[摘要]：自國(guó)務(wù)院全面推行住房公積金制度以來(lái)，各地普遍推行的住房公積金制度是為建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的住房保障體系新制度，已逐步形成了穩(wěn)定的住房資金來(lái)源、轉(zhuǎn)換住房機(jī)制，提高了廣大職工解決自住住房的能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、單位、個(gè)人共同負(fù)擔(dān)住房資金，逐步實(shí)現(xiàn)住房商品化、貨幣化、社會(huì)化的一個(gè)重要措施和政策。本文通過(guò)對(duì)我國(guó)住房公積金制度建立進(jìn)行回顧，具體分析住房公積金制度存在的主要問(wèn)題及其產(chǎn)生的原因，對(duì)我國(guó)住房公積金內(nèi)部控制體系進(jìn)行設(shè)計(jì)，比較了新加坡中央公積金制度和德國(guó)住房?jī)?chǔ)蓄制度模式經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上，提出作者的見(jiàn)解和政策性建議，重新設(shè)計(jì)我國(guó)政策性住房金融發(fā)展目標(biāo)模式。

[關(guān)鍵詞]：住房公積金，內(nèi)部控制，監(jiān)督

一、引言

我國(guó)住房公積金制度是一種移植并改良的住房制度。1991年，上海市借鑒新加坡的成功經(jīng)驗(yàn)，率先建立了住房公積金制度，并于1996年出臺(tái)了全國(guó)首部規(guī)范的住房公積金地方性法規(guī)——《上海市住房公積金條例》。這是我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度的歷史性創(chuàng)舉，標(biāo)志著一個(gè)由國(guó)家支持、單位資助、依靠職工群眾自身力量共同解決住房問(wèn)題的市場(chǎng)化機(jī)制開(kāi)始逐步形成。此后，住房公積金制度在全國(guó)各地開(kāi)始推廣，在解決住房難問(wèn)題上，發(fā)揮了積極的作用。

二、我國(guó)住房公積金內(nèi)部控制的缺陷

(一)融資渠道單一

目前，住房公積金貸款的資金來(lái)源限于住房公積金的歸集，而歸集的資金在發(fā)放貸款的同時(shí)還必須滿足職工住房公積金提取的需要。住房公積金歸集依靠繳存人按月繳存而實(shí)現(xiàn)屬于分散性的小額資金流入。隨著房改的推進(jìn)和人口老齡化趨勢(shì)的影響，住房公積金面臨職工購(gòu)房提取的壓力將不斷加劇，一旦提取和貸款需求的增速明顯大于歸集的增速，現(xiàn)行公積金體系就不能充分發(fā)揮政策性貸款支持廣大職工住房消費(fèi)的作用。

(二)“住房公積金委員會(huì)”的虛化

多年來(lái)，住房公積金實(shí)行“管委會(huì)決策、中心運(yùn)作、銀行專戶、財(cái)政監(jiān)督”的管理機(jī)制?！白》抗e金委員會(huì)”作為公積金管理的決策機(jī)構(gòu)，實(shí)際上是一個(gè)虛設(shè)的機(jī)構(gòu)，委員多為政府官員，致使“房委會(huì)決策”變成了政府部門決策，政府官員決策。而具體經(jīng)辦公積金管理業(yè)務(wù)的“中心心”多是具有實(shí)權(quán)的市房改辦、財(cái)政局、建委的隸屬機(jī)構(gòu)，或是與地方房改辦一套班子、兩塊招牌，并非獨(dú)立的能承擔(dān)民事責(zé)任的法人單位。2002年《新條例》出臺(tái)后，管委會(huì)的成員中增加了工會(huì)代表、職工代表和專家代表的席位，但是，在中國(guó)這個(gè)人治大干法治的國(guó)度里，一些官員的法律觀念比較淡薄，或者不把法放在眼里，總把廣大儲(chǔ)戶繳存的公積金，當(dāng)作“準(zhǔn)”政府資金在支配使用。在地方或部門利益的驅(qū)使下，對(duì)公積金管理“行政化”，加之中心人員素質(zhì)低下，不可避免地導(dǎo)致“內(nèi)部人控制”和“尋租”行為泛濫，擠占、截留、挪用公積金的現(xiàn)象屢屢發(fā)生：用住房公積金修造機(jī)場(chǎng)、彌補(bǔ)財(cái)政預(yù)算虧空，用于發(fā)工資的有之；用于興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體、投資人股、炒地皮、買股票的也有之，甚至發(fā)生了挪用百姓住房?jī)?chǔ)蓄去澳門賭博的惡性事件，從而嚴(yán)重侵害了廣大公積金所有者的利益。

(三)缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制

許多城市在起步階段(如上海)，將公積金的資金歸集、貸款發(fā)放全部委托銀行辦理，即單位直接到銀行為職工開(kāi)設(shè)帳戶、繳存公積金，借款人直接到銀行申辦住房抵押貸款。這種安排，使得資金管理中心的管理職能事實(shí)上被懸空了。為了防止公積金委托業(yè)務(wù)過(guò)程中出現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)(如經(jīng)辦銀行利用公積金資金成本低，沉淀金額大的特點(diǎn)，截留使用或侵吞利差；個(gè)人住房貸款發(fā)放中虛假按揭等)，一些“中心”不得不得從后臺(tái)走向前臺(tái)，重復(fù)建檔、重復(fù)記帳，以便及時(shí)、準(zhǔn)確掌握公積金繳存、借貸和結(jié)算情況。這無(wú)疑又加大了資金的營(yíng)運(yùn)成本。

(四)配貸機(jī)制不健全

我國(guó)的住房公積金在配貸時(shí)隨意性很大。許多城市的資金管理中心，在盲目追求信貸規(guī)模時(shí)，對(duì)住房公積金貸款無(wú)最低儲(chǔ)蓄年限和最低存款額限制，貸款限額依各地資金充裕程度而定，有的甚至參加公積金儲(chǔ)蓄兩周，就可獲得30～40萬(wàn)元、期限長(zhǎng)達(dá)25年的貸款。這種資金分配的“隨意”性，似乎在現(xiàn)階段有利于刺激居民的有效消費(fèi)需求，擴(kuò)大住房抵押信貸的規(guī)模，但是卻違背了住房?jī)?chǔ)蓄的權(quán)利與義務(wù)對(duì)稱以及互助、公平的原則，由于公積金使用范圍有限，只能用于購(gòu)房和大型裝修，這就意味著大多數(shù)公積金繳存者是只存錢，不借錢，那么大多數(shù)儲(chǔ)戶儲(chǔ)蓄資金的利息損失，通過(guò)資金配貸的隨著性轉(zhuǎn)化為對(duì)少數(shù)借款人的利息補(bǔ)貼。從這個(gè)意義上講，公積金制度既非真正的互助性住房?jī)?chǔ)蓄，也不同于一般的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，因?yàn)樯虡I(yè)銀行至少向儲(chǔ)戶支付了合理的利息，而公積金的儲(chǔ)蓄和低息卻是強(qiáng)制性的。

三、我國(guó)住房公積金內(nèi)部控制監(jiān)督的構(gòu)建

(一)加強(qiáng)住房公積金個(gè)人貸款風(fēng)險(xiǎn)管理

1、加強(qiáng)對(duì)借款人信用審查

借款人是否具備借款資格和還款能力是產(chǎn)生信用風(fēng)險(xiǎn)的源頭，因此加強(qiáng)貸前審查工作尤為重要。應(yīng)充分利用人民銀行的信用征倍系統(tǒng)，根據(jù)借款人的工作單位，行業(yè)特點(diǎn)、收入狀況及文化程度、先期貨款及還款情況等信息，綜合判斷是否具有償還能力和良好的信用。

2、建立逾期貸款分類預(yù)警機(jī)制

可以借鑒人民銀行《貸款風(fēng)險(xiǎn)分類指導(dǎo)原則》，將逾期貸款劃分為5類：即正常、次級(jí)、關(guān)注、可疑、損失。對(duì)借款人的每月還款情況及逾期情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，按不同分類情況，采取相應(yīng)措施。

3、探索科學(xué)的個(gè)人住房貨款評(píng)估方法

隨著貸款規(guī)模的快速發(fā)展貸款風(fēng)險(xiǎn)也不斷加大，傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)判斷法，已經(jīng)不能滿足對(duì)貸款管理的需求。在信貸評(píng)估中，可以引用商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)，通過(guò)大量的歷史資料建立數(shù)學(xué)和統(tǒng)計(jì)模型，建立一套明確的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用定量的分析方法，來(lái)評(píng)估個(gè)人住房信貸的風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)這個(gè)方法，使決策能夠建立在科學(xué)，一致的基礎(chǔ)上，排除了主觀因素、人為因素對(duì)評(píng)估的干擾，從而降低貸款的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)完善住房公積金監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建

1、加強(qiáng)內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)

制定嚴(yán)密可行的住房公積金管理實(shí)施細(xì)則、操作規(guī)程等配套制度，作到分工具體、權(quán)利義務(wù)明確，做到人人有目標(biāo)，有責(zé)任，考核有依據(jù)。在中心設(shè)立稽核部門，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部管理的自律，堅(jiān)決堵住管理中的死角和漏洞。

2、根源入手，改變現(xiàn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置

成立獨(dú)立的住房公積金監(jiān)管局。由于我國(guó)的住房公積金地域和行業(yè)局限性大，條塊分割不利于公積金制度的有效管理及有效監(jiān)督，可以借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行中央公積金制度，即由國(guó)家出資注冊(cè)，將現(xiàn)在的住房公積金管理中心改造成國(guó)家的政策性住房金融機(jī)構(gòu)，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一、規(guī)范、多層次、靈活多樣的政策性住房金融政策，負(fù)責(zé)政策性住房資金日常管理、使用和運(yùn)作，按照金融機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建立會(huì)計(jì)審計(jì)，信息披露制度和相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，由獨(dú)立的住房公積金監(jiān)管局對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)管。

(三)實(shí)行管營(yíng)分離

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革市場(chǎng)化的取向十分明確，市場(chǎng)化運(yùn)作方式被證明是行之有效的，且已發(fā)揮了巨大的能量。因此，住房公積金管理的市場(chǎng)化運(yùn)作也就是我們前進(jìn)的方向和迎接挑戰(zhàn)的策略。要盡快實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，當(dāng)務(wù)之急就是要建立住房公積金管營(yíng)分離的運(yùn)作格局。管營(yíng)分離格局就是在區(qū)域化公積金管理機(jī)構(gòu)建制中，把資金營(yíng)運(yùn)部門分離出去，單獨(dú)運(yùn)作，原公積金管理機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)政策、執(zhí)法和監(jiān)管，保障職工的正常繳存和使用及增值收益分配，分離后的公積金營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)成為獨(dú)立的企業(yè)法人，通過(guò)對(duì)存量資金的運(yùn)作、投資來(lái)實(shí)現(xiàn)住房公積金的保值、增值。

建立營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)，樹(shù)立經(jīng)營(yíng)觀念，明晰管理資金產(chǎn)權(quán)，形成競(jìng)爭(zhēng)格局，以前管理模式中的弊端就會(huì)逐漸消失，同時(shí)機(jī)構(gòu)改革的規(guī)范化管理、精簡(jiǎn)效益的目標(biāo)就會(huì)通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)，即使失去了政策保護(hù)我們?nèi)阅芰⒂诓粩≈亍?/p>

四、結(jié)論

通過(guò)結(jié)合我國(guó)住房公積金內(nèi)部控制制度的變遷，總結(jié)出我國(guó)住房公積金內(nèi)部控制的缺陷，對(duì)我國(guó)住房公積金內(nèi)部控制體系進(jìn)行設(shè)計(jì)，從理論和實(shí)踐兩方面為我國(guó)居民住房保障制度的建立和政策完善提供科學(xué)的決策依據(jù)。