審戶，即審核災(zāi)民戶口，劃分為極貧、次貧等不同級次以備蠲賑。之所以要審戶，是因為災(zāi)后救助不但與被災(zāi)等級掛鉤，還與各被災(zāi)戶口數(shù)、年齡、貧富密切相關(guān)。清代法律對此要求也非常嚴(yán)格，同治《戶部則例》規(guī)定:“凡災(zāi)地應(yīng)賑戶口，應(yīng)要正、佐官分地確查，親填入冊，不得假手胥役”，“倘有不肖紳衿及吏役人等串通捏冒，察出革究。若查賑官開報不實(shí)，或徇縱冒濫，或挾私妄駁者，均以不職參治?！盵6]卷84官員在審戶過程中，首先審查田畝受災(zāi)程度，然后審查災(zāi)民財產(chǎn)存毀情況以定等級，還要登記所有災(zāi)戶情況并予以公示，以便災(zāi)民相互監(jiān)督和上級稽查。審戶之后要發(fā)給災(zāi)戶賑票，賑票共兩聯(lián)，皆注明災(zāi)分、極次貧、戶名、口數(shù)、應(yīng)領(lǐng)數(shù)額等，一聯(lián)留底備查，一聯(lián)發(fā)給災(zāi)民憑以領(lǐng)取賑物。地方審戶工作結(jié)束后需將結(jié)果上報備案，上級官吏還會抽查，無誤后方可放賑，在實(shí)際賑濟(jì)時如有與受災(zāi)級次不符者隨即增刪。

(五)發(fā)賑

發(fā)賑即指依據(jù)賑票所列災(zāi)分、級次、應(yīng)領(lǐng)數(shù)額等按戶散發(fā)賑濟(jì)米銀。這是救災(zāi)基本程序的最后一道，也是最關(guān)鍵的一道，關(guān)系到救荒的最終效果?！痘恼嬕份d:“極貧無論大小口數(shù)多寡，俱須全給。次貧則老幼婦女全給，其少壯丁男力能營趁者酌給?！盵7]卷3為順利發(fā)賑，各州縣在縣城及四鄉(xiāng)都要擇地設(shè)廠，三日一給或半月、一月一領(lǐng)。發(fā)賑之前，要將時間、地點(diǎn)等事宜通知被賑村莊。放賑之時，為防止混冒克扣、保證物資合理分配，有司官員并督賑官員必須親臨，不得假手胥吏，并規(guī)定災(zāi)民每次領(lǐng)賑之時，都要在所持賑票上加蓋放訖印戳，賑濟(jì)底冊也相應(yīng)加蓋，蓋后賑票仍還災(zāi)民留作下次之用，全部賑濟(jì)結(jié)束后，賑票由官方收回核銷。放賑過程中，發(fā)放的銀米數(shù)目、戶口、姓名、月日也都需詳細(xì)刊示公告，以保證發(fā)賑的公開公平。

二、清代荒政的具體措施

清代備荒救災(zāi)的具體措施大致可概括為蠲緩、賑濟(jì)、借貸、撫恤、平糶、調(diào)粟、除害、安輯等若干方面，其中以蠲緩、賑濟(jì)、借貸、撫恤最為重要。

(一)蠲緩

“惠下實(shí)政，無如除賦蠲租”，蠲免是清代最為重要、最為常見的救災(zāi)措施之一。所謂蠲免，就是將災(zāi)民應(yīng)納的賦役錢糧按被災(zāi)等級、貧富狀況等給予全部或部分豁免。順治初開始實(shí)行，歷康雍乾三朝終成定制，即將全部額賦分為十分，蠲免分?jǐn)?shù)依田畝受災(zāi)分?jǐn)?shù)而定。[6]此外，各省隨地丁正賦征收的火耗，災(zāi)年也需照災(zāi)蠲成數(shù)免征。

蠲免的具體做法是:凡遇災(zāi)州縣先酌定蠲免分?jǐn)?shù)，上報藩司核實(shí)，經(jīng)皇帝批準(zhǔn)發(fā)回后刊刻免單給付災(zāi)戶收執(zhí)，然后在受蠲之地張榜公示。若蠲旨未到而當(dāng)年錢糧已征，便可抵次年應(yīng)納正賦;若當(dāng)年已普免錢糧，則可將蠲免成數(shù)延至次年補(bǔ)行;若災(zāi)情異常嚴(yán)重，則多特殊加免。同時，為保證災(zāi)蠲落實(shí)、防止官吏瀆職，康熙四年規(guī)定對蒙混隱匿者“照侵盜錢糧律治罪”，對不給付災(zāi)民免單或給而不實(shí)者，“以違旨計贓論罪”[6]。康熙六年更詳定處分條例，凡違例者“州縣各官，俱以違旨侵欺論罪”，上級官吏不行稽查者降級調(diào)用，察而不糾者“俱照徇庇例議處”[4]卷223。

與災(zāi)蠲最密切相關(guān)的是緩征。緩征是將受災(zāi)較輕地區(qū)當(dāng)年應(yīng)征額賦暫緩征收，如規(guī)定準(zhǔn)許緩征成災(zāi)五分及以上州縣應(yīng)納正賦，當(dāng)年錢糧可緩至次年麥?zhǔn)旌髥⒄?若災(zāi)害遲至深冬，則緩至次年麥?zhǔn)戾X糧再緩至秋成，新舊并征;若某地連年遭災(zāi)，政府通常將積欠錢糧一并豁免。[4]卷109

(二)賑濟(jì)

賑濟(jì)，是指以錢糧無償救濟(jì)災(zāi)民，以助其維生度過難關(guān)。清初賑濟(jì)所給米銀及賑期長短無統(tǒng)一規(guī)定，皆視災(zāi)情輕重而行。到乾隆四年正式規(guī)定，除盛京等地可稍多外，所有直省災(zāi)民，皆大口日給米5合，小口減半，米不足則折銀兼給。但若米價昂貴或災(zāi)情嚴(yán)重，賑銀不敷買米，可請旨增加折銀數(shù)目。賑濟(jì)類別主要有正賑、大賑、展賑、摘賑等。正賑又稱普賑或急賑，指凡遇災(zāi)地方即行撫恤，不論成災(zāi)分?jǐn)?shù)、不分極次貧民，皆賑一月。大賑指勘災(zāi)審戶后，于正賑之外，成災(zāi)地方，按照成災(zāi)分?jǐn)?shù)及災(zāi)民級次加賑若干月不等。展賑為大賑完畢后，若災(zāi)民仍生計艱難，或次年青黃不接時力不能支，可臨時奏請加賑一至三月不等。摘賑也稱抽賑，即擇遇災(zāi)之老病孤寡難存活者賑之。[4]卷12

賑濟(jì)的另一種輔助形式是煮賑，即施粥，一般而言大城市中較為普遍、城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村只在災(zāi)年設(shè)立，施濟(jì)對象多為流徙災(zāi)民，辦法是給簽領(lǐng)粥、男女分隔。此外，工賑也是一種賑濟(jì)方式，即災(zāi)年由官府興辦工程，募災(zāi)民勞作，按日給銀米，帶有生產(chǎn)自救的性質(zhì)。

(三)借貸

借貸是針對僅可維生、但無力再生產(chǎn)的災(zāi)民施行的措施，指由國家出籽種、耕牛、農(nóng)具等貸給災(zāi)民，若米谷不敷則折銀貸給。據(jù)同治《戶部則例》及嘉慶《大清會典事例》規(guī)定，借貸對象有三:一是被災(zāi)五分以上者;二是蠲賑之后尚未完全恢復(fù)者;三是青黃不接時缺乏籽種、口糧者。借貸錢糧多來源于常、社倉谷及截留漕米、戶部庫銀等。出貸米谷之時，州縣官當(dāng)面按名發(fā)給，夏災(zāi)貸者俟秋成、秋災(zāi)貸者俟次年麥?zhǔn)旌竺庀⑦€倉。若胥吏詐冒領(lǐng)給，致使錢糧追欠無著，皆依法論處，逋欠之?dāng)?shù)由州縣官追還，并以失察之罪論處。

(四)撫恤

清代撫恤有很多類，與救荒直接相關(guān)的主要是針對突發(fā)性災(zāi)害造成的破壞予以救濟(jì)，目的是安置災(zāi)民、使其盡快恢復(fù)生產(chǎn)。清初規(guī)定，地方被災(zāi)，督撫題報外并須派員勘察:“被災(zāi)之家，果系房屋沖塌無力修整，并房屋雖存實(shí)系饑寒切身者，均酌量賑恤安頓。如遇冰雹颶風(fēng)等災(zāi)，其間果有極貧之民，亦準(zhǔn)其一例賑恤?！盵4]卷217至乾隆四十一年，又對倒塌房屋及傷亡人口分別制定出詳細(xì)撫恤標(biāo)準(zhǔn)。[6]

總之，通過以上內(nèi)容可以看出，清代備荒救災(zāi)已經(jīng)走上了法律化、制度化的軌道，組織嚴(yán)密、獎黜分明。有清一代，尤其是清前期，備荒救災(zāi)取得了很大實(shí)效，相關(guān)的各項開支浩繁巨大也是前代所無法相比的，這使社會經(jīng)濟(jì)和人民生活保持了相對的平穩(wěn)，保證了社會再生產(chǎn)的有序進(jìn)行，更保證了整個社會的和諧與安定。雖然清后期由于吏治腐敗、國家財政日益窘迫困頓，導(dǎo)致荒政弊端叢生，很大程度上不能落實(shí)，不能繼續(xù)發(fā)揮其應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用，但其所具有的歷史意義和借鑒價值仍然不可忽視。

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(責(zé)任編輯/肖莉虹)