區(qū)區(qū)一級(jí)政府如何越俎代庖，通過(guò)費(fèi)用大包干橫拆一切

編者按:

當(dāng)潘蓉成為國(guó)內(nèi)新聞主角時(shí)，她避居新西蘭已近五個(gè)月。

在11月21日中央電視臺(tái)的新聞?dòng)跋裰?，這名43歲的上海女子為捍衛(wèi)祖產(chǎn)，將自制的燃燒瓶擲向咄咄逼近的挖掘機(jī);身旁的丈夫張龍其，則用野獵的弓弩防備“入侵者”。強(qiáng)制拆遷非但沒(méi)有終止，張龍其還因妨害公務(wù)罪失去八個(gè)月人身自由。

47歲的成都女人唐福珍以更激烈的姿態(tài)保護(hù)私產(chǎn)——當(dāng)一只綠色的挖掘機(jī)長(zhǎng)臂伸向她家時(shí)，身著迷彩服的強(qiáng)拆人員如特種部隊(duì)魚(yú)貫而入，節(jié)節(jié)敗退的唐氏三次自澆汽油，現(xiàn)場(chǎng)逾千人目睹了她隨后的自焚全景。11月29日晚，唐福珍因搶救無(wú)效死亡。

在全國(guó)輿論一片聲討中，官方針對(duì)唐福珍“暴力抗法”的定義，不僅斷掉了其翻版孫志剛收容事件的歷史契機(jī)，甚至連基本的人格都未予尊重。

無(wú)論是舉世矚目的金融中心，還是高歌猛進(jìn)的西南川府，兩幅烈女抵抗圖凝固于2009年的歲末寒冬，并反復(fù)拷問(wèn)強(qiáng)制拆遷的制度遺禍。

回溯過(guò)往，一系列關(guān)乎私產(chǎn)保護(hù)、生命權(quán)益的強(qiáng)制拆遷事件相繼爆發(fā)，從湖南嘉禾導(dǎo)致夫妻離婚、父子反目、兄弟成仇的株連拆遷政策，到沈陽(yáng)市民董國(guó)明被拆遷者鎖困危房27天;從重慶“最牛釘子戶(hù)”楊武夫婦，到成都自焚者唐福珍，此消彼長(zhǎng)，考驗(yàn)國(guó)人的忍耐底線(xiàn)。即使偶有懲戒，但強(qiáng)制拆遷與暴力執(zhí)法仍然來(lái)勢(shì)洶涌——拆遷惡法已成千夫所指。

12月7日，北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安、沈巋、王錫鋅、錢(qián)明星和陳端洪聯(lián)名向全國(guó)人大常委會(huì)遞交審查建議，認(rèn)為國(guó)務(wù)院2001年11月1日起施行至今的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(下稱(chēng)《拆遷條例》)，與《憲法》《物權(quán)法》存在抵觸，導(dǎo)致城市發(fā)展與私產(chǎn)保護(hù)的關(guān)系扭曲，應(yīng)予以撤銷(xiāo)或修改。

現(xiàn)行《拆遷條例》將公益拆遷與商業(yè)拆遷混做一談，其運(yùn)作模式是公權(quán)力與開(kāi)發(fā)商聯(lián)手運(yùn)作，對(duì)個(gè)體利益熟視無(wú)睹，由此導(dǎo)致了拆遷沖突。全國(guó)人大常委會(huì)法工委有關(guān)人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，已收到經(jīng)批示的上述審查建議，目前處于前期調(diào)研階段。

12月16日，國(guó)務(wù)院法制辦召集上書(shū)專(zhuān)家討論《國(guó)有土地上房屋征收與拆遷補(bǔ)償條例(草案)》。這份新立的法律草案涉及公共利益界定、爭(zhēng)議解決機(jī)制、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。草案須公開(kāi)征求意見(jiàn)，并經(jīng)兩次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議，一旦通過(guò)將廢止《拆遷條例》。

《財(cái)經(jīng)》兩路記者匯集上海，還原潘蓉事件背后的強(qiáng)制拆遷推手，以及三種維權(quán)模式的全敗慘局，試圖為修法工作提供一個(gè)鮮活的樣本。

——編者

此次選取的觀(guān)察樣本名為:虹橋綜合交通樞紐項(xiàng)目(下稱(chēng)虹橋交通項(xiàng)目)。項(xiàng)目位于上海市閔行、長(zhǎng)寧兩區(qū)，總面積26.26平方公里。

在這個(gè)項(xiàng)目橫掃一切的拆遷進(jìn)程中，三類(lèi)拆遷戶(hù)的遭遇展現(xiàn)了中國(guó)式拆遷的全景:一是華漕鎮(zhèn)建設(shè)村四組村民顧秀琴;二是著名的“釘子戶(hù)”潘蓉夫婦;三是東方國(guó)貿(mào)西郊批發(fā)市場(chǎng)(下稱(chēng)東方國(guó)貿(mào))數(shù)百商戶(hù)的集體抗?fàn)帯?/p>

當(dāng)43歲的顧秀琴再次站上自家宅基地，眼前只剩一堆瓦礫。顧的遭遇代表了中國(guó)式拆遷的一種普遍現(xiàn)象:拆遷戶(hù)的孤立無(wú)助與投訴無(wú)門(mén)，襯托出拆遷方的強(qiáng)勢(shì);潘蓉夫婦則向推土機(jī)投擲燃燒瓶。她的對(duì)峙，顯示了公民保衛(wèi)私產(chǎn)的決心。而對(duì)待拆遷的迥異態(tài)度背后，是兩種文化的差異:顧秀琴一直生活在中國(guó)式拆遷的語(yǔ)境中，她抗?fàn)幍膶?shí)質(zhì)是盡可能拖延工期;潘蓉在新西蘭的生活經(jīng)歷，讓她覺(jué)得當(dāng)面對(duì)一場(chǎng)不合法的粗暴行徑時(shí)，她有權(quán)利不惜一切代價(jià)捍衛(wèi)家產(chǎn)。

在補(bǔ)償安置方案未能達(dá)成一致后，東方貿(mào)易市場(chǎng)的數(shù)百名商戶(hù)拒絕撤離，并與拆遷方發(fā)生沖突。這種集體合力的維權(quán)路徑，很快因五名商戶(hù)的被捕與四人的獲刑而銷(xiāo)聲匿跡。

今年4月，潘蓉夫婦也因妨害公務(wù)罪獲刑，兩份判決昭示了在政府主導(dǎo)的拆遷過(guò)程中，個(gè)體與群體抗?fàn)幍穆鋽∽呦?。無(wú)論拆遷戶(hù)采取何種形式，結(jié)果只有一個(gè):房子被拆了。這一切與那家上海最強(qiáng)拆遷公司不無(wú)關(guān)系。

以公共利益的名義

虹橋交通項(xiàng)目于2006年底啟動(dòng)，并計(jì)劃于上海世博會(huì)召開(kāi)前正式運(yùn)營(yíng)。

在上海市的發(fā)展規(guī)劃中，該項(xiàng)目被賦予重任，入列2010年世博會(huì)的重要配套設(shè)施，其功能除了緩解世博會(huì)的客流壓力，還將扮演帶動(dòng)上海西部發(fā)展的重要角色——使之成為繼浦東新區(qū)、中心城區(qū)外的上海第三極。

按照規(guī)劃，其中85%的建設(shè)用地屬于閔行區(qū)，而閔行又集中在華漕鎮(zhèn)——拆遷17.7平方公里，共涉及13村76個(gè)村民小組，被征地居民1.1萬(wàn)余人，動(dòng)遷民房近4000戶(hù)，搬遷企業(yè)1700余家。就單項(xiàng)規(guī)模而言，已刷新上海的拆遷紀(jì)錄。

顧秀琴不幸成為此次拆遷的先行者，她是華漕鎮(zhèn)建設(shè)村四組村民，因不滿(mǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)拒絕簽署協(xié)議，2007年5月18日，其在自家宅基地建的一幢216平方米住房被強(qiáng)制拆除。原因只是:它坐落于虹橋機(jī)場(chǎng)以西，距機(jī)場(chǎng)直線(xiàn)不到三公里，屬于虹橋交通項(xiàng)目的建設(shè)范圍內(nèi)。顧秀琴自稱(chēng)“是這次大拆遷中被強(qiáng)拆的第一戶(hù)”。

同在華漕鎮(zhèn)的潘蓉夫婦，后來(lái)成為知名的“釘子戶(hù)”。潘蓉的家是一幢建筑面積480平方米的四層小樓，位于上海閔行區(qū)吳家巷村，潘蓉和丈夫都在此出生。1994年，夫婦二人留學(xué)新西蘭，之后取得新籍并定居奧克蘭市。

在顧秀琴家被拆遷的兩個(gè)月前，潘蓉夫婦匆匆回國(guó)，開(kāi)始了長(zhǎng)達(dá)兩年的“祖屋保衛(wèi)戰(zhàn)”。

位于滬青平高速公路旁的東方國(guó)貿(mào)市場(chǎng)的數(shù)百商戶(hù)，則遭遇了另一種強(qiáng)拆。

這個(gè)市場(chǎng)處在動(dòng)遷范圍的邊緣。2008年8月31日，該市場(chǎng)發(fā)出公告，按照閔行區(qū)的安排，所有租賃戶(hù)在當(dāng)年11月30日前無(wú)條件撤離。

上述三起典型事件，幾乎構(gòu)成虹橋交通項(xiàng)目在拆遷中遇到的全部阻力。

值得探究的是，虹橋交通項(xiàng)目是上海市重點(diǎn)建設(shè)的五個(gè)A類(lèi)交通樞紐項(xiàng)目中最大的一個(gè)，拆遷工作則在“公共利益”的口號(hào)中推進(jìn)。

《物權(quán)法》等法律法規(guī)均規(guī)定，政府為了公共利益的需要，“依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！钡谥袊?guó)，無(wú)論從立法上，還是學(xué)理解釋上，公共利益的概念尚無(wú)統(tǒng)一的界定。正是這一模糊地帶，為地方政府提供了可以濫權(quán)的空間。

2007年《物權(quán)法》出臺(tái)后，有關(guān)部門(mén)已意識(shí)到《拆遷條例》與之抵觸，即醞釀修改。由于立法者始終找不到國(guó)家利益、集體利益和個(gè)人利益之間的平衡點(diǎn)，故而相關(guān)法規(guī)的修改與制訂遲遲難產(chǎn)。

當(dāng)有關(guān)部門(mén)試圖推動(dòng)上述法規(guī)修改時(shí)，虹橋交通樞紐項(xiàng)目于2006年底啟動(dòng)。

據(jù)2007年1月公布的《上海市綜合客運(yùn)交通樞紐布局規(guī)劃》，虹橋交通項(xiàng)目將集空港、城鐵、高鐵、輕軌、磁懸浮等多種換乘方式于一體，建成后將成為目前世界上最大的綜合交通樞紐。

但是，在整個(gè)虹橋交通項(xiàng)目的規(guī)劃中，真正用于機(jī)場(chǎng)建設(shè)和鐵路客站等交通設(shè)施的土地共約10.27平方公里，還不到整個(gè)項(xiàng)目面積的一半。對(duì)此，華漕鎮(zhèn)的村民質(zhì)疑，以市政項(xiàng)目之名征來(lái)的土地，是否被大規(guī)模用于商業(yè)開(kāi)發(fā)?

如今，虹橋交通項(xiàng)目的各主體結(jié)構(gòu)已基本成型，超豪華的現(xiàn)代化建筑再次添色上海。而顧秀琴、潘蓉等拆遷戶(hù)艱難維權(quán)的身影，隱約其間。

陽(yáng)光動(dòng)遷?

2006年八九月間，華漕鎮(zhèn)建設(shè)村村里貼出拆遷公告，正式宣布了動(dòng)遷消息。官方語(yǔ)境對(duì)此次拆遷以“陽(yáng)光動(dòng)遷”冠之。

公告引起村民們空前關(guān)注，補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)卻令群情激憤。顧秀琴回憶，“聽(tīng)說(shuō)以耕地每畝3.4萬(wàn)元、非耕地每畝1.7萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)征收土地。村民們普遍認(rèn)為征地的價(jià)格過(guò)低，向村委會(huì)表示了不滿(mǎn)?！?月，村民以堵路的方式抗議。

但是拆遷進(jìn)度并未受到民意影響，到2006年11月，顧秀琴所在村民組的66戶(hù)村民中，僅三家沒(méi)在拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議上簽字，顧便是其中一戶(hù)。又過(guò)了一個(gè)月，另兩家也簽了協(xié)議，顧秀琴成為了該村惟一的“釘子戶(hù)”。

2007年3月，閔行區(qū)房屋土地管理局向顧秀琴下達(dá)了《房屋拆遷裁決書(shū)》，要求其接受相關(guān)的補(bǔ)償安置協(xié)議，并在接到裁決五日內(nèi)搬離原址。顧秀琴對(duì)裁決不服，于當(dāng)年4月向閔行區(qū)法院提起訴訟，要求撤銷(xiāo)上述裁決。

4月29日，顧秀琴接到了強(qiáng)拆通知書(shū)。5月5日，村干部再次致電顧秀琴，要求其搬遷，被顧拒絕。

5月18日上午9時(shí)許，身在他處的顧秀琴被告知自己房子已拆。等她半小時(shí)后再站在自家宅基地上時(shí)，眼前只剩一堆瓦礫。目擊者告訴她，強(qiáng)拆從上午8點(diǎn)半開(kāi)始，現(xiàn)場(chǎng)有數(shù)十臺(tái)車(chē)，數(shù)百號(hào)人。

據(jù)顧秀琴稱(chēng)，她的房子在強(qiáng)拆前的半年間，就被斷水?dāng)嚯?，多扇門(mén)窗不翼而飛，圍墻被拆，房屋外墻亦遭破壞。

并非顧秀琴一人有此不幸。閔行區(qū)交通建設(shè)委員會(huì)主任吳仲權(quán)介紹，至2008年12月，共有27戶(hù)居民被強(qiáng)拆，潘蓉正是其中一戶(hù)。

潘蓉認(rèn)為，動(dòng)遷方給出的拆遷補(bǔ)償，包括每平方米761元的房屋重置補(bǔ)貼和1480元的土地補(bǔ)償，加上其他補(bǔ)償共計(jì)118萬(wàn)元，是她不可能接受的。

2008年6月11日晚，潘蓉用紅酒瓶裝滿(mǎn)汽油，以墩布條為引線(xiàn)，制成燃燒瓶;丈夫張龍其身背的弓弩則是打野鴨用的。兩樣簡(jiǎn)陋的“武器”未能擋住挖掘機(jī)，房屋被強(qiáng)拆，潘蓉夫婦被按倒在地。

2009年4月，潘蓉夫婦因妨害公務(wù)罪被審判，其中張龍其獲刑八個(gè)月，潘蓉因要照顧五歲的兒子免予刑事處罰。二審維持原判之后，潘蓉夫婦按警方要求回到了新西蘭。

相比顧秀琴和潘蓉兩家的孤軍奮戰(zhàn)，東方國(guó)貿(mào)數(shù)百商戶(hù)采取了集體抗?fàn)帯?/p>

由于補(bǔ)償安置方案未能達(dá)成一致，商戶(hù)拒絕撤離。2008年10月29日晚，市場(chǎng)方面開(kāi)始對(duì)商鋪封門(mén)，與商戶(hù)發(fā)生沖突，后有五名商戶(hù)遭警方拘捕，其中四人因犯聚眾擾亂社會(huì)秩序罪分別領(lǐng)刑一年。

2008年12月11日晚，東方國(guó)貿(mào)市場(chǎng)被強(qiáng)拆，彼時(shí)商戶(hù)們被阻隔于市場(chǎng)外，其名下諸多貨物未能取出。

三種類(lèi)型的抗?fàn)幾詈蠖家允「娼K，中國(guó)式拆遷愈演愈烈。北大五學(xué)者在此次上書(shū)中建議，對(duì)單位、個(gè)人房屋進(jìn)行拆遷，必須先依法對(duì)房屋進(jìn)行征收，而《拆遷條例》卻授權(quán)房屋拆遷管理部門(mén)在沒(méi)有依法征收的前提下就可給予拆遷人拆遷許可。這是強(qiáng)制拆遷事件頻發(fā)的禍根。

補(bǔ)償安置爭(zhēng)議

補(bǔ)償安置方案是拆遷事件不可繞開(kāi)的一環(huán)?，F(xiàn)行法律規(guī)定，補(bǔ)償應(yīng)在房屋拆遷之前完成，而《拆遷條例》卻將本應(yīng)在征收階段完成的補(bǔ)償問(wèn)題延至拆遷階段解決。此舉后患無(wú)窮。

在閔行區(qū)2006年7月公布的虹橋交通項(xiàng)目《閔行地區(qū)農(nóng)村居住房屋拆遷方案》(下稱(chēng)《拆遷方案》)中，對(duì)具體的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定，其中貨幣補(bǔ)償金額計(jì)算公式為:(評(píng)估單價(jià)+1480元(閔行區(qū)土地使用權(quán)基價(jià))+價(jià)格補(bǔ)貼)×被拆除房屋的有證建筑面積。

此外，被拆遷者可得到搬家補(bǔ)助費(fèi)、家用設(shè)施移裝費(fèi)等?！恫疬w方案》還規(guī)定了相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)辦法:簽約30天內(nèi)搬遷的，每戶(hù)可獲得速遷獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)、補(bǔ)貼費(fèi)和基本獎(jiǎng)勵(lì)共計(jì)20.8萬(wàn)元，延期至51天-70天僅獎(jiǎng)勵(lì)5.8萬(wàn)元。

以顧秀琴為例，如果30天內(nèi)簽約并搬遷，最高獲得95萬(wàn)元。但如果簽約并搬遷的時(shí)限超出70天，僅可獲得共計(jì)58萬(wàn)元的補(bǔ)償款。

同時(shí)，《拆遷方案》還規(guī)定了具體的房屋置換方案，閔行區(qū)以每平方米3200元的均價(jià)向拆遷戶(hù)提供安置用房。根據(jù)顧秀琴的情況，她未拿到手的58萬(wàn)元房款，可購(gòu)買(mǎi)總面積180平方米的兩套安置房。

但顧秀琴認(rèn)為，同區(qū)域內(nèi)的商品房?jī)r(jià)格已經(jīng)達(dá)到每平方米1.5萬(wàn)元，補(bǔ)償款與此相比明顯過(guò)低。被拆前，她家房子以每月租金4000元出租，另一塊1.5畝自留地交由村里統(tǒng)一出租，每年可獲得1萬(wàn)元左右的分紅，一旦房屋被拆遷，這些收益不復(fù)存在。一名拆遷戶(hù)說(shuō)，“區(qū)里幾乎零成本拿走我的土地，每畝一轉(zhuǎn)手就賣(mài)數(shù)百萬(wàn)甚至上千萬(wàn)，對(duì)我們太不公平了?！?/p>

時(shí)至今日，華漕鎮(zhèn)政府門(mén)前仍有一些村民靜坐，要求得到更合理的補(bǔ)償。

東方國(guó)貿(mào)市場(chǎng)的商戶(hù)亦在維權(quán)。這個(gè)市場(chǎng)于1997年建成，以服裝鞋帽批發(fā)為主，經(jīng)過(guò)十多年培育和發(fā)展，生意興旺。2004年，市場(chǎng)800多商戶(hù)與市場(chǎng)所有者——東方國(guó)貿(mào)公司簽訂了20年的商鋪?zhàn)赓U合同，并一次性繳納了租金。但在這次拆遷中，東方國(guó)貿(mào)公司向承租戶(hù)退還之前繳納的租金，并按每個(gè)商鋪10萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)給予商戶(hù)補(bǔ)償。

一位林姓商戶(hù)表示，他2004年以210萬(wàn)元受讓三個(gè)商鋪20年使用權(quán)，每年以30萬(wàn)元轉(zhuǎn)租，“七年能收回投資，但市場(chǎng)一拆，我只能拿到60多萬(wàn)元補(bǔ)償?！?/p>

與公司多次交涉無(wú)果后，商戶(hù)們?nèi)フ议h行區(qū)政府，得到的答復(fù)是此次拆遷中的被拆遷人是東方國(guó)貿(mào)公司，與商戶(hù)并無(wú)直接關(guān)系。但根據(jù)《拆遷條例》，“拆遷租賃房屋的，拆遷人應(yīng)當(dāng)與被拆遷人、房屋承租人訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議?！鄙虘?hù)據(jù)此認(rèn)為，閔行區(qū)政府亦有責(zé)任與自己訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議。

“最強(qiáng)拆遷公司”

在高歌猛進(jìn)的強(qiáng)拆進(jìn)程中，閔行區(qū)政府的角色令人玩味。

2006年3月，上海市政府成立虹橋交通項(xiàng)目指揮部，并在同年6月注冊(cè)上海申虹投資發(fā)展有限公司(下稱(chēng)申虹公司)，全面負(fù)責(zé)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)。這家注冊(cè)資本達(dá)50億元的公司，由上海機(jī)場(chǎng)(集團(tuán))有限公司(下稱(chēng)上海機(jī)場(chǎng)集團(tuán))投資20億元，擁有40%股權(quán)，上海國(guó)有獨(dú)資的久事公司、上海地產(chǎn)集團(tuán)有限公司各投資15億元，分占30%股份。申虹公司董事長(zhǎng)由上海機(jī)場(chǎng)集團(tuán)董事長(zhǎng)吳念組兼任。

工商資料顯示，申虹公司由政府授權(quán)，負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目區(qū)域?qū)嵤?zhuān)項(xiàng)土地儲(chǔ)備及開(kāi)發(fā)，房產(chǎn)開(kāi)發(fā)與經(jīng)營(yíng)，以及商業(yè)配套建設(shè)、開(kāi)發(fā)等經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。

2006年7月28日，申虹公司與閔行區(qū)政府簽署了虹橋交通項(xiàng)目《土地儲(chǔ)備動(dòng)拆包干協(xié)議》(下稱(chēng)《協(xié)議》)?！秴f(xié)議》約定，受申虹公司的委托，閔行區(qū)政府承擔(dān)拆遷人的主體資格，并全權(quán)代表申虹公司作為此次征地動(dòng)遷工作的實(shí)施主體，征地拆遷費(fèi)用實(shí)行總包干。

按市規(guī)劃局劃定的虹橋交通項(xiàng)目用地紅線(xiàn)，屬于閔行區(qū)范圍內(nèi)的土地為821萬(wàn)平方米，實(shí)際征地759萬(wàn)平方米，約11393.2畝。閔行區(qū)政府需按《協(xié)議》要求，如期完成征地動(dòng)遷，然后移交給申虹公司。其中，綜合交通樞紐中心工程、京滬高速鐵路、城市軌道交通及磁浮軌道工程等儲(chǔ)備用地，共計(jì)約2210.9畝，閔行區(qū)政府要在2007年1月31日前完成動(dòng)遷，并辦理移交;9182.3畝綜合配套工程用地，要在2007年12月31日前完成動(dòng)遷，并辦理移交。

相對(duì)于閔行區(qū)政府“出力”實(shí)施征地拆遷，申虹公司則扮演了“出資人”的角色。

《協(xié)議》明確，規(guī)劃范圍內(nèi)的征地動(dòng)遷費(fèi)用按每畝130萬(wàn)元計(jì)算包干，以征用11393.2畝土地計(jì)算，總費(fèi)用共計(jì)148億余元。根據(jù)征地拆遷進(jìn)度，這筆費(fèi)用分成五次由申虹公司支付給閔行區(qū)政府。

實(shí)際上，閔行區(qū)在與申虹公司簽訂協(xié)議之前，已開(kāi)始著手準(zhǔn)備，2006年7月12日，該區(qū)召開(kāi)動(dòng)拆遷推進(jìn)會(huì)。會(huì)上成立了三家國(guó)有拆遷公司，閔行區(qū)區(qū)長(zhǎng)陳靖為三家公司揭牌。協(xié)議簽訂后兩個(gè)月，閔行區(qū)成立“虹橋交通項(xiàng)目閔行區(qū)指揮部”，區(qū)長(zhǎng)陳靖擔(dān)任總指揮，指揮部成員囊括了閔行區(qū)主要政府部門(mén)的正職——甚至包括最強(qiáng)勢(shì)的公安部門(mén)，有法律界人士將閔行區(qū)政府稱(chēng)為“最強(qiáng)的拆遷公司”。

而“包干”征地拆遷費(fèi)用的做法，難以監(jiān)督資金的使用。除每畝38元的土地補(bǔ)償款，其他款項(xiàng)的使用外界無(wú)從得知。

2008年5月19日，華漕鎮(zhèn)拆遷人員因攻克28個(gè)拆遷戶(hù)，申請(qǐng)給予59.65萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)。據(jù)華漕鎮(zhèn)黨委書(shū)記高寶金、鎮(zhèn)長(zhǎng)蔡瀟飛的簽字批準(zhǔn)，“同意發(fā)放，請(qǐng)指揮部列入服務(wù)管理費(fèi)科目”。此后，有16名拆遷人員各獲得了2500元的獎(jiǎng)金，共計(jì)4萬(wàn)元。余下的費(fèi)用沒(méi)有列明去向。

北大五學(xué)者上書(shū)時(shí)稱(chēng)，征收、補(bǔ)償主體應(yīng)是國(guó)家，這一行為是行政法律關(guān)系，但《拆遷條例》將補(bǔ)償主體定位為拆遷人，將拆遷補(bǔ)償關(guān)系界定成民事法律關(guān)系。閔行區(qū)的做法，更顯混亂。

實(shí)際上，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的“(2004)46號(hào)”文件亦禁止“大包干”的拆遷方式，“凡政府有關(guān)部門(mén)所屬的拆遷公司，必須與部門(mén)全部脫鉤?！?/p>

拆零批地謎團(tuán)

2008年4月，國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)了上海虹橋機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建工程項(xiàng)目建議書(shū):機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建工程將按照滿(mǎn)足2015年旅客吞吐量4000萬(wàn)人次設(shè)計(jì)，新建一條長(zhǎng)3300米跑道，25萬(wàn)平方米新航站樓，以及公用設(shè)施等，項(xiàng)目總投資153億元。

但在此兩年前，政府已實(shí)施虹橋交通項(xiàng)目的土地儲(chǔ)備，其中便包括虹橋機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建工程用地。

2006年4月20日，上海市規(guī)劃局向虹橋交通項(xiàng)目前期土地基礎(chǔ)性開(kāi)發(fā)核發(fā)《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，其用地位置為:東至虹橋機(jī)場(chǎng)西側(cè)用地邊界，西至規(guī)劃華翔路，南至滬青平公路，北至規(guī)劃天山西路，建設(shè)用地規(guī)劃性質(zhì)為土地儲(chǔ)備，用地面積為1334公頃。而此所謂“基礎(chǔ)性開(kāi)發(fā)項(xiàng)目”，并非實(shí)體項(xiàng)目的建設(shè)，其主要內(nèi)容為居民和企業(yè)單位的動(dòng)拆遷、土地征用和平整，以及市政設(shè)施改接和遷移等，意在將大面積的土地圈為“凈地”，以方便日后開(kāi)發(fā)。

此后不到一年，閔行區(qū)房屋土地管理局下發(fā)三份拆遷許可證，拆遷人為上海機(jī)場(chǎng)集團(tuán)，建設(shè)項(xiàng)目皆為“虹橋綜合交通樞紐規(guī)劃土地前期基礎(chǔ)性開(kāi)發(fā)項(xiàng)目”。而上述《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》和《房屋拆遷許可證》已包括未來(lái)的虹橋機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建用地。

但虹橋機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建工程項(xiàng)目在2008年獲國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)后，上海市規(guī)劃局下發(fā)了另一份《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，用于辦理機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建項(xiàng)目的劃撥用地手續(xù)。

于是，虹橋機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建工程在獲批之前，便已完成了前期的拆遷工作，繞過(guò)了《拆遷條例》的規(guī)定——拆遷房屋的單位在申領(lǐng)房屋拆遷許可證時(shí)，必須提交《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》等材料。

此外，根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》第45條規(guī)定，征用基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)35公頃、其他土地超過(guò)70公頃的，必須報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。而“虹橋交通項(xiàng)目”用地面積達(dá)到1334公傾，如果將其征收并整體轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的話(huà)，根據(jù)《土地管理法》必須上報(bào)國(guó)務(wù)報(bào)批準(zhǔn)。

但在2006年6月至8月，閔行區(qū)政府通過(guò)化整為零的方式，以“機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建工程用地”“交通樞紐中心”“發(fā)展用地”等名義，將整個(gè)虹橋交通項(xiàng)目用地劃分成26塊，分別上報(bào)上海市政府，申請(qǐng)土地劃撥，并辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征用土地手續(xù)。

2006年6月，上海市政府就此下發(fā)26份批復(fù)文件，使得上述項(xiàng)目的用地審批成功規(guī)避?chē)?guó)務(wù)院審批，在上海“內(nèi)部消化”。

這種拆零批地的做法，在2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》已禁止:“嚴(yán)禁規(guī)避法定審批權(quán)限，將單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目用地拆分審批。”■