摘要:政府行政倫理是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要思想基石?，F(xiàn)代化進(jìn)程中政府行政倫理失范的外部根源有:行政環(huán)境等體制外影響、來(lái)自體制和機(jī)制方面的原因、行政職權(quán)過(guò)于集中、行政管理體系層次太多、行政職責(zé)不夠清晰、行政規(guī)范存在“真空”、 行政權(quán)力的監(jiān)督和糾偏機(jī)制失靈。為此，要通過(guò)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境、深化行政體制改革、注重導(dǎo)向宣傳、強(qiáng)化制度規(guī)范、完善行政機(jī)制等途徑，加強(qiáng)政府行政倫理建設(shè)。

關(guān)鍵詞:現(xiàn)代化;政府行政倫理;外部根源

中圖分類(lèi)號(hào):D616文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002—2589(2009)15—0039—02

在現(xiàn)代社會(huì)多種因素相互制約和相互促進(jìn)的共同發(fā)展中，政府角色及其職能的有效運(yùn)行無(wú)疑至關(guān)重要，政府行政倫理是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要思想基石。本文擬從現(xiàn)代化的視角分析政府行政倫理失范的外部根源及對(duì)策建議。

一、政府行政倫理是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要思想基石

無(wú)論是經(jīng)濟(jì)形態(tài)、政治形態(tài)，還是文化形態(tài)的建設(shè)，都是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的，政府的道德?tīng)顩r、行政人員的道德水準(zhǔn)、行政構(gòu)件的倫理德性等，必然對(duì)社會(huì)建設(shè)和發(fā)展的方方面面發(fā)生深刻的制約和影響。政府行政倫理的狀況，不僅關(guān)系到政府的形象及辦事效率，也關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的道德風(fēng)氣和安定團(tuán)結(jié)。政府的行政觀念、文化和倫理道德必須與現(xiàn)代化的進(jìn)程相適應(yīng)。政府的道德行政作為一種基礎(chǔ)性的行政倫理規(guī)范，一種整體性的道德原則，既是社會(huì)現(xiàn)代化的重要的精神文化因素，也是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化、政治現(xiàn)代化及人的現(xiàn)代化的內(nèi)在必然要求，是社會(huì)主義現(xiàn)代化的思想基石。

眾所周知，當(dāng)前中國(guó)進(jìn)入了邁向現(xiàn)代化的社會(huì)轉(zhuǎn)型期。在這個(gè)時(shí)期，以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善作為動(dòng)力和根據(jù)，整個(gè)中國(guó)社會(huì)逐步從根本上擺脫不發(fā)達(dá)狀態(tài)，成為現(xiàn)代化的新型社會(huì)形態(tài)。隨著改革開(kāi)放的深入和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的調(diào)整，要建立和健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，改善政府形象、轉(zhuǎn)變政府職能、提高政府辦事效率，加強(qiáng)行政倫理建設(shè)就顯得尤為重要?？梢哉f(shuō)，在這一歷史性的進(jìn)程中，行政倫理建設(shè)具有深刻的內(nèi)在必然性。

二、現(xiàn)代化進(jìn)程中政府行政倫理失范的外部根源分析

1.行政環(huán)境等體制外影響。就我國(guó)目前的行政環(huán)境而言，按美國(guó)著名的行政學(xué)家弗·雷德·W·里格斯的觀點(diǎn)屬于“過(guò)渡社會(huì)(從農(nóng)業(yè)社會(huì)到工業(yè)社會(huì))的行政模式”，即“既具有傳統(tǒng)社會(huì)行政模式的一些特征又具有工業(yè)社會(huì)行政模式的一些特征，且明顯帶有新舊并存，稻稗混雜的特點(diǎn)”。里格斯還認(rèn)為，在過(guò)渡社會(huì)變遷過(guò)程中，建立在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的舊有的權(quán)力基礎(chǔ)逐漸分化，新的權(quán)力基礎(chǔ)沒(méi)有完全成長(zhǎng)起來(lái)，權(quán)利機(jī)關(guān)不能及時(shí)有效地行使法律的權(quán)利，權(quán)力濫用的情況也就時(shí)有發(fā)生。就亨廷頓的觀點(diǎn)，現(xiàn)代化過(guò)程是一個(gè)滋生種種不良政府行為的過(guò)程。我國(guó)正處于由傳統(tǒng)社會(huì)行政模式向工業(yè)社會(huì)行政模式的過(guò)渡階段和社會(huì)轉(zhuǎn)型期，明顯帶有新舊行政模式并存的特征，經(jīng)濟(jì)向多元化方向發(fā)展，導(dǎo)致人們的價(jià)值取向也呈現(xiàn)多元化傾向，造成了社會(huì)成員價(jià)值選擇的迷茫與錯(cuò)位，這樣，行政倫理失范也就有可能發(fā)生。

2.來(lái)自體制和機(jī)制方面的原因?！霸跈?quán)力與處理權(quán)中永遠(yuǎn)有一些是法律所不能或部分滲入的空曠領(lǐng)域。一個(gè)政治國(guó)家的典型事態(tài)，既非以限權(quán)力的統(tǒng)治，亦非以嚴(yán)格的規(guī)范控制為特點(diǎn)的?！盵1]在那些規(guī)范不嚴(yán)格，或是規(guī)范不系統(tǒng)、不完善的領(lǐng)域，容易誘發(fā)權(quán)力運(yùn)行的失范。我國(guó)各級(jí)政府是在制度安排上按照議行合一原則組織起來(lái)的，其特征是權(quán)力所有與權(quán)力行使相分離。完善這一制度既可以克服行政倫理失范行為，更能夠體現(xiàn)民主原則。但在當(dāng)前中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程中，我國(guó)政府的行政規(guī)范和行政體制的存在一定的缺陷，在行政人員內(nèi)省條件不夠充分不夠完備時(shí)，就容易導(dǎo)致失范現(xiàn)象。這種規(guī)范和體制的缺陷主要包括:

第一，行政職權(quán)過(guò)于集中。我國(guó)的權(quán)力體制，由于受前蘇聯(lián)模式的影響，權(quán)力過(guò)于集中，一方面政府幾乎控制了整個(gè)經(jīng)濟(jì)生活，直接經(jīng)營(yíng)企業(yè)，就給政府機(jī)構(gòu)和公職人員利用主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)權(quán)力謀取私利打開(kāi)了方便之門(mén);而權(quán)力配置資源的結(jié)果，使經(jīng)營(yíng)者不得不用金錢(qián)收買(mǎi)權(quán)力，行賄受賄雙方互相勾結(jié)。另一方面，權(quán)力高度集中，也使處于權(quán)力中心的人失去制約。這種行政模式，不僅導(dǎo)致政府規(guī)模仍然龐大，還會(huì)助長(zhǎng)起一部分官員甚至政府部門(mén)以權(quán)壓人，在行政機(jī)構(gòu)中形成簡(jiǎn)單粗暴的工作方式。[2]同時(shí)，由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)的行政體制還存在政府職能配置不合理、行政程序不規(guī)范、行政監(jiān)督無(wú)“法”無(wú)“章”等問(wèn)題。

第二，行政管理體系層次太多。管理層次適中適宜是縮短領(lǐng)導(dǎo)層與管理層的行政距離、便于上下溝通、降低信息失真失落率的重要保證。在宏觀上，我國(guó)從中央政府到地方政府依次要五個(gè)層次，如此繁多的層級(jí)在世界上絕無(wú)僅有。在微觀上，我國(guó)的行政層次也是疊床架屋，政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及政府與企業(yè)之間都要經(jīng)過(guò)五、六個(gè)層次，這既大大降低了信息上傳下達(dá)的速度和準(zhǔn)確率，也給機(jī)構(gòu)臃腫、人員膨脹提供了條件，造成冗員充塞，人浮于事，行政效率低下。這些都為行政行為的控制和行政職能的高效運(yùn)行帶來(lái)了難度，從而成為產(chǎn)生行政倫理失范的隱患。

第三，行政職責(zé)不夠清晰。政府部門(mén)職能交叉一直是我國(guó)組織管理中的一大頑癥。由于政企、政事不分，部門(mén)職權(quán)劃分普遍過(guò)細(xì)，必然導(dǎo)致“有利的事相爭(zhēng)、無(wú)利的事相推”的局面。公共服務(wù)領(lǐng)域以政府為主管，實(shí)行高度壟斷，缺乏競(jìng)爭(zhēng)，服務(wù)效率低下。在這種體制下，政府往往既是管制政策的制定者和監(jiān)督者，又是具體業(yè)務(wù)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者，政企高度合一，這實(shí)際上是一種典型的行政性壟斷，它必然助長(zhǎng)企業(yè)實(shí)際運(yùn)行的生產(chǎn)成本大大高于按企業(yè)能力可能獲得的最小生產(chǎn)成本，這本身就造成了行政執(zhí)行中的不公平。

第四，行政規(guī)范存在“真空”。目前我國(guó)處于轉(zhuǎn)型期，新體制從入軌啟動(dòng)到轉(zhuǎn)入良性運(yùn)行有一個(gè)過(guò)程，各種配套的法規(guī)、章程、制度不可能一下子健全，無(wú)形中造成許多管理上巨大的規(guī)范“真空”，使行政主體既有可能創(chuàng)造性地運(yùn)用手中具有強(qiáng)制性的公共權(quán)力為社會(huì)公共事業(yè)服務(wù)，也有可能跨越理性自利的界限，造成行政倫理失范。在行政規(guī)范不完備的情況下，極易產(chǎn)生不端行為，這在貴州、湖南、湖北三省國(guó)信托投資公司的原董事長(zhǎng)閻建宏、張德元、黃偉如等人身上表現(xiàn)得極為典型，他們利貸款之便收取賄賂數(shù)十萬(wàn)上百萬(wàn)元的同時(shí)卻使國(guó)家蒙受幾千萬(wàn)，甚至上億元的經(jīng)濟(jì)損失。

第五，行政權(quán)力的監(jiān)督和糾偏機(jī)制失靈。由于行政權(quán)力的行使都有一個(gè)人格化的過(guò)程，如果這種權(quán)力沒(méi)有受到有效的監(jiān)督與制約，行政人員難免為了自己的特殊利益，利用手中的權(quán)力支配社會(huì)財(cái)富的便利首先滿(mǎn)足自身的需要，發(fā)生行為失范。處于現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，還缺乏完整、嚴(yán)密的監(jiān)督制度和相應(yīng)的法規(guī)。同時(shí)，由于糾偏機(jī)制缺失，對(duì)一些違反行政倫理的行為處罰太輕，起不到應(yīng)有的懲戒作用，對(duì)權(quán)力運(yùn)行控制疲軟，責(zé)任追究功能也隨之喪失。[3]特別是對(duì)政府組織和領(lǐng)導(dǎo)干部消極行政責(zé)任追究的嚴(yán)重不力，常常以抽象的責(zé)任追究方式代替對(duì)具體責(zé)任的追究，行政行為的輕率與不作為大量衍生。

三、對(duì)策及建議

1.創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。大量的行政倫理失范現(xiàn)象是新時(shí)期社會(huì)轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物?？陀^復(fù)雜的環(huán)境因素給失范現(xiàn)象提供了溫床，解決辦法之一便是加快市場(chǎng)化進(jìn)程，發(fā)展好經(jīng)濟(jì)，優(yōu)化行政環(huán)境。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的行政干預(yù)是不可避免的，但我們必須把政府干預(yù)限制在絕對(duì)必要的范圍之內(nèi)，在不能沒(méi)有行政管理的領(lǐng)域，也要盡量引入市場(chǎng)機(jī)制，把“尋租”型等失范行為產(chǎn)生的可能性限制在最小范圍之內(nèi)。

2.深化行政體制改革。根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，

我國(guó)必須加快轉(zhuǎn)變政府職能，減少行政人員對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)和用行政手段配置資源，減少社會(huì)中權(quán)力尋租、設(shè)租活動(dòng)的增多與蔓延，使權(quán)力與利益脫鉤，從源頭上壓縮產(chǎn)生行政倫理失范的空間和機(jī)會(huì);必須改革干部人事的“選拔”制度，逐步擴(kuò)大直接選舉的范圍，實(shí)行嚴(yán)格的考任制度;建立健全人民群眾參政、議政、監(jiān)督的民主化、制度化渠道，切實(shí)保障人民管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)利得到真正實(shí)現(xiàn);[4]必須強(qiáng)化行政人員的服務(wù)意識(shí)，使行政人員的道德自律獲得客觀保障，為行政倫理提供賴(lài)以生長(zhǎng)的沃土。

3.注重導(dǎo)向宣傳。要確立公眾導(dǎo)向，在制度設(shè)計(jì)和貫徹層面上要體現(xiàn)“以人為本”，決策和制度提供什么，不提供什么，一方面要聽(tīng)取民意，同時(shí)更要注意對(duì)制度中倫理導(dǎo)向的宣傳和解釋。一項(xiàng)制度往往包含多種價(jià)值取向，這些價(jià)值目的對(duì)不同的群體有著不同的意義，如何使人們理解并接受制度所承載的倫理導(dǎo)向，必須注意對(duì)制度核心價(jià)值的宣傳，使民眾理解并接受。

4.強(qiáng)化制度規(guī)范?，F(xiàn)代行政倫理的建構(gòu)必須需要一種外在的制度約束。既然我們需要政府，就是需要政府所制定的一些列法律條文來(lái)規(guī)范行為、調(diào)節(jié)利益?，F(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，尤其有必要將軟性的價(jià)值、信仰、信念通過(guò)一定的法律制度硬性固定下來(lái)，并將倫理觀念與利益相聯(lián)，遵守德者獲福，敗德者獲罪，切實(shí)保證行政倫理對(duì)行政權(quán)力的有效約束。這樣才有可能消除行政行為失范的制度基礎(chǔ)，盡可能地消除當(dāng)代中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的“絆石”，更好地顯示出當(dāng)代中國(guó)的社會(huì)主義優(yōu)越性。

5.完善行政機(jī)制。一是健全權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，包括黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等。[5]二是健全行政評(píng)價(jià)機(jī)制，設(shè)立行政倫理咨詢(xún)?cè)u(píng)議機(jī)構(gòu)，在現(xiàn)代西方發(fā)達(dá)國(guó)家越來(lái)越重視行政倫理的調(diào)控功能的落實(shí)，許多國(guó)家不僅對(duì)行政倫理加以立法，還設(shè)立了行政倫理的咨詢(xún)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。三是健全激勵(lì)機(jī)制，樹(shù)立典型，給以物質(zhì)和精神激勵(lì)。四是健全信用機(jī)制，保持政府誠(chéng)信，保證政策的穩(wěn)定性。

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(責(zé)任編輯/陳雅莉)