在哥本哈根，國際社會應對氣候變化的努力碰到了一個瓶頸;之后如何迎來峰回路轉，需要運氣，更需要勇氣

當全球110個國家領導人在貝拉中心逐個亮相時，被談判僵局弄得垂頭喪氣的人重新燃起了希望。畢竟，如此眾多政要的出場本身就足以證明這場談判的歷史性地位，哥本哈根氣候大會也被稱為“拯救地球的最后一次機會”。

樂觀者盼望著奇跡出現——談判在最后一刻出現戲劇性的轉折，政治意愿落實為協(xié)議上的白紙黑字。但現實總在憧憬之外?，F在，他們不得不面對這樣的難題:交到領導人手中的是兩份主席案文——《京都議定書》修正案的主席案文，以及《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(下稱《公約》)長期合作行動計劃的主席案文，布滿了充滿懸念的方括弧。

一個個的括弧讓這兩份文件如同“填空題”試卷。其中，最大的“填空”出現在《京都議定書》修正案的主席案文中，對于發(fā)達國家2020年與1990年相比的減排目標，出現了一個大大的“X”。而在《公約》長期合作行動計劃的主席案文上，有關的“資金”一欄，幾乎所有條款都被置于方括弧內，需要進一步的談判和磋商。

這兩份案文是對過去近兩周極其緩慢的談判進程的最好總結——不但發(fā)達國家未能在減排目標上達成任何實質性的協(xié)議，連發(fā)展中國家普遍關心的、作為談判焦點的資金議題，也在細節(jié)問題上缺乏進展。

當地時間12月19日下午1時，即《財經》記者發(fā)稿之時，原定大會結束的時間已經過去將近一天，爭拗與分歧依然未解。關于簽署一份政治文件的努力——盡管這份協(xié)議注定缺陷諸多——依然無法塵埃落定。

站在哥本哈根眺望前方，征途未竟，前路茫茫。

雙軌之辯

12月8日，一份被英國《衛(wèi)報》披露出的“丹麥草案”，猶如一枚炸彈，將原來還算和諧的談判桌“炸開了鍋”。據《衛(wèi)報》報道，“一個小圈子”秘密擬訂這份協(xié)議草案，參與國包括英國、美國和丹麥。

雖然被澄清為非提交大會的正式文本，但該文件將現有的發(fā)展中國家再細分為發(fā)展中國家和最脆弱國家，除了后者無約束性減排目標外，其余發(fā)展中國家都將設定強制減排目標。這不但明顯背離了《公約》中發(fā)達國家和發(fā)展中國家負有“共同但有區(qū)別的責任”的原則，并有分裂發(fā)展中國家的嫌疑。

實際上，這份草案在發(fā)展中國家陣營中引起了激烈反彈。此后，圍繞《京都議定書》前途的辯論也再次占領了談判桌。

這并非一個新話題。出于不同的理由，由美國、日本、澳大利亞等國組成的“傘形集團”，在之前的談判中就已表示，希望在《京都議定書》到期之后“另起爐灶”，將發(fā)達國家和發(fā)展中國家的氣候問題捆綁在一個框架下進行談判，即主張“兩軌并一軌”。

按照2007年巴厘島氣候大會達成的協(xié)議，目前的談判為兩軌并行制:發(fā)達國家(除美國外)在《京都議定書》中承諾具有法律約束力的具體減排目標;發(fā)展中國家以及美國則在《氣候變化框架公約》框架下進行長期合作行動的談判，包括減緩、適應、資金、技術轉讓、能力建設等內容。其主旨是將否定《京都議定書》的美國以及中、印等逐漸邁入排放大國的發(fā)展中國家，納入全球氣候談判的框架。在此框架下，發(fā)達國家和發(fā)展中國家負有“共同而有區(qū)別的責任”。

這也解釋了哥本哈根氣候大會的全程為何如此復雜而冗長——《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第15次締約方會議暨《京都議定書》第5次締約方會議。在哥本哈根會議的許多會場，經?？梢妰蓚€并列的會議室，一個門上標著“KP”，表示《京都議定書》;另一個門上標著“LCA”，表示《公約》下的長期合作行動。

與1997年簽訂《京都議定書》時的雄心壯志相比，如今的“傘形國家”和歐盟的態(tài)度已發(fā)生了逆轉。他們堅稱，全球升溫若要控制在2攝氏度的安全范圍內，光是發(fā)達國家受到強制減排目標的約束已然不夠，《京都議定書》已是明日黃花。

在大會上，日本代表毫不掩飾地表示:“《京都議定書》是一個不錯的工具，但在氣候變化嚴峻的形勢下需要采取新的機制”;歐盟談判代表特累森(Anders Turesson)之后也表示:“在《京都議定書》下，我們討論的僅僅是全球30%的二氧化碳排放量。在這張談判桌上，甚至沒有中美這兩個最大的碳排放國?！?/p>

多位觀察人士都在采訪中告訴《財經》記者，這些發(fā)達國家的關注點實際上仍在美國，想與美國保持在同一水平面上。斯坦福大學法律教授、研究氣候變化政策的邁克爾瓦拉(Michael Wara)告訴記者:“美國既是一個排放大國，也是歐盟主要的貿易伙伴。為什么你的企業(yè)可以排放，而我的卻要到國外去買排放權?”

這一邏輯也為下面的現象提供了解釋:盡管日本新官上任的鳩山政府提出了到2020年，在1990年的基礎上減排25%的目標，比前首相麻生太郎提出的與1990年相比減排8%的目標更為嚴格，但這一看似激進的目標附帶一個不可忽略的前提，即中、美等主要排放國要共同參與國際減排框架。

先前一直發(fā)揮領導者作用的歐盟，態(tài)度越來越“現實”——在大會開始的第一天，就以其他主要方“未給出像樣的承諾”為由，退守20%的上限。歐盟此前給的目標是，2020年將其溫室氣體排放量在1990年基礎上至少降低20%，如果其他國家做出相應承諾，歐盟將會把減排目標提高至30%。

發(fā)達國家硬將發(fā)展中排放大國“拉上船”的態(tài)度，引發(fā)了“KP”特設工作組上兩大陣營的激烈交鋒。盡管歐盟在多種場合強調，建立新的協(xié)議框架并非要扼殺《京都議定書》，而是將《議定書》已有的框架和原則保留在新的協(xié)議框架下，擴大參與的范圍。但這一理由并不足以令發(fā)展中國家信服。在后者看來，巴厘路線圖所鋪設的兩軌制，就是為了彌補“京都時代”留下的缺憾。發(fā)達國家的目的無非是要推卸其歷史責任，沖淡甚至實質性否定“共同但有區(qū)別的責任”的原則。

“他們這樣做，等于否認了‘巴厘路線圖’，整個哥本哈根的談判將步入死胡同?！敝袊缈圃嚎沙掷m(xù)發(fā)展中心主任、氣候談判與環(huán)境問題專家潘家華在接受《財經》記者采訪時表示，“《京都議定書》來之不易，發(fā)達國家基本格局沒有改變，《議定書》還是有效的?！?/p>

世界自然基金會氣候變化負責人卡斯滕森 (Kim Carstensen)則向《財經》記者表示，歐盟的做法并不明智。“他們應該知道這不會被發(fā)展中國家接受。盡管《京都議定書》在很多方面不夠完善，卻體現了八年談判成果?！?/p>

這好比一場圍繞著《京都議定書》的拔河。12月14日，以非洲為首的130個發(fā)展中國家代表退會，致使大會僵持五小時。在烏云密布的談判氣氛中，《京都議定書》第二承諾期的減排目標，顯得愈加遙遠。

根據聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)的要求，為了將全球溫度變暖控制在2攝氏度以內，到2020年《京都議定書》第二承諾期到期時，發(fā)達國家應在1990年的基礎上減排25%-40%。

擺在談判桌上的數字仍與之相去甚遠。截至《財經》記者截稿時，發(fā)達國家整體的減排目標僅為10%-17%。最新更新的案文中，減排的一欄仍是一個大大的“X”。

中美暗戰(zhàn)

中美這兩個全球最大的溫室氣體排放國，始終被認為是影響全球氣候談判的兩大主角。“全球二氧化碳排放量中，中美兩國加起來占了一半?！?瑞典環(huán)境大臣安德烈亞斯卡爾格倫在會上反復強調這一事實。進入哥本哈根會議以來，中美之間的氣候交鋒作為整個談判的焦點不斷升級。

為了將美國納入發(fā)達國家減排框架內，《巴厘行動計劃》規(guī)定，所有發(fā)達國家承擔的義務應具有可比性。這也意味著，美國雖然不是《京都議定書》締約方，但《公約》之下仍可談判其減排義務。此前，美國給出的承諾是，2020年溫室氣體排放量在2005年的基礎上減少17%。但根據歐盟推算，這一目標僅相當于在1990年的基礎上減少3%，而按照中國代表團副團長蘇偉的說法，僅相當于在1990年基礎上減排1%。

在大會上，承受各方壓力的美國堅持要“拉中國上船”，不但意將中國納入一個具有法律約束力的新協(xié)議框架，并在其一直強調的核查問題上再度向中國施壓。

對于中國在此前公布的“碳排放強度”具體指標(到2020年中國單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40%到45%)，美國氣候談判首席代表斯特恩(Todd Stern)在發(fā)布會上多次表示，如果沒有透明度和核查，就很難確定中國的行動符合國際標準。

“我承認中國在減排上做出了很多努力，但哥本哈根會議重要的是達成一個全球協(xié)議。這就意味著中國的減排目標不應只是國內的，而是要拿到談判桌上為其他國家所接受?！彼固囟髡f。

對于美國政府而言，核查問題不僅關乎中國的減排承諾能否落實，也同美國能作出多少承諾直接“掛鉤”。鑒于奧巴馬政府的《清潔能源安全法案》受困于參議院，牢記歷史的美國人都不會忘記當年《京都議定書》的教訓——克林頓政府在1997年簽署了《京都議定書》，此后卻被參議院以未滿足“比拉德-海戈爾決議”(Byrd-Hagel)為由拒絕批準，美國遂于2001年退出了《京都議定書》。這項決議規(guī)定，“美國將不簽署《京都議定書》或者有關《公約》的其他協(xié)議，除非該協(xié)議也要求發(fā)展中國家在同一遵約期內承擔具體的限制或減少溫室氣體的義務?！?/p>

在許多美國人看來，如果中、印等排放大國沒有進入量化減排承諾的框架，發(fā)達國家的減排政策所實現的環(huán)境效益，會被發(fā)展中國家新增的排放所抵消，因此要將中國、印度等所謂的“先進發(fā)展中國家”一并納入到同一個法律框架中，以便實施國際核查。

也就是說，這些新興國家的減排行動雖是自主行為，但也應是“可測量、可報告、可核證”的(英文簡稱MRV)。

正因如此，無論是談判代表團成員，還是支持氣候協(xié)議的民主黨參議員克里，都在多個場合強調MRV對美國的重要性?！斑@一步對推動參議院通過《清潔能源安全法案》至關重要?！?斯坦福大學法律教授、研究氣候變化政策的邁克爾瓦拉(Michael Wara)告訴《財經》記者。

從中國立場上看，雖然45%的目標是國內自愿、自主的行動，但這一目標將作為約束性指標納入國民經濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃，并制定相應的國內統(tǒng)計、監(jiān)測、考核辦法。而根據《公約》規(guī)定，MRV首先是對發(fā)達國家要求。

中國國家氣候變化專家委員會成員林而達告訴《財經》記者，中國擔心的不是技術問題，而是原則問題。美國的這種提議等于把中國跟發(fā)達國家的義務等同起來，是對“共同而有區(qū)別的原則”的破壞。

這也解釋了中國在這一問題上的強硬立場。國家發(fā)改委副主任解振華在12月7日的發(fā)布會上明確表示，中國接受國際資金援助的減排行動，可以接受國際社會的核查，而自主采取的減排行動不在核查范圍之內。

圍繞著MRV的交鋒成為中美論戰(zhàn)最為激烈的部分。一些觀察人士指出，中國主要擔心內政被干涉?！叭绻瞬橹袊奶寂欧艛祿欠裾鎸崳赡軙袊H核查部隊進入中國，而中國政府顯然更愿意采取單邊的獨立行動?！本G色和平氣候與能源項目主任李雁告訴記者。但她也認為，中國的核查系統(tǒng)確實同國際的標準還有一定的距離。

或許是意識到外界對這一問題的關注，在大會接近尾聲之際，美國的措辭發(fā)生了微妙的轉變。無論是國務卿希拉里在發(fā)布會上，還是奧巴馬在周日的大會演講上，都只說“透明度”，卻閉口不用“MRV”一詞?！斑@是美國表現出的一種退讓。透明度意味著中國的行為應是主動通報，而非接受外部核查。” 林而達說。

幾乎與此同時，中方也在MRV的問題上轉換了表述方式。12月16日，中國首席談判代表、國家發(fā)改委應對氣候變化司司長蘇偉公開表示，中國的國家信息通報會有實施溫室氣體減緩行動的內容和措施，“中國這方面的披露將會更加透明和公開?！?/p>

12月18日，中國國務院總理溫家寶出席會議并表示，中國保證承諾的執(zhí)行會受到法律和輿論的監(jiān)督，并將完善國內統(tǒng)計、監(jiān)測、考核辦法，改進減排信息的披露方式，增加透明度，積極開展國際交流、對話與合作。

在一些環(huán)保組織看來，這一表態(tài)盡管有些“模糊”，在一定意義上卻暗示了中國可能會采納一些國際通行標準，比如增加國家信息通報的頻率。

“中美雙方在這一問題上并非‘鐵板一塊’，具體的細節(jié)還在談判，也就是怎樣找到一個中間地帶，既讓美國人對中國的數據更放心，同時也符合中國國情，讓中國政府放下戒心。”李雁對《財經》記者說。

資金困局

按照《公約》規(guī)定，發(fā)達國家有義務向所有發(fā)展中國家就減緩和適應氣候變化提供資金。但距離《公約》締結已近17年，這一承諾至今未被很好地兌現。資金問題因此作為哥本哈根談判最受關注的議題，被早早地列入了會議第二天的日程。

早在大會召開之前，聯(lián)合國氣候變化框架公約執(zhí)行秘書德布爾就提出，為了幫助發(fā)展中國家減排和適應氣候變化，發(fā)達國家必須承諾今后三年每年提供100億美元的“快速啟動資金”。

12月10日，在資金問題上較為“高調”的歐盟率先“報價”——在布魯塞爾舉行的歐盟峰會決定，將在2010年至2012年三年間每年向發(fā)展中國家提供24億歐元的援助資金。

歐盟談判代表特累森在之后的發(fā)布會上強調，這筆資金將提供給最不發(fā)達和最脆弱的國家，而非中國這樣的新興國家，并敦促其他發(fā)達國家“不要掉隊”。

12月16日，日本也作出承諾——將在未來三年提供150億美元的短期資金，其中美元110億是來自納稅人的公共資金。

截至《財經》記者發(fā)稿，此前表示愿意承擔上述資金中的“合理份額”的美國，還未在談判桌上擺出具體金額。但輿論普遍對短期資金的落實持樂觀態(tài)度。

與發(fā)展中國家應對氣候變化的龐大需求相比，這筆金額僅夠用來“救急”。根據聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)建議，要將氣溫上升控制在2攝氏度內，發(fā)達國家需每年拿出其GDP的0.5%-1%，即3000億美元，而非洲國家則提出應該拿出GDP的1.5%，即4500億美元。

無論與哪一個數字相比，24億歐元的短期資金都顯得“杯水車薪”。77國集團氣候談判代表、蘇丹外交官迪亞平表示，這些資金“不是個大數目”。中國代表團副團長蘇偉也表示，“100億美元攤到全球，人均不到兩美元，還不夠在丹麥買杯咖啡。”

按照《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《巴厘行動計劃》的要求，發(fā)達國家支持發(fā)展中國家應對和減緩氣候變化的資金援助當是“足夠的”“可持續(xù)的”和“可預見”的，對于資金的來源渠道也應有明確的機制保障。與 “快速通道資金”相比，長期資金在機制上的落實才能保證氣候援助資金的“細水長流”。

據歐盟估計，到2020年，發(fā)展中國家用于適應和減緩氣候變化所需要的資金數目將達到每年1000億歐元，其中有220億至500億歐元來源于公共資金。在將近兩周的漫長談判中，這個數目能否落實一直是籠罩在哥本哈根上空的懸念。

在談判陷入僵局之際，美國邁出了重要一步，12月17日，奧巴馬授權國務卿希拉里宣布支持歐洲的方案，表示愿同其他發(fā)達國家一起，在2020年之前建立一個每年1000億美元的氣候援助基金。

美國為這筆資金預加了前提——發(fā)達國家和主要發(fā)展中國家都承諾采取切實的減排行動，并愿意提高減排信息的透明度。但無論如何，自巴厘島氣候大會以來，美國首次在長期資金的數目上“點頭”。

“這是奧巴馬伸出的橄欖枝。”世界資源研究所氣候能源項目主任杰妮弗摩根(Jennifer Morgan)告訴《財經》記者。

美國憂思科學家聯(lián)盟戰(zhàn)略與政策主任奧爾登梅耶(Alden Meyer)則認為，針對這1000億美元，美國不可能明確自己在其中所占的份額，這將使《清潔能源安全法案》在參議院過關難上加難。

“一些共和黨議員會說，‘嗨!他們要從我們的口袋里拿出200億美元，扔到海里去，而美國人正在失去工作’，那將是一個很有殺傷力的論調?！眾W爾登梅耶說。

機制之爭

“誰來出這筆錢”的難題還沒找到答案，“誰來管理這筆錢”又困擾大會進程。隨著談判的推進，這個爭論的焦點也逐漸演變成一場“出資方”與“接受方”的博弈——發(fā)達國家青睞于世界銀行或全球環(huán)境基金(GEF)等現有的機制來管理資金，而發(fā)展中國家則普遍希望在《公約》下重新建立一種新的管理機制。

對此，歐盟環(huán)境總干事兼首席談判代表榮格-麥茲格(Artur Runge-Metzger)告訴《財經》記者，從立法角度上來看，《公約》已經規(guī)定，國家可以通過多種渠道來獲取資金，既可以是雙邊援助的機制，也可從《公約》下的機制獲得援助。但從實踐的角度來看，建立新機制需要時間，要想通過一個足夠大的渠道，讓資金到2010年底開始流動，必須用現有的機制來管理。

在他看來，適應基金便是一例。從2001年建立起，該基金一直在完善組織結構?！拔覀兿Ｍ院竺磕曩Y金能夠流動得更快，我個人就為此給英國首相布朗寫過四次信?！?/p>

但對于大多數發(fā)展中國家來說，只有確保政治決策和資金決策掛鉤，資金的使用才能順應真正的需求?，F行的機制多由出資國主導，早已背上“不民主”的惡名，將嚴重削弱發(fā)展中國家支配資金的自主權。全球環(huán)境基金(GEF)便是一面很好的鏡子。

成立于1990年的全球環(huán)境基金，是聯(lián)合國發(fā)起的國際環(huán)境金融機構，由聯(lián)合國開發(fā)計劃署、環(huán)境規(guī)劃署和世界銀行共同管理，向符合條件的成員國提供贈款和優(yōu)惠貸款，資助旨在保護全球環(huán)境和促進可持續(xù)經濟發(fā)展的項目和計劃。

斯德哥爾摩環(huán)境研究院氣候與能源項目高級研究員理查德克萊恩(Richard J.T. Klein)告訴《財經》記者，比起全球環(huán)境基金，許多發(fā)展中國家更青睞于以清潔發(fā)展機制(CDM)收入的2%為主要來源的適應基金。因為在全球環(huán)境基金理事會中，發(fā)達國家占了大多數席位，掌握了對議程的控制權，且發(fā)展中國家要從那里得到錢也非常困難，不但需要大量的材料文件，耗費大量的時間，還必須從外圍的辦事處入手，而非直接與基金會取得聯(lián)系。

面對這一兩難的困境，世界自然基金會氣候變化負責人卡斯滕森表示，在從現行的機制入手的同時，還應將一部分資金用于新機制的建立。“如果真的在2020年拿出1000億美元，現存的任何機制都沒有能力接受如此龐大的資金。

《公約》秘書處執(zhí)行秘書德布爾希望，在《公約》的框架下，找到一種折中的方式，讓發(fā)展中國家覺得這些資金在他們的控制范圍內?！叭绻愀杏X錢在你的掌控之中，可能就不一定要把它放在你的口袋里?！?/p>

但這無疑需要在現有的機制基礎上發(fā)揮更多的想像力，也遠非一場哥本哈根談判能夠解決。

12月10日，前蘇聯(lián)領導人、現為國際綠十字組織主席的戈爾巴喬夫在《紐約時報》上這樣寫道:“代表們在哥本哈根翻開了氣候變化全球共治新的一頁。這是個令人信服的、強有力的開始，抑或一個軟弱而令人失望的結局，將取決于他們的努力?！?/p>

截至《財經》記者發(fā)稿，貝拉中心依舊燈火通明。置于全球媒體的聚光燈下，117個國家的領導人仍做著艱難的“沖刺”。他們能夠將政治的雄心，化為破解迷局的動力，是哥本哈根留下的最后懸念。

坐在身邊的《雅加達郵報》記者仍懷抱希望:“很多人都忽略了一個事實:《京都議定書》在1997年簽訂，但過了八年才正式生效，成為一個具有法律約束力的文件。哥本哈根僅僅是漫長旅途的一個過程?！薄?/p>