[摘要] 財政政策是完善生態(tài)補償機制，是彌補市場失靈，解決環(huán)境成本外部化問題，構(gòu)建環(huán)境友好型社會的重要途徑?；诖?，本文將探討財政政策在生態(tài)機制中作用，發(fā)揮財政職能的作用。

[關(guān)鍵詞] 財政政策 財政職能 生態(tài)補償機制

生態(tài)補償是對因保護環(huán)境而喪失發(fā)展機會的政府、廠商及公民，以資金、技術(shù)、實物，以及政策優(yōu)惠的經(jīng)濟回饋。生態(tài)補償機制是為了控制環(huán)境破壞而建立的約束制度，其性質(zhì)是經(jīng)濟行為的外部成本內(nèi)部化，是對生態(tài)環(huán)境價值的反映。生態(tài)補償機制主要包括生態(tài)補償類型、生態(tài)補償方式、生態(tài)補償責任、生態(tài)補償法規(guī)、制度、生態(tài)補償政策等。財政政策是完善生態(tài)補償機制，是彌補市場失靈，解決環(huán)境成本外部化問題，構(gòu)建環(huán)境友好型社會的重要途徑。據(jù)中國環(huán)境報報道，今年下半年，河南省將在省轄海河流域?qū)嵤┥鷳B(tài)補償機制，計劃在今年年底前，在全省范圍內(nèi)全面推開生態(tài)補償機制。

一、建立生態(tài)補償機制的作用

首先，建立生態(tài)補償機制是建設(shè)環(huán)境友好型社會的必然選擇。貫徹落實全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學發(fā)展觀，構(gòu)建環(huán)境友好型社會，實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展，是人類社會向更高層次和更高階段發(fā)展的要求，是迫在眉睫的重要任務，建立健全完整的生態(tài)補償機制，能夠為建設(shè)環(huán)境友好型社會提供制度和機制保障。

其次，建立生態(tài)補償機制是實現(xiàn)環(huán)境外部成本內(nèi)部化的基本保證。生態(tài)補償機制是界定環(huán)境產(chǎn)權(quán)、環(huán)境生產(chǎn)要素的有效方法，可使企業(yè)生產(chǎn)活動的環(huán)境外部成本內(nèi)部化;是對企業(yè)施加保護環(huán)境的壓力，使其將治理的任務承擔起來有效的經(jīng)濟措施。

再次，建立生態(tài)補償機制是調(diào)節(jié)環(huán)境利益關(guān)系的有效方式。建立生態(tài)補償機制既是處理環(huán)境經(jīng)濟關(guān)系，又是調(diào)節(jié)社會和諧關(guān)系的過程，可以實現(xiàn)國家對生態(tài)區(qū)域的保護援助，城市對鄉(xiāng)村的反哺，社會對受災地區(qū)的救助等，為調(diào)整經(jīng)濟、社會與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展提供了制度保障。

二、 建立生態(tài)補償機制面臨的問題

當前，在生態(tài)補償機制建設(shè)方面盡管取得不小的成績。但是，在這個問題上還有不少的問題，具體如下:

首先，生態(tài)補償機制是一種新型的環(huán)境管理模式，還處于摸索階段。長期以來，河南省一直存在著資源無價、原料低價、產(chǎn)品高價的扭曲價格體系，社會生產(chǎn)部門和企業(yè)憑借對自然資源的無償或低價占有獲得超額利潤，享用著自然資源提供的各種生態(tài)服務，資源的生態(tài)價值損失卻沒有得到補償。雖然實行了排污收費政策，但僅對企業(yè)超標排放污染物征收排污費，而且收費標準低，使用效率差，特別是沒有要求生產(chǎn)開發(fā)者對生態(tài)功能的破壞實行任何補償，排污費主要用于重點污染源防治，區(qū)域性污染防治，污染防治新技術(shù)、新工藝的開發(fā)、示范和應用，以及國務院規(guī)定的其他污染防治項目的支出，因而影響了生態(tài)政策的執(zhí)行效果。

其次，征收的一些稅費難以解決生態(tài)補償問題。雖然國家提出要建立并完善有償使用自然資源和恢復的經(jīng)濟補償機制，堅持“誰開發(fā)誰保護，誰破壞誰恢復，誰使用誰付費”的制度，但在實際執(zhí)行中，由于河南省資源恢復和環(huán)境保護治理資金不足，資金難以落實，行之有效的補償制度體系尚未建立。如，目前，煤炭企業(yè)的主要稅費有資源稅和礦產(chǎn)資源補償費，這些稅費難以解決煤炭開采補償問題。如河南省永城市煤炭企業(yè)支付的礦產(chǎn)資源補償費僅1 4元/ 噸煤。根據(jù)法律規(guī)定，資源稅列入一般性財政收入，主要用于解決級差收入問題;礦產(chǎn)資源補償費納入預算，主要用于礦產(chǎn)資源勘查等方面的支出。各級地方財政資金不足，支出壓力大，也難以從其他方面籌集資金用于資源恢復和環(huán)境保護，更不用說拿出資金用于解決因歷史原因造成的資源枯竭型城市替代產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等問題。

再次，生態(tài)補償機制不活，后勁不足?，F(xiàn)在的資源開發(fā)生態(tài)補償基本上全靠財政，這種體制不僅沒有調(diào)動全社會的積極性，而且許多地方產(chǎn)生了依賴思想。補償途徑和補償網(wǎng)絡不健全，也沒有實現(xiàn)補償主體多元化和補償方式多樣化?？蒲谢A(chǔ)薄弱，對生態(tài)效益如何進行科學評估，尚處于研究階段;補償標準和補償基金的來源還難以界定。雖然我國已多次明確提出了要建立并完善有償使用自然資源和恢復的經(jīng)濟補償機制，但在實際執(zhí)行中，由于河南省資源恢復和環(huán)境保護治理資金不足，資金難以落實，行之有效的補償制度體系尚來建立。生態(tài)補償缺少技術(shù)指標體系支撐。生態(tài)補償要素不僅包含其生態(tài)保護、污染治理的投入，還涉及到對環(huán)境質(zhì)量的評價。

三、財政政策在生態(tài)補償機制中的職能

結(jié)合上述問題，本文認為要想改變當前的局面，必須要從財政的角度，更新財政理念，發(fā)揮財政的職能。具體如下:

首先，建立生態(tài)補償機制的財政投入政策，并完善生態(tài)補償機制的激勵政策。環(huán)境是公共產(chǎn)品，是公共財政支出的重點，中央和省級財政都應設(shè)立生態(tài)環(huán)境建設(shè)專項資金，并列入同級財政預算予以保證。重點向欠發(fā)達地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、流域源頭地區(qū)和自然保護區(qū)傾斜;加大對區(qū)域性、流域性污染防治，以及污染防治新技術(shù)、新工藝開發(fā)和應用的資金支持力度。將支持礦山生態(tài)環(huán)境治理、礦山生態(tài)恢復支出納入財政轉(zhuǎn)移支付。同時各級政府應充分運用財政貼息、投資補助、排污收費等投入渠道，吸引社會資金投資生態(tài)環(huán)境。積極利用國債資金、開發(fā)性貸款，以及國際組織和外國政府的貸款或贈款，形成多元化的融資體制。社會主義市場經(jīng)濟體制改革的重要目標是充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。鼓勵社會、民間資本投入生態(tài)環(huán)境保護與治理領(lǐng)域，降低門檻，打破行業(yè)壟斷，放開環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施的市場準入。培育環(huán)境要素市場，盡快建立區(qū)域內(nèi)污染物排放指標有償分配機制，逐步推行政府管制下的排污權(quán)交易。調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，大力推行清潔生產(chǎn)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，推動區(qū)域間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和要素合理流動，促進生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)。

其次，建立健全生態(tài)補償機制的稅收政策和收費政策。生態(tài)補償機制是通過市場規(guī)則合理解決環(huán)境保護與受益、破壞與賠償之間經(jīng)濟利益關(guān)系的最好手段。應完善現(xiàn)行保護環(huán)境的各項稅收政策，為生態(tài)補償機制的建立提供財力保證。根據(jù)環(huán)境破壞程度對不同地區(qū)的礦山企業(yè)分期、分批開征差別稅率的生態(tài)補償稅，使治理污染的費用能夠等額轉(zhuǎn)入企業(yè)產(chǎn)品成本中，解決環(huán)境成本外部化問題，同時能夠增強企業(yè)保護生態(tài)環(huán)境的意識。行政性收費是政府運用經(jīng)濟手段促進排污單位治理污染、改善環(huán)境的一項主要措施，在發(fā)達國家也普遍使用。目前我國由環(huán)保部門以排污費的形式收取。但是，企業(yè)對環(huán)境造成破壞交納的排污費不足以補償環(huán)境恢復成本，難以建立生態(tài)補償機制，應進一步擴大收費范圍:一是對主要污染物排放企業(yè)實施在線監(jiān)測，對超標排放的征收超標排污費;二是應出臺下游受益地區(qū)向上游環(huán)境保護區(qū)提供經(jīng)濟補償，或造成污染事故的上游企業(yè)向下游被污染地區(qū)提供賠償?shù)恼?三是建立生態(tài)補償基金，由政府、非政府機構(gòu)或個人出資來支持生態(tài)保護項目。

再次，建立礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復保證金制度、優(yōu)惠信貸政策及捐款機制。生態(tài)補償?shù)闹黧w應該是污染和破壞環(huán)境的企業(yè)，礦山企業(yè)應制定礦山環(huán)境治理規(guī)劃和具體措施，按礦產(chǎn)品銷售收入的一定比例提取環(huán)境治理恢復保證金。按照“企業(yè)所有、政府監(jiān)管、?？顚Ｓ谩钡脑瓌t進行管理。對礦山企業(yè)不能按要求進行環(huán)境治理的，政府要根據(jù)礦區(qū)環(huán)境治理規(guī)劃，用礦山企業(yè)繳納的礦山環(huán)境治理恢復保證金解決礦山環(huán)境治理問題。建立生態(tài)補償機制應充分調(diào)動社會各方面的積極性，包括利用商業(yè)銀行貸款和社會捐款。小額貸款是以低息貸款的形式向有利于生態(tài)環(huán)境的行為和活動提供一定的啟動資金，鼓勵當?shù)厝藦氖略擁椥袨楹突顒?。捐款是國際環(huán)境非政府機構(gòu)經(jīng)常使用的補償手段。

最后，建立和完善生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)體系及指標考核體系。要盡快完善相關(guān)法律法規(guī)，解決生態(tài)補償?shù)姆扇蔽粏栴};明確有關(guān)稅收、財政轉(zhuǎn)移支付和補償資金籌集、運作和管理等措施;依法規(guī)范流域水環(huán)境保護綜合治理工作，明確流域上、下游地區(qū)責任、權(quán)利、義務和利益;從法律上明確生態(tài)補償責任和各生態(tài)主體的義務，為生態(tài)補償機制的規(guī)范化運作提供法律依據(jù)。生態(tài)補償?shù)闹笜梭w系主要包括補償依據(jù)、補償要素、補償范圍、補償標準、補償支付模式等內(nèi)容。制定自然資源和生態(tài)環(huán)境價值的量化評價方法，研究資源耗減、環(huán)境損失的估價方法和單位產(chǎn)值的能源消耗、資源消耗、“三廢”排放總量等統(tǒng)計指標，使生態(tài)補償機制的經(jīng)濟性得到顯現(xiàn)。

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