摘 要:財(cái)政分權(quán)理論是當(dāng)前公共財(cái)政領(lǐng)域研究的前沿課題。本文首先回顧了財(cái)政分權(quán)理論和其在中國的發(fā)展，然后就我國在財(cái)政分權(quán)中存在的問題提出了對策。

關(guān)鍵詞:財(cái)政分權(quán); 問題;對策

所謂的財(cái)政分權(quán)是指中央政府給予地方政府一定的稅收權(quán)力和支出責(zé)任范圍，并允許其自主決定預(yù)算支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)，使處于基層的地方政府能自由選擇其所需要的政策類型，并積極參與社會管理，其結(jié)果便是使地方政府能夠提供更多更好的服務(wù)。

一、財(cái)政分權(quán)理論回顧

自從上個(gè)世紀(jì)以來，財(cái)政分權(quán)已經(jīng)成為世界各國十分普遍的現(xiàn)象。發(fā)達(dá)國家大部分都實(shí)行財(cái)政分權(quán)。伴隨著財(cái)政分權(quán)實(shí)踐的發(fā)展，財(cái)政分權(quán)理論以Tiebout1956年的經(jīng)典文章《地方公共支出的純理論》為起點(diǎn)，開始逐步興起。一般來說，財(cái)政分權(quán)理論的發(fā)展可分為兩個(gè)階段。第一階段，財(cái)政分權(quán)理論以Hayek、Tiebout、Musgrave、Oates、Stiglerd等為代表。第二階段的財(cái)政分權(quán)理論以Montinola、錢穎一、溫格斯特(Weingast)和羅蘭(Roland)、Qian和Weingast、Tommast和Weinschelbaum為代表。這一階段的財(cái)政分權(quán)理論承認(rèn)分權(quán)對政府本身有激勵機(jī)制，但它假定政府并不是普濟(jì)眾生式的救世主，政府官員也有物質(zhì)利益，官員有可能從政治決策中尋租。一個(gè)有效的政府結(jié)構(gòu)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)官員和地方居民福利之間的激勵相容。

關(guān)于我國分權(quán)的理論探討大致可以追溯到上世紀(jì)90年代，其間產(chǎn)生了很多有價(jià)值的討論。美國加州大學(xué)的錢穎一教授最早從中央地方關(guān)系的角度出發(fā)，系統(tǒng)地分析并驗(yàn)證了分權(quán)在中國所產(chǎn)生的影響。他在陸續(xù)發(fā)表的一系列文章中指出，在中國的分權(quán)改革實(shí)踐中，政治分權(quán)因素與經(jīng)濟(jì)分權(quán)因素同樣重要，中央政府下放權(quán)力后，地方政府開始擁有發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的可信承諾下的激勵，進(jìn)而更加傾向于對市場伸出“保護(hù)之手”而非“攫取之手”，中國由此形成了一個(gè)“維護(hù)和創(chuàng)造市場的聯(lián)邦制(market preservingand creating federalism)”。

在這之后，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)者開始采用各種方法驗(yàn)證中國財(cái)政分權(quán)改革對經(jīng)濟(jì)增長的作用問題，其間出現(xiàn)了許多不同的結(jié)論。其中比較突出的有:M a(1997)通過實(shí)證分析驗(yàn)證了財(cái)政分權(quán)與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正相關(guān)性;但Z o u和Z h an g(1998)卻得出了相反的結(jié)論，他們提出，由于財(cái)政分權(quán)后造成中央政府在具有公共外部性的基礎(chǔ)設(shè)施上投資減少，從而導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)增長缺少公共投資的支持。林毅夫和劉志強(qiáng)則認(rèn)為以上兩個(gè)分析“要么是使用的分權(quán)指標(biāo)有可爭議之處，要么是沒有把同時(shí)期其它的改革措施也給考慮進(jìn)去”，因此不能反映實(shí)際情況。他們采用邊際分成率作為指標(biāo)驗(yàn)證了財(cái)政分權(quán)對提高中國經(jīng)濟(jì)增長率具有確實(shí)有效的作用。

相較于以上研究，胡書東及嚴(yán)冀、陸銘和陳釗則更多地從財(cái)政支出的內(nèi)部結(jié)構(gòu)出發(fā)對財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系加以檢驗(yàn)。前者的分析結(jié)果表明財(cái)政支出內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的分權(quán)程度與國民經(jīng)濟(jì)績效呈顯著的正相關(guān)關(guān)系，而一般的財(cái)政分權(quán)程度的擴(kuò)大并不一定就能夠促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的增長。后者則強(qiáng)調(diào)壓縮預(yù)算外支出的比重有利于推動經(jīng)濟(jì)增長。

在最近此方面的一些相關(guān)研究中，張晏和龔六堂在對1986-2002年擴(kuò)展樣本進(jìn)行研究時(shí)發(fā)現(xiàn)，分稅制改革之后我國財(cái)政分權(quán)對經(jīng)濟(jì)增長的影響顯著為正，財(cái)政分權(quán)效應(yīng)存在跨時(shí)差異和地區(qū)差異。周文興和章錚則提出并驗(yàn)證了財(cái)政分權(quán)速度和程度對于經(jīng)濟(jì)增長是具有決定性的影響的假說，并指出，雖然不應(yīng)排除中短期財(cái)政分權(quán)對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生負(fù)面影響的可能，但從長期來看財(cái)政分權(quán)對經(jīng)濟(jì)增長具有正面影響。

二、我國在實(shí)施財(cái)政分權(quán)過程中存在的問題

(一)上下級政府之間的財(cái)權(quán)改革與事權(quán)的不協(xié)調(diào)，出現(xiàn)了收入“雙集中”現(xiàn)象。

財(cái)權(quán)與事權(quán)對等的財(cái)政分權(quán)體系是合理激勵和制約各級政府行為的制度基礎(chǔ)，無論是財(cái)權(quán)缺失還是事權(quán)缺失都不利于政府職能的正常行使。實(shí)施分稅制以來，出現(xiàn)了收入的“雙集中”現(xiàn)象:即財(cái)力向中央政府集中(見表1)和省市一級政府集中，而省級以下政府財(cái)政支出比重增加。雖然基層財(cái)政困難不能簡單歸咎于上級政府對財(cái)力的集中，但確實(shí)與之有直接的關(guān)系。在基層財(cái)權(quán)萎縮的同時(shí)事權(quán)沒有減少，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和社會各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展所需要的大量物質(zhì)條件和社會條件都要由省以下地方政府來提供，特別是縣、鄉(xiāng)兩級政府承擔(dān)很多具體的政治、經(jīng)濟(jì)和社會責(zé)任，使地方政府在財(cái)政支出中的比重趨于上升。在中央政府財(cái)力保持不變的條件下，地方政府為緩解財(cái)政壓力，必然運(yùn)用各種手段干預(yù)地方經(jīng)濟(jì)以增加財(cái)政收入，行政壟斷隨之出現(xiàn)。

(二)財(cái)政分權(quán)和經(jīng)濟(jì)分權(quán)相脫離

經(jīng)濟(jì)性分權(quán)是政府與市場之間的分權(quán)，它對于中央和地方間的財(cái)政分權(quán)具有很強(qiáng)的影響。我國于1994年推出的分稅制改革是在不徹底的經(jīng)濟(jì)性分權(quán)基礎(chǔ)上進(jìn)行的。在經(jīng)濟(jì)性分權(quán)不到位的情況下，為了實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入比率提升的目標(biāo)，中央政府職能采取大幅上收稅權(quán)，并由中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)征收大部分稅收的措施。但從中央政府對稅收返還政策的設(shè)計(jì)中，還能夠看出來，中央政府還希望進(jìn)一步發(fā)揮地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用。然而，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)分權(quán)不徹底，地方政府還實(shí)際掌握著許多重要經(jīng)濟(jì)資源控制權(quán)的情況下，這些激勵制度對經(jīng)濟(jì)增長方式產(chǎn)生了不利的影響。地方政府為了在短期內(nèi)獲得更多的財(cái)政收入，根據(jù)中央政府制定的稅收返還政策，將很多中央政府希望通過重稅予以限制的產(chǎn)業(yè)，作為了重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)。

(三) 關(guān)于財(cái)政分權(quán)與政府腐敗的關(guān)系問題

由于財(cái)政分權(quán)，地方政府官員手中不僅握有較大的資源分配權(quán)，而且擁有更多的與居民直接接觸的機(jī)會，加之他們升遷的機(jī)會少，收入相對較低，因而使地方政府更容易受到尋租行為的沖擊，更容易發(fā)生腐敗行為。如果財(cái)政監(jiān)督一旦放松，財(cái)政分權(quán)就會誘發(fā)地方政府腐敗行為的普遍增加。

(四)對于財(cái)政分權(quán)缺少一套有力的監(jiān)控和評價(jià)系統(tǒng)，關(guān)于財(cái)政分權(quán)的法律法規(guī)不夠完善。

三、財(cái)政分權(quán)的原則和對策

(一)按照事權(quán)、財(cái)權(quán)與財(cái)力的靈活匹配原則，進(jìn)一步合理劃分中央政府和地方政府之間的職能，為打破地方性行政壟斷奠定職能基礎(chǔ)

經(jīng)過多年改革，中央政府和地方政府各自的職能劃分基本上是清晰的，只不過在運(yùn)行中出現(xiàn)了明顯的職責(zé)“倒置”現(xiàn)象。如有些應(yīng)由中央政府承擔(dān)的事務(wù)，如義務(wù)教育，在現(xiàn)行體制內(nèi)主要由地方政府承擔(dān);有些本該由地方政府承擔(dān)的事務(wù)，如本級行政單位的調(diào)資等，卻由中央政府承擔(dān);一些有收益、能審批的事務(wù)中央和地方都愿意管理，而需要花錢和難以管理的事務(wù)都不愿意承擔(dān);收錢的不管事，管事的沒有錢，等等。要徹底解決職能“倒置”問題，還是要劃分清楚中央政府和地方政府的職能和職責(zé)，分清楚哪些事務(wù)由哪級政府獨(dú)立承擔(dān)，哪些事務(wù)由哪幾級政府共同承擔(dān)?？偟脑瓌t是，屬于全國性和跨省(自治區(qū)、直轄市)的公共事務(wù)，應(yīng)由中央政府決策、承擔(dān)和管理，以保證國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一;屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務(wù)，應(yīng)由地方政府在中央統(tǒng)一政策許可范圍內(nèi)自行決策和承擔(dān)，劃歸地方政府管理，以提高工作效率、降低管理成本、增強(qiáng)行政活力。對一些中央政府和地方政府交叉管理的事務(wù)，也需要劃分清楚，避免無人管事的情況發(fā)生。各級政府間事權(quán)界定要與我國政府和行政管理體制改革方案相配套，并以法律的形式加以規(guī)范。

(二)財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)分權(quán)改革應(yīng)同時(shí)進(jìn)行、共同深化。

為了既發(fā)揮地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與制度轉(zhuǎn)軌中的重要作用，又避免地方政府行為可能對經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展帶來的不利影響。中央政府一方面應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變對地方政府的考核機(jī)制，將更多的可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)納入進(jìn)來，另一方面也要著力推進(jìn)市場化取向的改革，將更多的經(jīng)濟(jì)資源配置權(quán)交由市場配置。從最近的政策措施看，始于2003年的國有商業(yè)銀行體制改革已經(jīng)取得了不少的成效。通過改制上市，國有商業(yè)銀行的治理結(jié)構(gòu)得到了改善，“抗壓”能力明顯增強(qiáng)。

(三)堅(jiān)持用法治原則去解決政府間責(zé)任劃分的不確定性問題和腐敗問題。

成熟市場經(jīng)濟(jì)國家的財(cái)政分權(quán)都十分強(qiáng)調(diào)財(cái)政分權(quán)的法制化原則，它要求我國財(cái)政職能的界定及政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分應(yīng)該遵守憲法和法律的規(guī)范，政府間的財(cái)政關(guān)系一經(jīng)法律確定，便具有了法律的嚴(yán)肅性和內(nèi)在的穩(wěn)定性，上級政府無權(quán)隨意做出變更，即使需要變更也要走法律的程序，由人民代表大會及其常委會審核通過。必須維護(hù)憲法的絕對權(quán)威，健全憲法監(jiān)督制度，將政府的權(quán)力置于憲法的嚴(yán)格規(guī)范和監(jiān)督之下;其次，必須依法行政、依法理財(cái)，要把各級公共事務(wù)的治理納入國家的法律、法規(guī)的框架之內(nèi);三是要求政府行政機(jī)關(guān)要嚴(yán)格依法行政，做到不“越位”、不“缺位”、不“錯位”。

(四)必須有一個(gè)強(qiáng)有力的中央權(quán)力去監(jiān)控和評價(jià)財(cái)政分權(quán)。

財(cái)政分權(quán)化進(jìn)程要求中央政府能做好用統(tǒng)一的會計(jì)核算體系、審計(jì)準(zhǔn)則等來決定什么時(shí)候放松支出管制，如何去調(diào)整轉(zhuǎn)移支付公式，以及如何適當(dāng)?shù)叵拗频胤浇杩??？赡茉谝恍┑貐^(qū)，還需要中央政府給予地方政府技術(shù)上的幫助，尤其是一些小的地方政府需要在會計(jì)核算、國庫管理、稅收管理、資料處理、項(xiàng)目評估等方面。

(五)作為一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)必須繼續(xù)實(shí)行單一制原則。

因?yàn)槲覈鴮?shí)行幾十年的高度集權(quán)的單一制，在財(cái)政體制的各個(gè)方面都已形成了固定的運(yùn)行機(jī)制，貿(mào)然實(shí)行高度分權(quán)的聯(lián)邦制是不可行的。我國地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間已有巨大差距，這一問題只有通過調(diào)整全國收入再分配，給予弱勢群體、落后地區(qū)更多的政策傾斜，引導(dǎo)社會資源向這一領(lǐng)域投資才能解決，中央在這些方面具有比較優(yōu)勢。

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(作者通訊地址:山東財(cái)政學(xué)院山東 濟(jì)南 250014 )