[摘要]：網絡政治參與的興起，豐富了民主的形式、拓寬了民主的渠道，卻又面臨著重重困境。如何實現(xiàn)網絡政治參與的有序化，成為憲政學界亟待解決的新課題。網絡政治參與的研究需跳出現(xiàn)有的政治視野，從權利維度出發(fā)，理清權利關系、化解權利矛盾，才能解決現(xiàn)實困境，最終建立起全新的政治參與理論和有序的參與秩序。

[關鍵詞]：網絡政治參與 權利有序

一、網絡政治參與的價值與現(xiàn)實困境

網絡時代的來臨，開啟了政治生活的新紀元。隨著網絡政治參與的興起，政治活動不再局限于政府大樓或議會大廳，政治關系也正發(fā)生著微妙的變化。所謂網絡政治參與，是指公民以互聯(lián)網為平臺、以計算機技術為工具，通過網絡投票、留言、評論或發(fā)布信息等方式，參與制定、通過或貫徹公共政策的活動。網絡政治參與的興起，固然是網絡時代大環(huán)境下的一種輻射效應，但更是由其獨特的價值所決定的。

(一)網絡政治參與的價值

學界對于網絡政治參與的價值的論述，大多集中于“削弱了國家集權的控制能力、擴大了社群的分化、促進了交流的平臺、提高了參與能力、凸顯了少數派的權力，并能促進政治體制改革”等。筆者認為，網絡政治參與的興起主要源自于以下三項更為獨特和鮮明的價值：

1、節(jié)約成本。網絡政治參與中的成本節(jié)約，首先表現(xiàn)為一種經濟成本。在傳統(tǒng)政治參與過程中，無論是投票的舉行，文件的打印和散發(fā)，都是對物質資源的一種消耗。而網絡作為無紙化傳播媒介，瞬間生成、瞬間傳播、實時互動并高度共享，能夠節(jié)省大量的人力物力，經濟成本之節(jié)約可謂顯著；同時，網絡政治參與的成本又表現(xiàn)為一種心理成本。由于網絡具有虛擬性和隱秘性。使得公眾在網絡上的發(fā)言更加安全，傳統(tǒng)政治參與中的政治報復等危險事件也不復存在，這為公民參與政治活動掃清了心理障礙。

2、提高效率。網絡信息傳播的高速性和網絡交流的實時性，為高效政府奠定了技術基礎。在傳統(tǒng)政治參與模式中，公民的意見在生成后，需要在特定的場合。以特定的形式，通過—定的程序傳達給政府部門。政府部門再經過內部的逐級傳遞或審批，才能予以商議并反饋。而在網絡平臺中，網民的意見能夠集中、即時的傳遞給政府；政府的反饋亦能同時、分散的傳達給網民，效率之差別可謂驚人。同時，迫于洶涌的輿論壓力，怠于作為或作為不及時的政府部門往往不得不改變傳統(tǒng)作風，而換之以高效、迅速的行動。效率之提高，尤為明顯。

3、促進公開。在傳統(tǒng)政治參與中，信息往往由政府部門壟斷或控制，公民難以了解政治事件或狀態(tài)的真相，對于行政決策更是無法作出實際性的影響。網絡的出現(xiàn)則打破了政府對信息所設下的柵欄，信息在網絡世界越來越暢通無阻，這使得政府對消息的封鎖變得尤為困難。信息的網絡化促使政府實現(xiàn)了公開，推動了政府與公民之間的直接對話，從而削弱了國家集權控制的能力。

(二)網絡政治參與的現(xiàn)實困境

網絡政治參與固然具有多元的價值，但絕非各國政治體制的諾亞方舟。在正面的價值背后，網絡政治參與又深陷于重重的現(xiàn)實困境中。如學者們所擔心的“對信息集權的控制將更加隱蔽”、“導致信息霸權”、“使技術官僚的統(tǒng)治得以強化”、“信息兩極分化以及階層差異將擴大”等等情形，都已經在現(xiàn)實中初現(xiàn)端倪。人民網輿情監(jiān)測室就對2009年上半年所發(fā)生的十大重大網絡事件進行了研判和點評，這十大事件從多方面顯示出，網絡政治參與對于政府和公民而言，既是福音，更是挑戰(zhàn)。

1、政府面臨的困境。網絡政治參與的興起，對政府的考驗體現(xiàn)在(1)如何處理網絡突發(fā)事件、引導非理性網民?(2)如何監(jiān)控通過網絡散布虛假信息、煽動社會矛盾的惡意行為?(3)網絡對官員的過度關注和搜索如何應對?(4)極端個人自由主義或無政府狀態(tài)是否會出現(xiàn)?(5)國家權力機關的自由裁量權如何保障不被侵蝕?

2、公民面臨的困境。對于公民而言，網絡雖然拓寬了公民政治參與的入徑口，卻也隱藏著重重危險。具體如(1)網民如何避免因盲目性和從眾性，而成為網絡惡意推手的幫兇?(2)如何避免政府網絡霸權的形成，并切實保障自己的權益?(3)政府對網絡的嚴密監(jiān)控，會否造成自由的極度壓縮和被侵犯?(4)如何避免網絡狀態(tài)下階層的不平等性?

二、網絡政治參與困境背后的權利矛盾

從法律角度看，網絡政治參與與傳統(tǒng)政治參與在本質上并無明顯差異，均為公民與政府之間所發(fā)生的權力授予、權力行使與監(jiān)督之憲政活動。其不同之處，在于權利的權能、邊界及權利之間的關系都具有了網絡語境的下特定內涵。網絡政治參與的現(xiàn)實困境背后，實則都反映著權利之間的矛盾。網絡政治參與的憲政研究，必須以這些權利為起點。才能勾勒出網絡政治參與的憲政關系體系；更須以權利的矛盾為主線，才能還原網絡政治參與中那些困境的憲政原貌。

(一)網絡政治參與中平等權的兩面性

網絡政治參與的興起，擴大了公民參與政治的途徑，也相對的改變了民眾和政府官員之間不平等的狀態(tài)。尤其當上億的中國網民們聯(lián)合成為一股強大的“網絡力量”時，公民的話語權得到了前所未有的重視。但是，表面的平等背后隱藏著某種層面上的不平等。這種不平等。源自于網絡政治參與主體的有限性。據第19次中國互聯(lián)網發(fā)展狀況統(tǒng)計報告顯示，2001年，25-35歲的網民約占30.1％，而18歲以下所占比例高達17.2％，從上網人數占全國比例來看，網民數占全國比例前三的依次為廣東13.4％、山東8.2％、江蘇7.5％；比例較低的后三個為西藏0.1％、青海0.3％、寧夏0.3％。這一統(tǒng)計結果表明，網絡政治參與主體的有限性體現(xiàn)在地域差異、年齡差異和階層差異等多個方面。

由此可見，在網絡政治參與中，平等權具有著雙重意義。一是政府與公民之間的平等，另一則是公民與公民之間的平等。在網絡政治參與中，前者得到保障，后者卻隱藏被削弱的危機。雖然傳統(tǒng)政治參與方式—直被視為精英政治模式，卻有一系列的配套制度以最大程度的保障主體的廣泛性和平等性，如選民成分的強制性分配等。而在網絡政治參與中，對于尚不能通過網絡參與政治的人，如何保障其平等的政治參與權?如果部分或者完全依賴網絡參與政治，是不是都會引發(fā)不平等?網絡政治參與會否成為—種新的歧視——富者對窮者、發(fā)達地區(qū)對落后地區(qū)、強精英對弱民眾的歧視?

(二)行政裁量權與公民參政權的界限之爭

網絡政治參與的結果主要是對行政決策產生影響，無論是為行政決策投票，或是收集民意，都會在很大程度上與行政機關的自由裁量權產生一定的張力。典型如廈門PX事件，在網民的強烈抗議下，政府最終對網絡民意作出讓步，撤銷了廈門PX項目。在網絡民意與行政權的博弈中，廈門Px事件成就了民意的一次理性勝利。之后，網絡政治參與的觸角便越來越深入到行政權的運行過程中。如在躲貓貓事件的后續(xù)調查中，相關政府部門甚至將網友吸收到了調查過程中。雖然調查過程得到了最大程度的公開，卻讓人憂慮起行政裁量權是否符合被授予的初衷。

與行政行為不同的是，類似的情形幾乎不可能存在于司法過程中。保持司法獨立的傳統(tǒng)理念，促使司法權能夠一直與網絡政治參與保持著距離。但引人深思的是，行政事務的專業(yè)性能否允許網民從監(jiān)督者變成行政者?行政權難道就沒有—定的獨立空間?行政裁量權與網絡就不應保持—定的距離?

(三)網民監(jiān)督權與官員人格權的沖突

網民的廣泛性為網絡帶來了一種全新的功能：人肉搜索。中國人肉搜索第一案日前業(yè)已宣判，這個引發(fā)了民法學界熱烈討論的案件，為網絡搜索和人格權的沖突拉開了序幕。

在網絡政治參與中，“人肉搜索”同網絡投票一樣，也是一種政治參與的工具?！叭巳馑阉鳌钡恼螀⑴c功能，主要表現(xiàn)為網民對官員的監(jiān)督。在“抽天價煙局長”事件中，網民利用一張會議照片順利的挖出了一個貪官，這一事件折射出網絡在官員監(jiān)督中的強大輻射力，甚至可以說，是長久被虛置的監(jiān)督權的回歸。但是當“人肉搜索”一旦被濫用時，“監(jiān)督價值”瞬間又黯淡了。典型如湖北最年輕市長事件，網民瘋狂的人肉搜索，讓周森峰的個人信息都在網絡中暴露無遺。官員即便身為公眾人物，職權范圍的活動理應受到一定程度的監(jiān)督，但最基本之人格權仍應受到保護。監(jiān)督權與人格權的沖突，一時之間可謂劍拔弩張。

(四)言論自由與網絡監(jiān)管的博弈

2009年5月19日，一則由工業(yè)和信息化部下發(fā)的《關于計算機預裝綠色上網過濾軟件的通知》成為網民討論的焦點。由于通知中的“綠壩一花季護航”軟件屬于強制安裝型防火墻，信息的攔截及篩選功能也相當嚴密，導致部分網友發(fā)出了“網絡言論自由被嚴重侵犯”的質疑。一時之間，“網絡監(jiān)管”被推上輿論的風口浪尖。

鑒于虛假信息在網絡上的泛濫、黑客對服務器的攻擊等種種情形，網絡監(jiān)管的必要性在世界各國都已達成共識。對于中國，尤其是在新疆“7—5”事件之后，社會也越發(fā)意識到網絡監(jiān)管的重要性。然而，網絡監(jiān)管所必然產生的代價，是對言論自由的侵犯。尤其在中國，尚未規(guī)范的網絡監(jiān)管的對象甚至越過了言論本身，而直達網民的人身權了。網民因為網上留言或者QQ聊天而被行政拘留的新聞，在中國層出不窮。網上的言論固然需要監(jiān)管，然后網絡監(jiān)管本身亦應受到憲法的監(jiān)管。言論自由與網絡監(jiān)管的沖突，不應簡單的擴張網絡監(jiān)督而踐踏言論自由，而是需要尋找更深層次的憲法解讀，才能實現(xiàn)監(jiān)管與被監(jiān)管的良性互動。

三、從權利維度尋找網絡政治參與有序化的途徑

(—)確保網絡政治參與的效力，是保障雙重平等的根本途徑

平等權的雙重性映射著網絡政治參與在效力問題上的兩難抉擇，強化其效力，會擴大網民與非網民的不公平，否定之，則會失去網絡政治參與的多元價值。誠如有學者所建議的，擴大計算機的普及程度是逐步改變這種有限性民主的一種途徑。但即便網絡高度普及，基于個人興趣，會通過網絡參與政治的網民仍是有限的。更何況，在虛擬的網絡世界中，如何保證投票或評論的真實性呢?

筆者認為，確保網絡政治參與一定范圍內的效力，是實現(xiàn)雙重平等的根本途徑。當然，網絡政治參與的結果在多大程度上直接影響決策，本質上始終屬于行政機關的自由裁量。但法律應設置相應的程序規(guī)則，以最大程度的保障效力，又盡可能避免網絡對平等的消極影響。具體程序規(guī)則具體有：1、在通過網絡征集民意前，需明確告知公眾網絡參與的效力，即網參結果是直接還是間接影響行政決策，或只是參考意見；2、行政機關主動推行網絡政治參與的，必須將網參意見進行統(tǒng)計分析、公布結果并保存在行政決策的相關案卷中；3、將網民成分納入統(tǒng)計的必要項，在決策時合理推斷或通過其他現(xiàn)實途徑征集非網民的意見；4、社會各界對網絡政治參與的結果表示強烈質疑的，應進行聽證會。

(二)明確網絡政治參與的范圍，才能合理界定裁量權與參政權的界限

公民最大程度的參與到行政決策中，是公民參政權的實現(xiàn)，也是現(xiàn)代民主法治的應有之義。誠然，網民可以介入到行政過程中，行政權卻應當由專業(yè)性的行政機關行使，因為多數人的行政統(tǒng)治會導致對三權分立的解構。為了保障公民參政權的實現(xiàn)，又避免參政權對行政裁量權的過多侵蝕，憲政學界需要為二者尋找合理的界限。

行政裁量權和公民參政權的界限之爭，實則是網絡政治參與的范圍問題。范圍或界限的確定，可以從兩個方面來看：1、從橫向看，網絡政治參與的范圍是指哪些事項可以吸收網絡政治參與的結果。具體而言，(1)行政事務中尚不存在必須網參的事項；(2)不宜公開的行政行為，不能進行網絡政治參與；(3)可以公開的事項，一般均可網絡政治參與。對于抽象且具有公益性質的行政行為。最適宜通過網絡實現(xiàn)政治參與。而對于具體行政行為，一般不宜網絡政治參與，否則易造成對相對人的隱私的侵犯，同時也是對資源的浪費，并可能會對訴訟及復議程序造成不良影響。

2、縱向看，網絡政治參與的范圍是指網絡政治參與的影響力度應保持何種比例?具體而言，(1)行政機關具有完全的自由裁量權，或完全無自由裁量權的，網絡政治參與僅限于對行政程序的監(jiān)督，(2)行政機關具有一定自由裁量權的，應當合理吸納網絡政治參與的結果。如何吸納，則與網絡政治參與的效力問題相重合，此處不再贅述。

(三)控制網絡政治參與的方式，方能實現(xiàn)監(jiān)督權與人格權的平衡

從某種意義上而言。網民通過網絡政治參與來監(jiān)督官員，是源白干現(xiàn)實生活中監(jiān)督的失職或缺位。雖然網絡能夠彌補現(xiàn)實監(jiān)督的缺陷，但網民監(jiān)督的非理性化，不僅僅導致監(jiān)督權與人格權的沖突，更可能演變成對社會秩序的擾亂、對公共利益的損害。

為平衡網絡監(jiān)督權與人格權等權利，宜通過控制網絡政治參與的方式，來引導理性監(jiān)督。

而今，部分地方立法已做了一些嘗試，但引起了一定的爭論。如某些地方試圖通過立法來禁止“人肉搜索”，但由于“人肉搜索”的主體過于龐大和分散，網絡技術很難達到立法所設定的“禁止”目標。而且一盤化的限制又將損害網民的積極性，致使網絡政治參與喪志其網絡監(jiān)督的價值。筆者認為，簡單的通過立法來禁止“人肉搜索”或限制網絡監(jiān)督的做法并不可取，而應以“引導為主、控制為輔。具體而言：1、由立法從正面倡導理性的網絡政治參與方式，如設立專門的網絡監(jiān)督政府網站，由國家政府部門統(tǒng)一處理網絡監(jiān)督意見，2、建立網絡新聞發(fā)言人制度，對網絡質疑及時予以回復，以避免網絡監(jiān)督走向極端3、加強斑竹或網站的管理職能，通過立法限定網絡政治參與的方式，并通過加強網站的責任來實現(xiàn)立法精神。

(四)對網絡監(jiān)管的憲法監(jiān)督，是保障言論自由的前提

如果說言論是“最常見、最便利、成本最小、傳播最快的人類交流方式，因而也是最容易產生爭議和訴訟的人間行為”的話，那么網絡言論則是將言論的優(yōu)點和缺點都發(fā)揮到了極致。對網絡言論的監(jiān)管，是維持社會秩序的必要舉措；但對網絡監(jiān)管的憲法監(jiān)督，更是憲政的應有之義。

筆者認為，對網絡監(jiān)管進行憲法監(jiān)督的第一步，應當是將網絡監(jiān)管視作行政法中的一項具體行政行為、將網絡監(jiān)管權視作一項獨立的行政權。具體而言，1、網絡監(jiān)管權應同行政處罰權或許可權一致，具備嚴格的授權體系。只有—定位階的法律能設定網絡監(jiān)督權，只有特定的行政主體能行使網絡監(jiān)管權，2、網絡監(jiān)管的權力行使方式應當受到嚴格控制，即僅限于屏蔽發(fā)言、追蹤IP地址等網絡技術性的手段。網絡言論一旦構成犯罪或違反治安管理處罰法，應按照其他法律法規(guī)處理；3、網絡監(jiān)管應當建立更為獨特的程序規(guī)則及救濟途徑。由于網絡監(jiān)管與傳統(tǒng)行政行為多有差別，一些程序規(guī)則不宜適用，如網絡警察對QQ群封鎖或對網站屏蔽的過程，都難以公開。而網絡監(jiān)管的救濟更因網絡取證的困難。難以進行。4、對于網絡警察，應當建立一套獨立的管理體系、選拔規(guī)則和行為規(guī)范。

四、結語

在網絡政治參與中，價值與困境并存。它既不是解放了的普羅米修斯，也不是無法合上的潘多拉盒子。過度期待網絡政治參與能改變中國的政治體制，是不切實際的，盲目封殺、禁錮網絡的主動性和能動性，也是逆時代潮流的。唯有實現(xiàn)網絡政治參與的有序化，才能創(chuàng)造更多元化、更和諧的“政治生活新紀元”。