摘 要:通過考察分析瀏陽市土地流轉(zhuǎn)制度在實(shí)踐中對(duì)農(nóng)村舊有土地保障的沖擊， 探討在土地流轉(zhuǎn)的社會(huì)背景下， 農(nóng)村社會(huì)保障制度的趨向。

關(guān)鍵詞:土地流轉(zhuǎn);農(nóng)村社會(huì)保障;土地保障

中圖分類號(hào):C912文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1003-949X(2009)-08-0032-02

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是繼家庭承包責(zé)任制以后，我國農(nóng)村土地制度的又一次重大變革，是歷史的必然。土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)村傳統(tǒng)的以土地為中心的非正規(guī)保障產(chǎn)生了巨大的沖擊，在土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)村社會(huì)保障制度的走向成為一大難題。

一、土地流轉(zhuǎn)制度實(shí)踐現(xiàn)狀

瀏陽地處湘贛鄂三省接壤之域，是個(gè)擁有133萬人口、5000多平方公里的農(nóng)業(yè)市，作為一個(gè)山區(qū)農(nóng)業(yè)大縣，近年來瀏陽市大力推進(jìn)農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。2007年底，全市流轉(zhuǎn)面積達(dá)5.15萬公頃，其中耕地9400公頃(股田制166.67公頃)，林地4.07萬公頃，荒地和水面1453公頃。以瀏陽市官渡鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)域內(nèi)總面積7770.4公頃，其中耕地1774.6公頃、山林4281公頃、其他1781.4公頃。2008年，土地流轉(zhuǎn)總面積971.6公頃，其中田土505.33公頃、山地466.29公頃。

目前，瀏陽市土地流轉(zhuǎn)的形式主要是出租和入股。出租是種較為簡單的形式。官渡鎮(zhèn)主要采用的就是這種形式，通常情況下、林地租賃時(shí)間較長，一般為30-50年，租金為每畝畝30-60元，田地租賃時(shí)間較短，多為1-10年，每畝地每年100至500不等，通常為一次性付清。入股是土地承包經(jīng)營權(quán)人在保留土地承包經(jīng)營權(quán)的情況下，將其擁有的使用權(quán)作價(jià)入股，與資金、勞動(dòng)力、技術(shù)等其他生產(chǎn)要素結(jié)合組成農(nóng)業(yè)股份制或土地股份合作社并進(jìn)行以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營為主的經(jīng)濟(jì)行為。瀏陽市在湖南率先推出了股田制?！肮商镏啤钡奶攸c(diǎn)是，農(nóng)民在自己的土地上既作產(chǎn)業(yè)工人，按月領(lǐng)工資;又作股東，年終按股分紅，是一種新型的土地流轉(zhuǎn)方式。有關(guān)專家高度評(píng)價(jià)瀏陽“股田制”的出現(xiàn)，代表著中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式變革的一個(gè)方向。國務(wù)院國資委研究中心主任王中陽充分肯定“瀏陽在湖南率先推出股田制”，是一種意義深遠(yuǎn)的探索，是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)向農(nóng)村深度覆蓋的體現(xiàn)。[1]土地流轉(zhuǎn)制度的實(shí)施，促進(jìn)了瀏陽市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形式的發(fā)展，有效地解決了因農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和人口的發(fā)展變化而導(dǎo)致的農(nóng)村土地拋荒與緊缺現(xiàn)象并存的矛盾，全市耕地拋荒情況得到全面遏制，90%的“四荒”地(荒山、荒坡、荒湖、荒灘)被承包、租賃，人地矛盾得到緩解。同時(shí)集中發(fā)展了烤煙、蔬菜、水果、花卉苗木和藥材等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域布局更加清晰。土地流轉(zhuǎn)也使農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平不斷提高，2008年全市機(jī)耕面積達(dá)86萬畝，機(jī)收面積達(dá)60.5萬畝。

二、土地流轉(zhuǎn)制度迫切需要建立新的農(nóng)村社會(huì)保障制度

1.土地流轉(zhuǎn)制度的推行，使得原本弱化的土地的保障功能全面缺失。土地保障是農(nóng)村傳統(tǒng)的保障方式。在我國特殊國情和制度背景下，土地體現(xiàn)的不僅是生產(chǎn)功能，而且還承擔(dān)著農(nóng)民的全部保障項(xiàng)目。在土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)村舊有的土地保障制度的面臨著前所未有的沖擊和挑戰(zhàn)。

(1)土地流轉(zhuǎn)收益較小。雖然土地因其所處位置、肥沃程度等租金有一定差距。但整體而言，租金較少，土地非常之廉價(jià)。以瀏陽市官渡鎮(zhèn)為例，平均一個(gè)人7分田，四口之家的田地一般不會(huì)超過3畝，而租金一般多為每年每畝100元，也就是說一家的土地流轉(zhuǎn)收益僅僅為每年300元。即便按照500元的最高標(biāo)準(zhǔn)算，也不足1500元。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，進(jìn)行田地出租的村民多屬于被動(dòng)流轉(zhuǎn)，通常是在外打工，無法進(jìn)行耕種。租金過于廉價(jià)，有勞動(dòng)力的家庭90%以上不會(huì)考慮出租土地。土地流轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)氐姆N植大戶和養(yǎng)殖大戶以及政府帶來了巨大的效益，但農(nóng)民顯然從中獲益甚微。特別是一些較為偏僻的田地，更是無人問津，導(dǎo)致承包土地拋荒的現(xiàn)象。土地流轉(zhuǎn)帶來的收益根本不能給農(nóng)民帶來基本的保障，更不能解決農(nóng)民的生、老、病、死、殘等問題。

(2)股田制風(fēng)險(xiǎn)性。在瀏陽市的土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，股田制風(fēng)頭十足，雖然淳口鎮(zhèn)和鎮(zhèn)頭鎮(zhèn)在股田制中取得了較大的成績，但股田制的諸多弊端不容忽視。土地價(jià)格低廉，相對(duì)動(dòng)輒十萬百萬的投資而言，農(nóng)民所占股份極其微小。公司的投資計(jì)劃、利潤分配等重大決策權(quán)都掌控在大股東手上，在公司的具體運(yùn)作過程中，由于農(nóng)民是不具有公司經(jīng)營理念且不具有最后發(fā)言權(quán)的小股東，風(fēng)險(xiǎn)非常大，很可能成為大股東侵害的對(duì)象。同時(shí)，公司化的經(jīng)營還有破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，一旦公司破產(chǎn)，作為股東的農(nóng)民按法律規(guī)定應(yīng)將作價(jià)入股的土地承包權(quán)或經(jīng)營權(quán)作為清償債務(wù)的財(cái)產(chǎn)。這意味著在農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未全面建立的狀況下，農(nóng)民將失去最后賴以生存的土地，陷于空前的生存困境。[2]

(3)年輕農(nóng)民多數(shù)不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，再加上我國農(nóng)業(yè)小戶經(jīng)營絕對(duì)收益低。大規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益雖然較高，但農(nóng)民缺乏投入資本，只能選擇將土地轉(zhuǎn)讓后進(jìn)城務(wù)工。長期的城市生活，導(dǎo)致他們與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)脫節(jié)，農(nóng)業(yè)技能低下。年老回鄉(xiāng)后，土地雖然可收回，但他們已經(jīng)喪失了基本農(nóng)業(yè)技能，無法從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，將失去生活的退路。如果沒有較為完善的社會(huì)保障制度，將給社會(huì)穩(wěn)定帶來隱患。

(4)農(nóng)民工的社會(huì)保障問題十分突出。土地流轉(zhuǎn)后，大量的農(nóng)民進(jìn)入城市成為農(nóng)民工。據(jù)統(tǒng)計(jì)，瀏陽市每年輸入農(nóng)村勞動(dòng)力36.95萬人，占全市勞動(dòng)力總數(shù)的50.4%。農(nóng)民工流動(dòng)性，不僅往返流動(dòng)于城鄉(xiāng)之間，并在單位之間、城鎮(zhèn)之間頻繁地變動(dòng)工作崗位，而且外出的人群每年都在不斷變動(dòng)，新老農(nóng)民工進(jìn)行著代際更替。農(nóng)民工多從事重、臟、累、險(xiǎn)的工作，工作條件現(xiàn)對(duì)比較惡劣，權(quán)益往往得不到有效保障。社會(huì)保障制度的缺失，使得他們?cè)谠庥鲲L(fēng)險(xiǎn)時(shí)極易陷入困境，引發(fā)社會(huì)問題。

2.土地流轉(zhuǎn)制度的實(shí)施需要農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立，建立農(nóng)村社會(huì)保障制度是促進(jìn)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)的最好的解決方法。目前，全國整體的土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程較慢，主要原因在于農(nóng)村社會(huì)保障制度的嚴(yán)重不健全，農(nóng)民手中的承包地在很大程度上被農(nóng)民當(dāng)作了能夠保障其生活“溫飽”的最后一道屏障，再加上我國現(xiàn)階段就業(yè)形勢的嚴(yán)峻，即便是那些進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，在家中也保留了一部分土地，以備不時(shí)之需。對(duì)社會(huì)保障缺失的理性預(yù)期主觀上影響了土地的集約化經(jīng)營，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的健康有序流轉(zhuǎn)。毫無疑問，建立農(nóng)村社會(huì)保障制度是促進(jìn)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)的最好的解決方法，對(duì)流轉(zhuǎn)雙方都是有益的和必要的。從某種程度上說，完善的農(nóng)村社會(huì)保障制度是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場有效運(yùn)行的必要條件。[3]

三、土地流轉(zhuǎn)制度下農(nóng)村社會(huì)保障制度的趨向

1.資金來源多渠道化。目前，社會(huì)保障基金的主要來源于政府、集體和個(gè)人。因此，首先必須發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，加大財(cái)政投入力度。其次，集體可以通過土地流轉(zhuǎn)、國有資產(chǎn)變現(xiàn)等方式籌集部分社會(huì)保障基金， 發(fā)展農(nóng)村社區(qū)保障，這是在目前國家一時(shí)無法向農(nóng)村社會(huì)保障體系大規(guī)模投入資金的條件下。推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)的現(xiàn)實(shí)途徑。再者，通過政策激勵(lì)吸引農(nóng)民參保，在土地流轉(zhuǎn)制度下，可以通過健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)，制訂合理的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方案，提高農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中的收益。有條件的地方甚至可以由政府將土地集中招標(biāo)，提高土地的價(jià)格。

2、保障結(jié)構(gòu)的多層次化

目前的農(nóng)村，不具備建立一元社會(huì)保障制度的現(xiàn)實(shí)可行性。根據(jù)農(nóng)民與土地的關(guān)系可以分為四大類，失地農(nóng)民、農(nóng)民工、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者以及農(nóng)村中的困難群體。農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立必須針對(duì)不同的群體分層次分類別。

(1)農(nóng)民工可納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度。農(nóng)民工因其主要生活范圍在城市，并且與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系，可納入到城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度。如湖南省今年已經(jīng)開展了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作。湖南省規(guī)定，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由用人單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)。單位繳費(fèi)比例為10%，個(gè)人繳費(fèi)比例為4%，其中12%記入農(nóng)民工個(gè)人賬戶，2%進(jìn)入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌。農(nóng)民工個(gè)人賬戶資金實(shí)行完全積累，參保農(nóng)民工用身份證進(jìn)行實(shí)名登記，個(gè)人賬戶可實(shí)現(xiàn)接續(xù)。

(2)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者可建立農(nóng)村社會(huì)保障制度。對(duì)于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，應(yīng)為其建立農(nóng)村社會(huì)保障制度。農(nóng)村社會(huì)保障制度資金來源可以考慮“以土地?fù)Q保障”的方案。所謂“以土地?fù)Q保障”是指這樣一種用社會(huì)保障替代土地保障的方案:農(nóng)民在年老、到轉(zhuǎn)包土地企業(yè)務(wù)農(nóng)，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)、進(jìn)入小城鎮(zhèn)定居的時(shí)候，讓出其原先承包經(jīng)營的土地，由轉(zhuǎn)包者繳納一定數(shù)量的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，使其參加相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn);或在因建設(shè)被征用土地的情況下，征地單位用征地補(bǔ)償費(fèi)的一部分為被征地農(nóng)民建立養(yǎng)老保險(xiǎn)。[4]

(3)困難群體應(yīng)納入農(nóng)村最低生活保障制度。對(duì)于農(nóng)村的困難群體以及老人，可考慮將其納入到農(nóng)村最低生活保障制度。農(nóng)村最低生活保障制度是國家和社會(huì)為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的一種社會(huì)救濟(jì)制度。建立農(nóng)村最低生活保障制度既能及時(shí)有效地保障農(nóng)民群眾的基本生活權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展，也是能否盡快建立與完善農(nóng)村保障制度的關(guān)鍵。國家除了向保障對(duì)象提供資金補(bǔ)助外，還應(yīng)采用實(shí)物補(bǔ)助，以及面對(duì)五保對(duì)象等特困人口提供救助性服務(wù)，逐步將五保對(duì)象納入最低生活保障制度的覆蓋體系之中。使更多無力耕種土地的老、弱、病、殘農(nóng)民放棄對(duì)土地的依賴，促進(jìn)土地的集約化經(jīng)營。[5]

參考文獻(xiàn):

[1] 瀏陽年鑒.[M]2007

[2] 陳發(fā)桂， 農(nóng)村土地承包期限的矛盾現(xiàn)狀及法律對(duì)策[J]. 桂海論叢，2008，(05)

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[5] 王為民，李相敏. 農(nóng)村社會(huì)保障缺失下的土地撂荒問題研究[J]. 山東社會(huì)科學(xué)，2008，(04)

責(zé)任編輯:李建君