[摘要] 本文闡述了海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的由來(lái)，并對(duì)其予以定義。在對(duì)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的功能、類別和管理模式論述的基礎(chǔ)上，著重分析了海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域?qū)ξ覈?guó)經(jīng)濟(jì)的積極作用和存在的不足，同時(shí)有針對(duì)性地提出了相應(yīng)的建設(shè)性意見和措施。

[關(guān)鍵詞] 海關(guān) 特殊監(jiān)管區(qū) 建設(shè) 問題

一、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的概念

上世紀(jì)九十年代初期，為進(jìn)一步推動(dòng)改革開放，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立了十五個(gè)保稅區(qū)作為我國(guó)開放度最大的區(qū)域。但是，對(duì)于保稅區(qū)的性質(zhì)定位在國(guó)內(nèi)有不同的解讀。作為中央政府的國(guó)務(wù)院和海關(guān)總署認(rèn)為保稅區(qū)是海關(guān)監(jiān)管區(qū)，自然應(yīng)在關(guān)境以內(nèi)，所以，十五個(gè)保稅區(qū)監(jiān)管辦法都明確規(guī)定了保稅區(qū)的所有進(jìn)出境活動(dòng)都要接受海關(guān)監(jiān)管。但是，保稅區(qū)所在的地方政府幾乎都提出或規(guī)定保稅區(qū)是國(guó)際公認(rèn)的自由貿(mào)易區(qū)，按照慣例，自由貿(mào)易區(qū)是境內(nèi)關(guān)外的區(qū)域，法理上認(rèn)為在關(guān)境以外，所以，貨物進(jìn)出境是自由的(法律禁止的除外)，而自由貿(mào)易區(qū)與境內(nèi)其他地區(qū)的貨物往來(lái)才受海關(guān)的管制。在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，地方政府先試的權(quán)力很大，所以，好幾個(gè)省、市就對(duì)外按照自己的口徑宣傳和開發(fā)招商。為了統(tǒng)一和加強(qiáng)對(duì)保稅區(qū)的管理，國(guó)務(wù)院在九十年代中期召開了保稅區(qū)工作會(huì)議，在會(huì)上對(duì)保稅區(qū)的性質(zhì)爭(zhēng)論得相當(dāng)激烈，難以統(tǒng)一，最后國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)在總結(jié)時(shí)認(rèn)為，我國(guó)的保稅區(qū)目前還不具備國(guó)際公認(rèn)的自由貿(mào)易區(qū)的全部要素，所以現(xiàn)在就實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)的管理還不行，但是，可以采取一些有別于一般海關(guān)監(jiān)管區(qū)的特殊政策和優(yōu)惠，逐步往那個(gè)方向發(fā)展。由此，就產(chǎn)生了海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的說法。當(dāng)然，其后在國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)下，出臺(tái)了一些特殊監(jiān)管措施，如進(jìn)出境備案制等。到2000年修訂《海關(guān)法》時(shí)正式將海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域?qū)戇M(jìn)了法律。但是，《海關(guān)法》未對(duì)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域定義。有學(xué)者提出，“海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，設(shè)立在中華人民共和國(guó)境內(nèi)，賦予承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、連接國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)的特殊功能和政策，由海關(guān)為主實(shí)施封閉式監(jiān)管的特定經(jīng)濟(jì)功能區(qū)域?！边@一定義較側(cè)重從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)對(duì)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域概括。從海關(guān)管理的角度，根據(jù)近幾年來(lái)我國(guó)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域所包含的各類經(jīng)濟(jì)區(qū)域的特征，我們對(duì)我國(guó)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的定義作如下概括:海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域是指經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立在特定區(qū)域，具有保稅加工、儲(chǔ)存、國(guó)際物流、國(guó)際貿(mào)易等功能，全封閉且實(shí)施特殊稅收和管理措施的海關(guān)監(jiān)管區(qū)。由此可見，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域具有以下特征:

1.海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域必須經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)，一般是設(shè)立在對(duì)外開放、通關(guān)便利且有海關(guān)機(jī)構(gòu)的地點(diǎn)。任何地方政府或其他組織都無(wú)權(quán)批準(zhǔn)設(shè)立海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。國(guó)務(wù)院下設(shè)專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域所涉相關(guān)政策、規(guī)則和事務(wù)。

2.我國(guó)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域有單一功能的區(qū)域和多功能的區(qū)域。前者如出口加工區(qū);后者如保稅區(qū)。區(qū)域須設(shè)置物理圍網(wǎng)與區(qū)外隔離，只設(shè)置若干卡口由海關(guān)人員監(jiān)管，貨物、物品和運(yùn)輸工具只能在卡口進(jìn)出。區(qū)域內(nèi)海關(guān)實(shí)行視頻監(jiān)控。

3.海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域也屬于各國(guó)公認(rèn)的自由經(jīng)濟(jì)區(qū)域，所不同的是我國(guó)不認(rèn)同境內(nèi)關(guān)外的地位，我國(guó)將其作為享有部分特殊政策和優(yōu)惠的海關(guān)監(jiān)管區(qū)。所以，貨物無(wú)論是進(jìn)出境還是進(jìn)出區(qū)，以及在區(qū)內(nèi)的加工、儲(chǔ)存都要接受海關(guān)監(jiān)管。海關(guān)對(duì)哪些濫用區(qū)內(nèi)的優(yōu)惠政策和規(guī)定而構(gòu)成的違法行為有追究其法律責(zé)任的權(quán)力。

海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域是我國(guó)在改革開放以來(lái)，依據(jù)國(guó)際公約有關(guān)自由經(jīng)濟(jì)區(qū)域的規(guī)則，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況而出臺(tái)的一種嘗試和探索，對(duì)積極發(fā)展外向性經(jīng)濟(jì)，同時(shí)又使該區(qū)域的進(jìn)出境活動(dòng)處于海關(guān)的監(jiān)管之下而不失控都有著重要的作用和意義。

二、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的功能、類別和管理模式

上世紀(jì)九十年代初期我國(guó)的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域只有保稅區(qū)，具有保稅加工、儲(chǔ)存、國(guó)際貿(mào)易等三大功能，以后又批準(zhǔn)設(shè)立綜合保稅區(qū)，在原有功能的基礎(chǔ)上增加了港區(qū)聯(lián)動(dòng)和物流功能。2000年為加強(qiáng)和規(guī)范加工貿(mào)易的管理，我國(guó)又推出了出口加工區(qū)，將分散的加工貿(mào)易企業(yè)盡可能集中在一個(gè)區(qū)域里。2004年為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的國(guó)際物流的需要，我國(guó)又先后批準(zhǔn)設(shè)立了保稅物流園區(qū)，為跨國(guó)公司全球采購(gòu)和配送業(yè)務(wù)提供了基地，當(dāng)然也提升了我國(guó)參與經(jīng)濟(jì)全球化的地位。2005年為建設(shè)國(guó)際航運(yùn)中心，我國(guó)批準(zhǔn)設(shè)立了保稅港區(qū)，進(jìn)行口岸、物流和加工功能聯(lián)動(dòng)的嘗試。2007年，我國(guó)建立了珠澳跨境工業(yè)區(qū)，使我國(guó)有了第一個(gè)跨關(guān)境的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，為以后設(shè)立跨關(guān)境的自由貿(mào)易區(qū)進(jìn)行有益的探索。中國(guó)和哈薩克斯坦共同設(shè)立的霍爾果斯國(guó)際邊境合作中心中方配套區(qū)也是我國(guó)的嘗試。綜合上述我國(guó)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的類別，就其功能而言可以分為兩類。一類是單一功能的，如出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)，分別具有加工功能和儲(chǔ)存物流功能。另一類屬于多功能區(qū)域，如保稅區(qū)具有加工、儲(chǔ)存、國(guó)際貿(mào)易功能;保稅港區(qū)具有口岸、物流和加工功能;珠海園區(qū)則是保稅區(qū)加出口加工區(qū)再加口岸的綜合功能。

對(duì)于保稅倉(cāng)庫(kù)、保稅物流中心和出口監(jiān)管倉(cāng)庫(kù)，海關(guān)系統(tǒng)外的專家學(xué)者一般都將它們納入海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的范圍。而海關(guān)系統(tǒng)的教材和文件都不列入海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。我認(rèn)為，作為區(qū)域，可以將保稅物流中心納入海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，如同境外自由區(qū)的貿(mào)易貨棧，而保稅倉(cāng)庫(kù)和出口監(jiān)管倉(cāng)庫(kù)，按照國(guó)際公約也都是單列，未納入自由區(qū)的范圍。

我國(guó)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的管理模式不同于許多發(fā)達(dá)國(guó)家采用的企業(yè)化管理模式。基于我國(guó)的改革開放和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行是自上而下的行政推動(dòng)型，而不是市場(chǎng)推動(dòng)型，所以，一般由地方政府向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)?jiān)O(shè)立某類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后，成立作為地方政府派出機(jī)構(gòu)的管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的建設(shè)、開發(fā)、招商引資和日常管理，包括協(xié)調(diào)稅務(wù)、外經(jīng)貿(mào)、外匯、工商行政等政府機(jī)構(gòu)與區(qū)內(nèi)企業(yè)的關(guān)系，向地方政府負(fù)責(zé)。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域是全封閉的區(qū)域，其開發(fā)建設(shè)包括建設(shè)物理圍網(wǎng)將區(qū)內(nèi)和區(qū)外隔離開，并設(shè)若干卡口供貨物、運(yùn)輸工具和人員進(jìn)出。國(guó)務(wù)院主管部門對(duì)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的物理圍網(wǎng)進(jìn)行實(shí)地考察，認(rèn)為合格并驗(yàn)收后，海關(guān)派關(guān)員進(jìn)駐，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域方可正式啟動(dòng)相關(guān)功能和開始營(yíng)運(yùn)。海關(guān)對(duì)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的進(jìn)出境、進(jìn)出區(qū)和區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)依據(jù)相關(guān)法律行使監(jiān)管，向國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)。

三、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的作用和不足

我國(guó)從上世紀(jì)九十年代批準(zhǔn)設(shè)立保稅區(qū)至今，類別齊全的、遍布全境的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域?qū)τ诎l(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)外貿(mào)易依存度達(dá)60%以上，推動(dòng)GDP快速增長(zhǎng)有著十分重要的積極意義。具體表現(xiàn)為:

其一，使我國(guó)的加工貿(mào)易企業(yè)向出口加工區(qū)集聚，便于海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易企業(yè)實(shí)施電子賬冊(cè)管理，使貨物進(jìn)出口通關(guān)更加便利，以降低其通關(guān)成本;同時(shí)，在全封閉的區(qū)域內(nèi)，對(duì)規(guī)范企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)又有區(qū)域內(nèi)的寬松環(huán)境，對(duì)出口加工業(yè)的發(fā)展都是十分有利的。

其二，充分利用我國(guó)勞動(dòng)力和場(chǎng)地成本較低的優(yōu)勢(shì)，吸引跨國(guó)公司將全球配送中心設(shè)置在保稅物流中心和園區(qū)，發(fā)展和帶動(dòng)我國(guó)的國(guó)際物流產(chǎn)業(yè)，更加廣泛和深入的參與經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程，促進(jìn)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和發(fā)展。

其三，保稅港區(qū)為上海建設(shè)國(guó)際航運(yùn)中心、重慶建設(shè)新歐亞大陸橋樞紐具有重要作用。珠澳跨境工業(yè)區(qū)為我國(guó)與周邊國(guó)家建立區(qū)域性自由貿(mào)易區(qū)，是積極的探索。

當(dāng)然，我們也應(yīng)看到，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的建設(shè)還存在一些不足，表現(xiàn)為:

1.我國(guó)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的立法層次不高?！逗ｊP(guān)法》只規(guī)定可以設(shè)立海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，并未對(duì)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的性質(zhì)、地位明確規(guī)定。行政法規(guī)方面更是個(gè)空白。只有海關(guān)總署規(guī)章的規(guī)定，而且是一種類別一個(gè)規(guī)定，內(nèi)容雷同，規(guī)章眾多，使人不易明了這些海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的相同和區(qū)別在哪兒。

2.海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域是在改革開放過程中摸著石頭過河而先后設(shè)立的，所以，功能、形式都較重疊，政策又各異，總體顯得不清晰、不規(guī)范。如:保稅區(qū)有加工功能，后又批準(zhǔn)出口加工區(qū)，是單一功能，那么保稅區(qū)的加工企業(yè)是否還要發(fā)展，還是以后只入出口加工區(qū)，要有明確的說法。另外，進(jìn)入保稅區(qū)的區(qū)外貨物不能退稅，境外入?yún)^(qū)的免、保稅貨物可在區(qū)內(nèi)流通，只須事后向海關(guān)報(bào)核。而進(jìn)入加工區(qū)的區(qū)外貨物可以退稅，境外入?yún)^(qū)的免、保稅貨物只有經(jīng)海關(guān)批準(zhǔn)后才能轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)讓。這些政策的不一致只是不同時(shí)期制定規(guī)則時(shí)的不同考慮，沒有明確的依據(jù)和理論差異，似乎沒有什么道理可言。

3.當(dāng)前從海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的實(shí)際情況看，一些不法企業(yè)利用國(guó)家給予保稅的優(yōu)惠，擅自將區(qū)內(nèi)保稅貨物出售、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)移、調(diào)包等偷、漏稅款的案件時(shí)有發(fā)生，甚至成為違法的高發(fā)區(qū)域，所以，對(duì)海關(guān)的監(jiān)管到位和海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的良性發(fā)展提出了更高的要求。

四、完善海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域建設(shè)和管理的對(duì)策

1.制定統(tǒng)一的行政法規(guī)，提高立法層次

我國(guó)到2008年底已批準(zhǔn)設(shè)立了54個(gè)各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，應(yīng)該有法律層次的立法。但是，目前只是列入了國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的立法計(jì)劃。關(guān)于立法，我們首先應(yīng)對(duì)上世紀(jì)九十年代初以來(lái)有關(guān)各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的立法進(jìn)行比較，并在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，對(duì)區(qū)域的名稱、功能、設(shè)立的限制、設(shè)立條件、區(qū)域管理機(jī)構(gòu)的稱謂和權(quán)限、區(qū)域的特殊措施(優(yōu)惠)、海關(guān)監(jiān)管的權(quán)利和義務(wù)以及違法責(zé)任等加以歸并和統(tǒng)一，以取代目前各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的單獨(dú)立法。尤其對(duì)原先單獨(dú)立法中存在的功能、政策和海關(guān)監(jiān)管模式重疊和各異的情況予以整合和統(tǒng)一。我認(rèn)為，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域應(yīng)是多功能區(qū)域?yàn)楹茫梢园l(fā)揮各功能的互補(bǔ)性，其綜合效應(yīng)也會(huì)相對(duì)高些。當(dāng)然，這也必然給海關(guān)監(jiān)管帶來(lái)復(fù)雜性。好在海關(guān)已具有以往的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該說不會(huì)有太大的困難。這項(xiàng)工作在我國(guó)改革開放進(jìn)入新的歷史時(shí)期顯得尤為重要，也是我們進(jìn)一步發(fā)揮海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的法律制度保障。

2.對(duì)現(xiàn)有海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域進(jìn)行整合

按照法治的原則，應(yīng)該是先立法然后依法行政。但是，我國(guó)處于轉(zhuǎn)型期，摸著石頭過河的情況仍不失為有效的方法。因?yàn)?，立法的滯后是?dāng)前較突出的矛盾，一定要堅(jiān)持先有法再實(shí)踐將會(huì)貽誤時(shí)機(jī)，所以，在原則確定的情況下可以先干起來(lái)。按照以往的經(jīng)驗(yàn)，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域條例沒有幾年時(shí)間是出不了臺(tái)的，但各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的整合、歸并刻不容緩。要在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)54個(gè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的設(shè)置地點(diǎn);功能的整合、歸并;優(yōu)惠政策的調(diào)整和統(tǒng)一;海關(guān)監(jiān)管模式的整合等按照先易后難、循序漸進(jìn)的原則，提出初步意見，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后付諸實(shí)施。在實(shí)施中要有過渡期，因?yàn)橛锌赡苌婕捌髽I(yè)的經(jīng)濟(jì)利益。如設(shè)置地點(diǎn)要?dú)w并，可能涉及企業(yè)的遷移，這就不是小事，有過渡期還應(yīng)有相應(yīng)政策導(dǎo)向，企業(yè)自愿才行。經(jīng)過幾年過渡，形成布局合理，功能綜合，運(yùn)作和管理規(guī)范和統(tǒng)一的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域格局，對(duì)推動(dòng)我國(guó)融入經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著積極的作用。

3.建立在風(fēng)險(xiǎn)分析基礎(chǔ)上的海關(guān)契約化管理機(jī)制

海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)企業(yè)的進(jìn)出境貨物實(shí)行比較寬松的備案制和保稅制度，為防止不法企業(yè)濫用這些優(yōu)惠從事違法走私，宜對(duì)企業(yè)實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)分析基礎(chǔ)上的契約化管理。即使是AA類和A類企業(yè)，海關(guān)也應(yīng)與之簽訂協(xié)議，明確規(guī)定海關(guān)給予的通關(guān)便利和暫緩征稅措施以及企業(yè)的守法和合法經(jīng)營(yíng)承諾，并且要明確規(guī)定雙方不正確行使權(quán)力或不履行義務(wù)的違約責(zé)任。只有風(fēng)險(xiǎn)分析基礎(chǔ)上的企業(yè)分類管理，對(duì)企業(yè)來(lái)說只會(huì)感到是海關(guān)管理的一種方式而已，如果在此基礎(chǔ)上由海關(guān)和企業(yè)簽訂協(xié)議約定雙方的權(quán)利義務(wù)，會(huì)讓企業(yè)感覺雙方地位的平等性和對(duì)自我行為進(jìn)行約束，這對(duì)引導(dǎo)企業(yè)樹立法治意識(shí)，養(yǎng)成在法律的范圍內(nèi)從事加工、物流、倉(cāng)儲(chǔ)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都有重要的意義，從而使海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域所實(shí)施的諸多優(yōu)惠能更好地促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展，減少違法走私情事的發(fā)生，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家設(shè)立海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域期待的目標(biāo)。

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