[摘要] 本文主要研究遼西北農(nóng)村最低生活保障制度建設問題，以期實現(xiàn)遼西北農(nóng)民 “生有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”的最低生活保障，同時為遼西北農(nóng)村最低生活保障制度的建設和完善提供參考。

[關(guān)鍵詞] 遼西北農(nóng)村最低生活保障少數(shù)民族

為了深入了解農(nóng)村最低生活保障制度建立的最新情況，關(guān)注改革與發(fā)展過程中農(nóng)村社會保障制度的建立及農(nóng)村居民的生活狀況，尤其是遼西北農(nóng)村少數(shù)民族聚居區(qū)的最低生活保障問題，作者以遼寧省阜新蒙古自治縣為調(diào)查點，深入了解了遼西北農(nóng)村最低生活保障的現(xiàn)狀。并針對所存在的問題提出了一些關(guān)于遼西北農(nóng)村最低生活保障方面的見解。

一、遼西北農(nóng)村最低生活保障制度現(xiàn)狀

根據(jù)阜新蒙古自治縣農(nóng)民的基本生活需求和物價水平，考慮到經(jīng)濟發(fā)展水平及縣財政承受能力，以及維持基本生存需要的原則和省政府關(guān)于農(nóng)村最低生活保障的標準，阜新縣確定1000元為農(nóng)村最低生活保障標準。在抽樣調(diào)查中，三無戶，約占1.3%整個被調(diào)查對象的，他們自我保障能力弱，生活十分困難;病殘家庭，占整個被調(diào)查對象的3.25%，這類家庭人口多，青壯勞動力少，支出遠遠大于收入;遭受家庭變故生活困難，占整個調(diào)查對象的3.36%，這類家庭底子薄，一旦家人突遭變故或自然災害嚴重時，無法自救。以上三類貧困人口，阜新蒙古族自治縣共有9000人左右，占總?cè)丝诘?%左右，為遼西北最低保障保障對象。

二、遼西北農(nóng)村最低生活保障制度的實施情況

在遵守省市各級基本法規(guī)政策的前提下，隨著農(nóng)民生活水平和物價指數(shù)的提高， 遼西北最低生活保障線標準，一年一定。保障資金實行縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級負擔，縣負擔65%，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))負擔25%，村負擔10%。保障對象低于保障線標準的差額部分，按評定等級予以補足。對因意外事故，致使家庭生活低于生活保障線的，視為臨時社救對象;違反計劃生育國策和違法亂紀戶不予最低生活保障;符合五保供養(yǎng)條件的，不列入最低生活保障對象。最低生活保障對象由本人向村委會提出申請，村民代表會議公布，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府審核，農(nóng)村社會保障委員會批準，立卡建檔，頒發(fā)證書。保障金由申請人本人領(lǐng)取，任何單位和個人不得以任何名義領(lǐng)取。

三、遼西北地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度面臨的困難和存在的問題

1.農(nóng)村居民最低生活保障標準低，而且城鄉(xiāng)差距大。很多農(nóng)村低保標準都僅僅是當?shù)剞r(nóng)民年人均純收入的20%上下。月人均救助額低，遼寧省2005年的月人均救助額是32.18元，遼西北農(nóng)村地區(qū)幾乎無人能夠領(lǐng)取;2006年底，全省農(nóng)村低保平均標準是只有71元，占城市標準的三分之一;2007年全省農(nóng)村只有66.7萬人參保，保障面3.06%，還有一部分農(nóng)村困難群眾未享受低保。2008年3月起，全省城市月平均低保標準達到226元，而農(nóng)村低保標準僅是城市的三分之一強(36.8 %)

2.保障對象極其貧困，自救能力弱，對最低生活保障制度的依賴性強。阜新蒙古族自治縣共有農(nóng)村特困戶1200多戶、1萬多人，其中:癡呆傻無料理能力的1600人，占特困人口的16.52%;肢體殘缺、經(jīng)濟脆弱，阜新蒙古自治縣全年依靠政府救濟為生這類對象600人，占特困人口的6%;天災、人禍、重病無勞力者共有580人， 占特困人口的5.9%。以上人員，或者年老、或者身殘、或者多病，完全失去勞動能力，家庭幾乎沒有什么收入，長期以來依靠政府救濟、鄉(xiāng)鄰接濟維持最低標準的生活。

3.遼西北地方經(jīng)濟落后，經(jīng)濟困難，財政承受力薄弱，最低生活保障資金緊張。遼西北經(jīng)濟發(fā)展長期落后，人民生活水平一直較低，地方政府財政入不敷出。雖然最低生活保障資金實行分級負擔的原則，縣級財政尚可通過各種措施湊夠縣政府承擔的部分，但大部分鄉(xiāng)(鎮(zhèn))承擔的部分資金異常困難。而村承擔部分更加困難。許多地方根本沒有能力上繳。這樣，導致許多地方在最低生活保障制度的實施過程中，雖有政策保障，卻無財政供款能力，使最低生活保障制度在某些地方成為一句空話。

4.工作人員少，任務大。一般來講，在遼西北每個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))民政辦公室配備民政助理員一名，工作量更大，根本無法完成審核、調(diào)查、登記工作。工作人員少是最低生活保障制度實施過程中遇到的一大難題。這就更增加了農(nóng)村最低生活保障實施的難度。

5.最低生活保障線測算的科學性不強，因病致貧的問題難以解決。確定農(nóng)村最生活保障線，大多依據(jù)菜籃測算法。在實踐中，農(nóng)民年基本消費需求為671元，包括糧食、食油、電、衣服等。但是修繕房屋，購買農(nóng)業(yè)用具等隱形的支出在某種程度上加大了貧困戶的貧困程度。同時阜新蒙古自治縣的調(diào)查中，在低保對象中因病、因殘致貧致貧的要占到27%、22%排在致貧原因中的第一位、第二位，這部分人的問題解決很困難。

6.家庭收入的核算復雜，低保對象界定困難。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在審查、審核低保對象時，個別地方存在人戶分離情況嚴重。同時農(nóng)民收入多元化，非農(nóng)業(yè)收入、外出務工收入、臨時性收入等等的確定變得異常復雜。目前各地低保對象一般由村鄉(xiāng)縣逐級確定，復雜且準確性差。由于國家沒有明確立法，在確定保障對象的范圍方面，地方政府都有自己的規(guī)定范圍，地區(qū)差異性很大，使低保對象的界定很不規(guī)范。

7.貧困家庭人數(shù)、結(jié)構(gòu)問題未能考慮貧困家庭情況復雜。遼西北現(xiàn)行的農(nóng)村低保制度結(jié)構(gòu)過于單一，對貧困家庭按簡單標準實施救濟，未能考慮不同規(guī)模貧困家庭人口最低生活費的不同標準，不能滿足不同貧困家庭最低生活需求。

8.實物補助措施困難重重。遼寧各地都規(guī)定最低生活保障對象在教育、醫(yī)療、水電等方面享有實物補助。但在實際操作過程中，由于涉及多個部門和單位的經(jīng)濟利益，實物補助很難得到落實，而食物領(lǐng)取的問題更是面臨巨大的困難。

9.資金籌措渠道不穩(wěn)定。遼寧省低保資金的籌措主要是靠取消農(nóng)業(yè)稅后中央財政給地方的轉(zhuǎn)移支付款項中的“農(nóng)村特困戶救助金”，而遼西北地區(qū)，財政收入十分有限，所以在實際工作中經(jīng)常出現(xiàn)“僧多粥少”的局面，有些地方出現(xiàn)了以資金定保障人數(shù)的現(xiàn)象，地方財政實際上沒有能力予以配套。

四、對建立遼西北農(nóng)村最低生活保障制度的設想

在建立和健全農(nóng)村最低社會保障的過程中，要按照科學發(fā)展觀的要求大力推進我國經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、快速發(fā)展，為建設我國農(nóng)村社會保障提供強有力的財政保證。

1.科學確定保障線標準，不搞一刀切。遼西北地區(qū)地域遼闊，貧困人口眾多，由于其自身的生產(chǎn)經(jīng)營特點和生活方式存在著較大的差異，確定農(nóng)村居民最低生活保障標準時，要從各地區(qū)的實際出發(fā)，通過考慮農(nóng)民最基本的物質(zhì)需要、經(jīng)濟發(fā)展水平、財政承受能力、物價上漲指數(shù)等因素的基礎(chǔ)上，確定一個科學可行的最低生活保障線標準的參照系數(shù)。根據(jù)救助對象的特征和需求的不同，實行分類救助，標準有別。

2.將保障農(nóng)民最低生活與生產(chǎn)相結(jié)合的方式結(jié)合起來。堅持救濟與扶貧相結(jié)合的基本原則，實行保障生活與扶持生產(chǎn)相結(jié)合的方式，促使貧困農(nóng)民自食其力，脫貧致富。

3.穩(wěn)定農(nóng)村低保資金籌措渠道。遼西北地區(qū)，存在的財政赤字一般依賴于收費等預算外收入來彌補。然而，隨著國家費改稅政策的試行及逐步推廣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算外收入將越來越少，所以扶貧開發(fā)工作重點縣應免除農(nóng)村低保配套資金。加強促進資金籌集的社會互助多元化，盡可能地吸納一切可利用的社會資金。同時實行?？顚Ｓ茫_保農(nóng)村最低生活保障資金的穩(wěn)定。

4.將農(nóng)村最低生活保障制度和養(yǎng)老保險制度相結(jié)合，農(nóng)村醫(yī)療救助與新型合作醫(yī)療相結(jié)合。加強“新農(nóng)?！?、“老農(nóng)?！苯ㄔO。是在“以家庭保障為主”和農(nóng)民“自愿參加”的框架內(nèi)，實行儲蓄積累的個人賬戶模式，依靠農(nóng)民個人或家庭力量來支撐。目前，遼西北各地普遍將醫(yī)療救助與合作醫(yī)療合二為一，在很大程度解決了農(nóng)村中因病致貧和因病返貧的現(xiàn)象。

在以上學習別的地區(qū)先進經(jīng)驗的同時，拓寬就業(yè)渠道增加農(nóng)民收入、落實實物補助措施、強化對農(nóng)村最低社會保障工作的監(jiān)督等都是遼西北農(nóng)村作好最低社會保障工作的良策。

五、結(jié)語

在經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后遼西北建設最低生活保障制度任重而道遠。農(nóng)村社會保障制度改革的最終目標是建立現(xiàn)代化社會保障制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。然而種種約束條件使得這種目標在近階段難以實現(xiàn)。因而本文結(jié)合遼寧省的具體情況，提出了可行性較強的漸進式改革思路，逐步實現(xiàn)農(nóng)村與城市社會保障制度的對接與統(tǒng)一。盡管這項改革最終目標的實現(xiàn)之路將是漫長的，但在積極的建設性的態(tài)度下，這一目標必然會被逐步接近并最終達到，農(nóng)村居民與城市居民質(zhì)平等地分享經(jīng)濟與社會發(fā)展成果終將變?yōu)楝F(xiàn)實。

參考文獻:

[1]張時飛唐鈞:《遼寧、河北兩省農(nóng)村低保制度研究報告》.《東岳論從》，2007年7月第一期.P67～79

[2]薛惠元:《建立農(nóng)村最低生活保障制度的若干思考》.《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》，2006 年3月第一期.P57～62

[3]曾云燕:《遼寧農(nóng)村最低生活保障制度研究報告》.《前沿》，2009年第一期.P125~127

[4]吳小武:《中國農(nóng)村社會救助及最低生活保障制度研究》.武漢大學，2004屆碩士學位論文

[5]薛興利靳相杰孫桂艷:《試論農(nóng)村最低生活保障制度的建立》.《山東農(nóng)業(yè)大學經(jīng)貿(mào)學院學報》，2005年1月.P68～71

[6]劉莉莉:《西部農(nóng)村社會保障問題與對策》.《廣西青年干部學院學報》，2007年1月第一期.P72～74

[7]馬俊華:《我國農(nóng)村全面建立最低生活保障的問題及對策研究》.《內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》，2007年第四期.P35～39