城市如果不是由市場來配置土地，往往造出來的城市就會光有房子沒有人

近代中國之所以落后，主要是始終走不出農本社會。100多年來在一些沿海地帶一些現代城市發(fā)展出來了，但是人口的大部分還是在農村。最近30年盡管沿海的經濟發(fā)展迅速，沿海城市用面積來衡量也變得更大了，但中西部的廣大農民很難分享東部繁榮。農民工通過打工有一個暫時分享的機會，但由于戶口制度和土地制度，特別是房價，只能將家屬、小孩留在農村。結果，農民工不但自己最終難以徹底脫離農村，而且他們的后代又從農村的環(huán)境中長大，成為另一代的農民和農民工，人口素質難以提高，也很難脫貧。

這種城鄉(xiāng)之間的人口循環(huán)十分不利于中國建成全面的小康社會，實現全面的現代化。世界銀行對經濟奇跡的定義有兩條標準。第一，必須維持比較長時間的高速發(fā)展，中國做到了這一點;第二，增長必須是全民分享的。東亞其他的經濟都做到了在高速增長的同時維持較低的基尼系數，一般在0.3到0.4之間。所以它們被世行稱為經濟奇跡。按照這兩條標準，中國雖有高速增長，但沒有做到分享，基尼系數值直逼0.5，接近拉美水平，所以難以稱中國為真正意義上的經濟奇跡。

為什么中國的城鄉(xiāng)割裂和二元結構遲遲難以打破，城鄉(xiāng)收入分配越來越不平等呢?盡管最近幾年政府已經取消農業(yè)稅、對糧農給予各種補助，另外農村教育已由縣級財政支撐，但是由于長期來回避農業(yè)中最根本的土地制度的改革，城鄉(xiāng)之間的差別必然日益擴大。目前從全國來說，城市人均收入是每年1萬4千多元，但農民只有4千元左右。

這種局面和現行不適時宜的土地制度有關。因為對農村來說，最重要的經濟制度就是土地制度?；仡櫄v史，本來土改的目標是把地主和富農超過人均水平的土地沒收，分給無地和少地的農民。在土改結束不久后通過的1954年《憲法》里，規(guī)定了中華人民共和國實行的是完整的土地私有制，允許農民有買賣、抵押，繼承，轉讓土地等的權利。之后開始搞合作化、集體化，所有黨的文件也都強調一定要在農民自愿的情況下推進集體化，允許農民有進退的自由。

可是我們知道，這個自愿原則被嚴重違反。其中，最嚴重的一次，是大躍進時代搞強制性公社食堂，連農民的口糧也被強制性集體化，其惡果是造成了“大饑荒”。最后，在餓死幾千萬農民，產量大幅下滑的事實面前，毛澤東被迫允許農民有退出食堂的自由。毛澤東的這個指示傳達后，幾乎所有農民立即選擇退出，在食堂倉庫的門前排起長隊，把自己的那份口糧領回來，終止了食堂中的浪費和干部的多吃多占。盡管那份口糧還遠遠低于1958、1959的水平，饑荒卻立即結束，生產逐漸恢復，說明自愿原則和允許口糧私有化的至關重要性。

但是，農民雖然獲得了從強制性食堂退出的權利，卻仍然沒有獲得從強制性集體生產中退出的權利，全國繼續(xù)蒙受食品的普遍匱乏達20多年。1978年，小崗村的農民竟然要冒著被關、被殺的危險，寫下血書，并以偷偷摸摸的方式才能從這種強制性集體生產中退出，實行包產到戶。到了1984年，在越來越多的地方農民偷偷模仿包產到戶，農業(yè)產量顯著上升的事實面前，中央才允許農民自己決定，保留還是退出公社，事實上給了農民合法退出集體生產的自由。除了華西村和南街村外，農民一律選擇了退出，結果出現了全國農產品全面豐富，政府得以廢除實行了幾十年的票證制度。

可是，強制性的公社雖然遭到農民的遺棄，它的最重要的經濟制度—強制性的土地集體所有制—卻仍被保留下來。要了解現在的三農問題為何越來越嚴峻，是離不開對這種強制性和歧視性的土地集體所有制的批判和徹底廢除的。從經濟學上來看，生產的三大要素——土地、資本、勞動必須自由流動，才能實現資源配置的最優(yōu)和要素所有者自身收入的極大?，F在農民除了進城定居外，在城鄉(xiāng)間的流動已經基本沒有問題，因而收入較公社時期大幅提高。除了國營壟斷部門，資本也基本可以自由流動了，所以民營經濟十分活躍，創(chuàng)造了最多的就業(yè)機會。但是第三大要素，也就是土地，卻由于強制性土地集體所有制的存在，在城鄉(xiāng)之間無法自由流動，完全為國家所壟斷。根據規(guī)定，農地在農用的時候才是農民的，轉為非農用地時一律由國家征用，征收。這就意味著農民沒有權利和自由帶著自己的生產資料從農業(yè)當中退出進入其他行業(yè)，所有的非農用地都要由政府壟斷征用，征收，變成國有。這樣，中國就形成一個畸形的由國家全面壟斷土地要素的局面，因此中國的土地市場必然是嚴重扭曲的。

這種畸形的要素市場首先造成要素價格的扭曲和資源配置的扭曲，必然結果是經濟結構的扭曲和城鄉(xiāng)收入分配格局的扭曲。這是因為如果要素價格是扭曲的，則全體企業(yè)的生產行為和全體消費者的消費行為必然是扭曲的，因為他們所能做的無非是對價格作生產性和消費性的反應。價格扭曲，反應必然扭曲。具體來說，就是造成制造業(yè)一枝獨秀，高度依賴外需，過度出口，外匯過度積累，人民幣面臨過度升值的壓力。同時在國家壟斷土地的情況下，地王不斷出現，地價節(jié)節(jié)升高，帶動房價居高不下，城市化成本越來越高，完全脫離國情。土地使用效率極低，在城市面積極大擴張的同時，用戶口和房價排斥和拒絕農民進城定居。新的建成區(qū)往往高樓林立，道路寬廣，卻沒有人氣，無法支撐服務業(yè)，因而死氣沉沉。中國現在的城市化率低于世界5-22個百分點;服務業(yè)對就業(yè)的貢獻低于世界平均水平14個百分點。同時，由于農民進城定居不了，造成農村人口的普遍隱性失業(yè)。

從邏輯上和本源上說，要理順這些扭曲，必須要動土地制度，使它能夠允許土地自由流動。所謂讓土地自由流動，不但意味著要讓土地在農業(yè)中自由流動，同時也在一切行業(yè)之間，特別是農業(yè)和非農業(yè)之間自由流動。而現在的規(guī)定是，所有的非農用地，不管是為了公共利益還是為了商業(yè)開發(fā)，一律由政府出面征用，化為國有，然后通過土地指標的辦法配置土地。農民無權在符合區(qū)劃和城規(guī)的前提下自由向土地市場提供土地。這是和市場經濟要素自由流動的內在要求相沖突的。這樣做，對城鄉(xiāng)收入分配也有嚴重的負面影響。按照憲法，農地為農民集體所有。本來這種制度安排會自動使農民集體由土地的市場化必然帶來的升值中獲得大部分好處。但現在這部分收入被政府壟斷，大部分被轉移到城市，進一步拉大了城鄉(xiāng)的收入差距。

那么市場化和土地私有化又有什么關系呢?道理很簡單，如果土地完全由國家壟斷起來，土地就不可能由市場來配置，只能用行政手段來配置，也就是依然用計劃經濟的辦法配置土地要素。這種配置辦法不但和市場經濟不相洽，而且必然是低效的。所以至少一部分土地一定要留在民間，由市場直接配置。所以，我提倡土地所有制結構的多元化。

中國能否從目前的僵硬的土地制度中走出來呢?我認為有這個可能性?，F在的集體土地所有制從理論上說，是由農戶自愿加入而形成的。既然是自愿加入，當然應該允許自愿退出。那么是否可以設想一種方案，即允許愿意退出集體所有制的農民就讓他們帶著包產到戶后所分的那份土地退出?，F在不準這種自由，要改正這個錯誤。改正這個錯誤也是應該的，因為自愿原則是黨一直許諾的，不然現行的集體土地所有制就是強制性的和非自愿的，因而是違反黨自己許諾的原則的。

而且，根據社會主義初級階段的理論和生產關系必須符合生產力的原則，即使在生產力最先進的城市地區(qū)幾十萬家國營企業(yè)都被私有化了，那么，在生產力最落后的農村為什么一定要要實行土地的公有制呢?這不違反了上述理論和原則嗎?要給予自愿退出的農民以法律意義上的土地所有權，可以買賣、可以抵押、可以轉讓等等。

當然，和所有允許土地私有的國家一樣，土地的用途管制是絕對必要的，但管制并不等于剝奪土地的所有權，不要把對土地的用途管制和土地的所有權的征收相混淆，只有為了公共利益，在有正當程序和公平補償的前提下，才需要征收農民的土地。如果僅僅為了要管理土地的用途，即使為了商業(yè)開發(fā)也要把農民土地所有權都剝奪過來，這是違反法治精神的，也是劫貧濟富，進一步加劇城鄉(xiāng)貧富差距，是對農民利益的背叛。事實上，在不剝奪所有權的前提下，先進國家依舊可以有城市規(guī)劃和區(qū)劃(zoning)。所謂區(qū)劃，就是對不同的土地用途做區(qū)分，有的只能做農地、有的做商業(yè)用地、有的做住宅用地等。

但在先進的市場經濟中，即使是城規(guī)和區(qū)劃也要建立在對土地的機會成本的判斷上，要允許農地在機會成本變化的情況下，即土地市場價格信號改變的情況下有序改變用途，除非為了公共利益(綠地，濕地)，才能在有償的前提下，由政府買斷農地開發(fā)的權利。所以，中國走出國家壟斷非農用地的希望，在于讓農民自己選擇是不是要從強制性的土地集體所有制當中退出。如果他們愿意退出來，以后他們的土地就可以在農村中，在城鄉(xiāng)間和在城市中流動起來，當然前提是符合國家的城規(guī)和區(qū)劃。這樣中國就可以走出在城市地區(qū)只有一種土地所有制的僵局，變成一個多元的土地所有制。

所以，我的提法是允許土地自由，是符合黨和政府一貫提倡的自愿原則的，這與完全的土地私有化不太一樣，即我并不提倡強制那些愿意選擇集體化道路的農戶私有化。我所提倡的是，要尊重農戶退出目前的強制性土地集體所有制，攜帶土地單干，或進入其他非農行業(yè)的權利和自由，也即要允許土地私有和農地進入其他行業(yè)的自由。換言之，集體化和私有化都是可供選擇的途徑，而關鍵是要允許農民有自愿選擇的權利。這樣，土地要素就可以流動起來，政府和農民的對抗就可以大大減少，而土地的升值將大部分留給農民。這會沖破目前的城鄉(xiāng)兩元結構，也大大改善城鄉(xiāng)的收入分配。由于土地供應不再被政府壟斷，城市的房價就不會如此瘋長，城市的成本也就不會如此高，城市對農民的排斥也不會如此頑固。

一些人擔心，允許土地私有，會延遲中國的工業(yè)化和城市化。這是完全沒有理由的擔心。中國在近代社會當中有一個很成熟的模式，就是老上海的浦西模式。在將租界和1949年這些符號抽象掉以后，就會發(fā)現老上海的主要經驗就是以市場導向，以法治為準繩，承認土地私有。老浦西的經驗值得重視，一是吸收了大量外地人，其中又有很多是外地破產農民，這是真正意義上的城市化，而不是目前許多地方在一味排斥農民的基礎上追求城市的自我現代化。第二，每平方公里創(chuàng)造的就業(yè)機會，特別是服務業(yè)很大，因而是一種可持續(xù)的城市化。第三，土地的使用效率特別高。從1942年中國鴉片戰(zhàn)爭失敗被迫開放上海，一直到1949年這107年間，租界從零開始，每年向外擴張了0.3平方公里。人口密度最高每平方公里7萬，其后逐漸下降到5萬、4萬，但同期上海非租界的人口密度只有每平方公里4000多人。這說明租界，拋開籠罩在這一名詞身上的意識形態(tài)爭議，對外來農業(yè)人口的吸納能力很強，其土地的利用效率很高。

認為如果中國實行土地自由流動，一定會變成“掠奪、浪費土地”的觀點是不成立的。如果土地有價，對土地的使用會更有效。當時的上海就是一個明證。當時每年向外擴張的時候其實是很慢，很謹慎的，因為擴張的時候要確保邊際收益大于邊際成本。如果邊際收益沒有顯著大于邊際成本，擴張就會停止。而現在沒有真正的土地市場信號，因為無法做成本收益分析，單純憑借城市規(guī)劃來擴展，而完全不管是不是能夠創(chuàng)造就業(yè)，吸納人口。

城市土地如果不是由市場來配置，往往造出來的城市就會光有房子沒有人。全世界的城市化的歷史表明，都是先有人，已有的建成區(qū)里面擠滿了人，因為每家都有農村親戚，他們會來借住，然后去找工作。找到了，決定常住了，就會產生對新住房的需求。而且這些人的住房需求是各種各樣的，有的只要很差的，有的需要很好的。由市場來配置土地，就會提供多元化多層次的住房和租房。而現在的城市化問題在于決策者腦子里面先有一個圈，主要面對海歸、白領、洋人等，農民是絕不在他們的視野范圍內的，因而很多新區(qū)只有房子，不見人影。這樣沒有人氣的城市化是不可持續(xù)的，而且只要農村人口的絕大部分沒有被城市吸納，根深蒂固的“三農問題”也就永遠無法解決。

允許土地私有的另一好處是，小產權房的問題可以自動解決。小產權房這個本來應該是皆大歡喜的事，卻變成政府跟民眾對立的事。政府本來口口聲聲關心弱勢群體，也就是關心農民和關心中下階層的城市居民。小產權房的價格只有正常房價的三分之一到四分之一，農民高高興興賣出來，中小階層高高興興買過去，政府應該為他們高興才是。然而在現行的土地制度下，這一切被定為不合法，政府不得不嚴厲禁止小產權房的交易和建設，已經買了小產權房的人也要等待處置，這就是政府自己將自己放在跟民眾對立的位置上了。

如果這些問題不解決，基本趨勢還是最近60年所見。無論是中央計劃經濟之下，還是目前扭曲的市場經濟之下，城市的人均收入會以更快的速度增長，相對來說，農民在大的蛋糕里面所分享的那塊會越來越少。而這一切之根源，均與土地制度相關。因而要破解這種僵局，就必須給予農民從強制性和歧視性的土地集體所有制中自由進退的權利。

1961年由于允許農民自由退出強制性的公社食堂，結束了中國歷史上最大的饑荒;1980年代出由于允許農民退出強制性的集體生產，結束了中國社會幾十年的食品匱乏?？梢娮杂蛇M退原則的威力。 如果允許農民自由退出目前的強制性和歧視性的土地集體所有制，迎來的一定是中國城市化的健康、快速發(fā)展，城鄉(xiāng)二元體制的最后崩潰，和全國收入和財富在城鄉(xiāng)之間的更平等的分享。在急需提升內需的今天，這正是中國最需要、最迫切的制度改革。■

作者是上海財經大學高等研究院特聘教授，美國三一學院教授。