巨額社?；稹俺了痹谪?cái)政專(zhuān)戶(hù)，人保部擬賦予省級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)投資自主權(quán)，采取信托模式進(jìn)行投資，但諸多細(xì)節(jié)仍存爭(zhēng)議

正值A(chǔ)股市場(chǎng)進(jìn)入下行盤(pán)整時(shí)期，一份意欲拓寬養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資渠道的文件不久前上報(bào)國(guó)務(wù)院。

這份文件即為“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)基金投資管理辦法”(下稱(chēng)“辦法”)，其主旨在于賦予省級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以投資自主權(quán)，引入市場(chǎng)化的金融機(jī)構(gòu)參與個(gè)人賬戶(hù)基金投資運(yùn)營(yíng)。

養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)投資細(xì)節(jié)仍存爭(zhēng)議

所謂養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)，是指根據(jù)中國(guó)現(xiàn)有的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，由參保職工按工資8%比例繳納的社保費(fèi)累積形成的基金賬戶(hù)。根據(jù)制度設(shè)計(jì)，個(gè)人賬戶(hù)資金長(zhǎng)期積累，待其未來(lái)退休后支取。這便對(duì)個(gè)人賬戶(hù)基金的保值增值提出了挑戰(zhàn)。

截至2008年末，吉林、黑龍江、天津、山西、上海等13個(gè)省市共積累個(gè)人賬戶(hù)基金1100多億元，基金規(guī)模未來(lái)仍將不斷擴(kuò)大。而近期正在全國(guó)10%的農(nóng)村陸續(xù)推開(kāi)的農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)，也將為參保農(nóng)民建立一一對(duì)應(yīng)的個(gè)人賬戶(hù)。未來(lái)若全面推行，賬戶(hù)積累額甚至有可能超過(guò)城市養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，其后亦面臨巨大的增值壓力。

面對(duì)基金貶值陰影，人保部在上述文件中給出了一個(gè)方案:讓省級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)委托人的角色，拓展個(gè)人賬戶(hù)基金的投資渠道，采取信托模式進(jìn)行市場(chǎng)化的投資。

不過(guò)，該“辦法”目前尚未獲得國(guó)務(wù)院通過(guò)。其原因，一方面是當(dāng)前投資環(huán)境欠佳，另一方面是諸多基本問(wèn)題爭(zhēng)議較大，還難見(jiàn)共識(shí)。決策層考慮到現(xiàn)在的市場(chǎng)情況，對(duì)是否放開(kāi)市場(chǎng)化投資仍有疑慮?！稗k法”是否能夠出臺(tái)，具體基金管理模式最終如何確定，仍是未知數(shù)。

此外，由于“辦法”的規(guī)范對(duì)象僅針對(duì)個(gè)人賬戶(hù)中地方財(cái)政補(bǔ)助資金，而非對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)全部資金作出整體性的安排，因此即便通過(guò)，也將僅是一個(gè)過(guò)渡方案。

“沉睡的基金”

據(jù)人保部有關(guān)官員透露，醞釀出臺(tái)“辦法”，首先是為了“規(guī)范個(gè)人賬戶(hù)基金管理行為”;同時(shí)，據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，其中一項(xiàng)重要規(guī)定是拓展地方社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)手中的基金的投資渠道。

養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)投資細(xì)節(jié)仍存爭(zhēng)議

上世紀(jì)90年代初，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金個(gè)人賬戶(hù)陸續(xù)建立。但事實(shí)上，基金至今未能投入實(shí)質(zhì)性的投資運(yùn)營(yíng)。究其原因，主要因?yàn)榻^大部分地方的個(gè)人賬戶(hù)，均已被當(dāng)?shù)卣灿糜诎l(fā)放當(dāng)期養(yǎng)老金，由此形成空賬。

為消除空賬，償還歷史負(fù)債，本世紀(jì)初以來(lái)，中央和地方財(cái)政共同注資，開(kāi)展做實(shí)“個(gè)人賬戶(hù)”的國(guó)家試點(diǎn)。截至2008年末，已有吉林、黑龍江、天津、山西、上海等13個(gè)省市開(kāi)展做實(shí)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)試點(diǎn)，共積累個(gè)人賬戶(hù)基金1100多億元。人保部官員多次公開(kāi)表示，各地將進(jìn)一步做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)，其基金數(shù)額還將擴(kuò)大。

當(dāng)前已做實(shí)的個(gè)人賬戶(hù)基金中，有中央財(cái)政的補(bǔ)助，也有地方財(cái)政“自掏腰包”的資金。在大多數(shù)省份的試點(diǎn)方案中，中央與地方的補(bǔ)助比例為3∶1。部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市，如上海、浙江等，則并無(wú)中央財(cái)政補(bǔ)助。還有些地區(qū)，如江蘇，則全部依賴(lài)于個(gè)人繳費(fèi)，而無(wú)政府財(cái)政補(bǔ)助。

2006年12月20日，天津、山西、吉林、黑龍江等九個(gè)試點(diǎn)省份將個(gè)人賬戶(hù)里中央財(cái)政補(bǔ)助資金，交給社?；鹄硎聲?huì)委托管理，社?；鹄硎聲?huì)承諾3.5%的保底收益率。此外，地方政府自籌的財(cái)政補(bǔ)助以及個(gè)人賬戶(hù)繳納的資金，根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定只能存銀行、買(mǎi)國(guó)債。在某些省份，目前這筆補(bǔ)助資金其實(shí)僅納入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)保管，每年只根據(jù)活期存款利息登記收益。

2005年以來(lái)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的名義收益率僅為2.18%，加權(quán)通貨膨脹率卻為2.22%——這意味著養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不僅未能按制度要求實(shí)現(xiàn)保值增值，反而處于縮水狀態(tài)。2009年初，全國(guó)各地的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)記賬利率紛紛下調(diào)。以上海市為例，2008年度的記賬利率為4.14%，而2009年度的記賬利率則參照人民幣一年期的存款利率，下降至2.25%。此時(shí)，人民幣五年定期存款的利率是3.6%。

在此種情況下，一些地方政府也紛紛提出要求，希望能夠放寬投資限制。由此，是否以及如何將基金置于市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)，始終是理論界和實(shí)踐界探討的重點(diǎn)，而上述投資管理辦法也就應(yīng)運(yùn)而生。

“這個(gè)‘辦法’，還是盡早出臺(tái)為好。不能老不做，把錢(qián)空放在那兒?！比吮２可鐣?huì)保險(xiǎn)研究所所長(zhǎng)何平表示，現(xiàn)在開(kāi)放個(gè)人賬戶(hù)基金投資，壓力并不大，一旦農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶(hù)建立，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革也推開(kāi)，個(gè)人賬戶(hù)基金增值壓力將越來(lái)越大?！斑@個(gè)事很緊迫。”

下放投資自主權(quán)

根據(jù)人保部的設(shè)計(jì)，在投資模式方面，“辦法”擬仿效企業(yè)年金，采取信托模式進(jìn)行投資。省級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)并不直接進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)，而是作為委托人，選擇社保部門(mén)認(rèn)可的、具有資質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資。受托人、托管人、投資管理人等角色分立，不同機(jī)構(gòu)之間相互監(jiān)督制約，以此保障投資的安全性。

養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)投資細(xì)節(jié)仍存爭(zhēng)議

至于資質(zhì)的認(rèn)定，初步確定為由社保部門(mén)對(duì)投資機(jī)構(gòu)執(zhí)行認(rèn)證許可制度，規(guī)定投資機(jī)構(gòu)量化標(biāo)準(zhǔn)，比如注冊(cè)資本、凈資產(chǎn)、展業(yè)期限、人員要求等，作為資質(zhì)認(rèn)定的基準(zhǔn)。

此種模式，將在事實(shí)上賦予省級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以投資自主權(quán)。市場(chǎng)化的金融機(jī)構(gòu)也將有機(jī)會(huì)參與個(gè)人賬戶(hù)基金的投資運(yùn)營(yíng)。

根據(jù)設(shè)計(jì)，方案擬允許銀行存款以及國(guó)債之外的投資組合。比如考慮投資基金、金融債、公司債;并進(jìn)行投資比例限制，實(shí)行比例監(jiān)管，對(duì)不同組合規(guī)定嚴(yán)格的投資上限。

中國(guó)政法大學(xué)法與經(jīng)濟(jì)研究中心副教授胡繼曄透露，具體的投資工具和比例，較企業(yè)年金還可能有所調(diào)整，股票等權(quán)益類(lèi)產(chǎn)品亦在投資范圍之內(nèi)，但比例限制將更為嚴(yán)格。

人保部相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“辦法”必將拓展個(gè)人賬戶(hù)基金的投資渠道，但最終選擇何種投資工具，仍留待決策層定奪。

在2009年9月28日的“中國(guó)社會(huì)保障、住房保障情況和住房建設(shè)成就新聞發(fā)布會(huì)”上，人保部副部長(zhǎng)胡曉義也確認(rèn)，針對(duì)已做實(shí)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)資金的投資管理問(wèn)題，人保部已在前一階段進(jìn)行了重點(diǎn)研究。

他表示，當(dāng)前，“我們需要把這個(gè)領(lǐng)域展得更寬?！?/p>

胡曉義透露，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)積累的資金以及城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的結(jié)余，都將進(jìn)入保值增值、投資運(yùn)營(yíng)的領(lǐng)域，“我們準(zhǔn)備做一個(gè)綜合性的研究”。

操作細(xì)節(jié)懸而未決

雖然人保部對(duì)于個(gè)人賬戶(hù)投資已有初步方案，但胡繼曄認(rèn)為，“很多問(wèn)題還沒(méi)想清楚，當(dāng)前的規(guī)定只能是試探性的?！彼嬖V《財(cái)經(jīng)》記者，在投資主體與投資工具兩個(gè)問(wèn)題上，仍存較大爭(zhēng)議。

養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)投資細(xì)節(jié)仍存爭(zhēng)議

目前，采取信托模式進(jìn)行投資已基本形成共識(shí)，但委托人應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)來(lái)?yè)?dān)當(dāng)?“按道理來(lái)講，錢(qián)是個(gè)人的，但是讓每個(gè)人都來(lái)單獨(dú)委托，是不太現(xiàn)實(shí)的，需要一個(gè)‘集合體’?！焙^曄認(rèn)為，這個(gè)角色可以由省級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)，以避免制度的碎片化。“這樣，省級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)際上是雙重身份:它一方面是個(gè)人賬戶(hù)所有者的受托人，另一方面又是基金投資的委托人?！?/p>

然而，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能否代表參保人的意志，仍有學(xué)者提出質(zhì)疑。他們建議由企業(yè)、職工代表組成獨(dú)立機(jī)構(gòu)，扮演委托人的角色。但當(dāng)前，此種模式的可操作性較低。

委托人之外，誰(shuí)是受托人，兩種意見(jiàn)針?shù)h相對(duì)。

一些專(zhuān)家贊成由市場(chǎng)化的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，如基金管理公司擔(dān)當(dāng)受托人，效仿企業(yè)年金進(jìn)行市場(chǎng)化的運(yùn)作;另一種意見(jiàn)則認(rèn)為，市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的條件尚不具備，且要杜絕基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理中的商業(yè)逐利行為，所以建議由相對(duì)獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)受托責(zé)任。

不過(guò)，倡導(dǎo)后種模式的學(xué)者亦認(rèn)為，重新建立起一套機(jī)構(gòu)，不僅不現(xiàn)實(shí)，亦無(wú)必要。不少專(zhuān)家表示，當(dāng)前比較可行的方案，還是將個(gè)人賬戶(hù)基金交予全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)，由其承擔(dān)受托責(zé)任。

社?；鹄硎聲?huì)相關(guān)人士接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪(fǎng)時(shí)則表示，他們尚未聽(tīng)說(shuō)相關(guān)政策，亦未著手此類(lèi)準(zhǔn)備。但他們有信心、也有能力接受地方省市的委托，實(shí)現(xiàn)個(gè)人賬戶(hù)基金的安全增值。

胡繼曄強(qiáng)調(diào)，在個(gè)人賬戶(hù)基金投資起步之時(shí)，委托給全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)投資是可取的?！暗巧绫；鹄硎聲?huì)的本質(zhì)是國(guó)家儲(chǔ)備基金，不應(yīng)該長(zhǎng)期承擔(dān)這樣的功能?！?/p>

“從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，個(gè)人賬戶(hù)基金的投資還是應(yīng)由權(quán)益所有者來(lái)決定?！焙纹浇榻B說(shuō)，在健全的金融市場(chǎng)中，理想的模式是個(gè)人根據(jù)自己的意愿委托投資公司，“當(dāng)然也可以委托社?；鹄硎聲?huì)等機(jī)構(gòu)?！?/p>

具體到投資工具上，能否采用企業(yè)年金的投資套路，業(yè)內(nèi)仍有不同看法。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)社會(huì)保障系主任褚福靈強(qiáng)調(diào)，個(gè)人賬戶(hù)基金不能為了投資而投資。“這筆錢(qián)不是投資用的，不能背離制度的根本。它是老百姓的養(yǎng)老錢(qián)，夠足額發(fā)放養(yǎng)老金就行了，不能一味追求高回報(bào)?！?/p>

褚福靈表示，個(gè)人賬戶(hù)基金投資的原則應(yīng)是“適度增值，安全投資”，需要以慎重的態(tài)度，穩(wěn)妥增加一些低風(fēng)險(xiǎn)的投資渠道，其對(duì)安全性的要求必然高于企業(yè)年金。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院院長(zhǎng)郝演蘇認(rèn)為，最適合的投資方式還是最傳統(tǒng)的，如購(gòu)買(mǎi)特種國(guó)債或投資收益穩(wěn)定的基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目。而金融機(jī)構(gòu)更傾向于積極的投資方式，在他們看來(lái)，最優(yōu)的資產(chǎn)組合應(yīng)由股票、債券和現(xiàn)金構(gòu)成。

對(duì)此，何平表示，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講，必然將根據(jù)養(yǎng)老金的特殊需求，增加適合養(yǎng)老金特點(diǎn)的金融產(chǎn)品?！岸谶@方面，我們金融服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的適合的產(chǎn)品很少，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的制約太多，有關(guān)這方面的實(shí)際投資運(yùn)營(yíng)的技術(shù)還不夠，仍需要實(shí)實(shí)在在滿(mǎn)足這方面需求的努力。”■