摘要 《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的重大意義在于邁出7國有資產(chǎn)立法的第一步，而要實現(xiàn)對國有資產(chǎn)的有效保護，還需要解決以下問題：完善國有資產(chǎn)立法及調(diào)整范圍、對國資委進行相應(yīng)改革、完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體系、建立和完善國有產(chǎn)權(quán)交易市場以及出資人信息披露制度等。

關(guān)鍵詞 企業(yè)國有資產(chǎn)法；國有出資企業(yè)；完善

中圖分類號 D922.29

文獻標(biāo)識碼 A

文章編號 1007-1962(2009)23-0021-02

2008年10月28日，跨越三屆全國人大，歷時15年“馬拉松”式立法的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》終于“破繭而出”，在第十一屆全國人大常委會上高票通過，并于2009年5月1日起施行。這部法律是否會像人們期待的那樣“劍指國有資產(chǎn)流失”，成為國有資產(chǎn)的保護神呢?依筆者看來，這部法律的重大意義僅在于它邁出了國有資產(chǎn)立法的第一步，而要實現(xiàn)對國有資產(chǎn)的有效保護。至少還需要解決以下問題：

一、完善國有資產(chǎn)立法及其調(diào)整范圍

按照經(jīng)濟用途，國有資產(chǎn)可分為經(jīng)營性國有資產(chǎn)、非經(jīng)營性國有資產(chǎn)和資源性國有資產(chǎn)三類?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)范的企業(yè)國有資產(chǎn)，是指“國家對企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益”。這意味著，包括金融企業(yè)國有資產(chǎn)在內(nèi)的各類企業(yè)國有經(jīng)營性資產(chǎn)適用該法，但非經(jīng)營性國有資產(chǎn)和資源性國有資產(chǎn)不屬于該法的調(diào)整范圍。因此，就國有資產(chǎn)的全面保護而言，該法尚存在著很大局限性。

進而言之，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》雖然將金融企業(yè)國有資產(chǎn)納入了該法的調(diào)整范圍，但由于該法主要為企業(yè)國有資產(chǎn)的管理、確權(quán)、保護、流轉(zhuǎn)提供法律依據(jù)，現(xiàn)有條文過于框架性、原則性，沒有專門對金融企業(yè)國有資產(chǎn)作出具體規(guī)定，加之金融企業(yè)國有資產(chǎn)本身存在出資人不清晰等問題(如：財政部、國資委都不是出資人，農(nóng)村金融資產(chǎn)、郵政儲蓄、社?；鸩辉谪斦?。因此，實質(zhì)上，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》對金融企業(yè)國有資產(chǎn)的保護不具有可操作性。

要解決以上問題。使該法對國有資產(chǎn)的保護更加全面和切實可行，首先，應(yīng)盡快成立金融企業(yè)國有資產(chǎn)委員會代表政府履行出資人職責(zé)，厘清原本混亂的國有金融資產(chǎn)及出資人問題；其次，頒布《企業(yè)國有資產(chǎn)法》實施辦法或?qū)嵤┘?xì)則，從法律上確立國有金融資產(chǎn)的出資人地位，加強對涉及金融企業(yè)國有資產(chǎn)，包括對境外金融投資、金融衍生品交易等的風(fēng)險監(jiān)管；最后，盡快開展并加強對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，包括行政事業(yè)性國有資產(chǎn)，以及資源性國有資產(chǎn)保護的研究與立法工作。

二、對國資委進行相應(yīng)改革

根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》(國務(wù)院第378號)的規(guī)定，代表政府履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機構(gòu)是同級政府特設(shè)的國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會(以下簡稱“國資委”)。根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》對“履行出資人職責(zé)的機構(gòu)”的角色定位，國資委是企業(yè)國有資產(chǎn)出資人，其應(yīng)當(dāng)按照《公司法》和出資企業(yè)的《公司章程》履行股東的義務(wù)，享有股東的權(quán)利。換言之，國資委對出資企業(yè)的監(jiān)督權(quán)是由股東權(quán)利所派生?；诖?，可以得出如下結(jié)論：國資委和出資企業(yè)之間是平等的民事主體之間的民事關(guān)系，而非行政管理機關(guān)與被管理企業(yè)之間的行政法律關(guān)系；除履行出資人職責(zé)外，國資委不得干預(yù)出資企業(yè)的經(jīng)營活動：國資委本身應(yīng)該是一個特設(shè)的出資人法人，其職能則是對國有資產(chǎn)進行運營和投資。

基于國資委的角色定位，從立法的角度看，國資委僅可以對企業(yè)國有資產(chǎn)的相關(guān)法律法規(guī)提出草案和建議，而無權(quán)頒布全國統(tǒng)一的行政規(guī)章或規(guī)則。但《企業(yè)國有資產(chǎn)法》頒布后，國務(wù)院國資委還是于2009年6月15日發(fā)布了《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易操作規(guī)則》。這表明。國資委遠(yuǎn)未轉(zhuǎn)變自己的職能和角色，還不習(xí)慣或不甘于僅僅擔(dān)當(dāng)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》所定位的民事主體角色，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的完全實施也仍需時日。

為進一步明確國資委新的法律地位和職責(zé)，應(yīng)對國資委進行改革，使其實行公司化或企業(yè)化運作，內(nèi)部設(shè)立戰(zhàn)略規(guī)劃委員會、風(fēng)險控制委員會、薪酬委員會、資本預(yù)算委員會等，各委員會及委員決定出資企業(yè)的相關(guān)事宜，同時對自己的表決承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。只有如此，才能切實使國資委從“裁判員”和“運動員”的雙重角色轉(zhuǎn)換為“運動員”的單一角色，保障《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的順利實施。

三、完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體系

《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第七章特別規(guī)定，企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督由同級人大常委會、同級政府及政府審計機關(guān)、社會公眾監(jiān)督構(gòu)成。此外，國資委作為出資人也有權(quán)對出資企業(yè)的經(jīng)營進行監(jiān)督。從形式上看，該法已初步構(gòu)建了人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計監(jiān)督和公眾監(jiān)督等多層次的國有資產(chǎn)監(jiān)督制度體系。

問題是，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》構(gòu)建的國有資產(chǎn)監(jiān)督體系，在實際執(zhí)行中還存在明顯缺陷：其一，人大常委會、政府及政府審計機關(guān)、社會公眾等諸層次多頭監(jiān)督、互相交叉很容易造成無人負(fù)責(zé)、無人監(jiān)督，或者濫用監(jiān)督權(quán)力、浪費社會資源的局面。其二。既然國資委僅僅作為出資人行使股東的監(jiān)督權(quán)，而不再作為政府部門進行行政監(jiān)督，在目前體制下。專門的、明確的政府行政監(jiān)督便出現(xiàn)了缺位。鑒于此，首先必須細(xì)化人大常委會、政府及政府審計機關(guān)、社會公眾的監(jiān)督層級和范圍，使其具有可行性和可操作性；其次，進一步發(fā)揮現(xiàn)有政府監(jiān)管機構(gòu)的作用，如授權(quán)中國人民銀行、銀監(jiān)會、稅務(wù)、工商等部門就各自領(lǐng)域?qū)Τ鲑Y企業(yè)進行監(jiān)督，或由同級政府成立獨立的行政監(jiān)督部門，行使對國資委、國有出資企業(yè)及企業(yè)經(jīng)營管理層的行政監(jiān)督權(quán)。

四、培育和完善國有產(chǎn)權(quán)交易市場

產(chǎn)權(quán)交易市場是為產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)提供服務(wù)的交易場所，其優(yōu)點是市場化程度高、公開、透明。在市場經(jīng)濟體制下，健全、完善的產(chǎn)權(quán)交易市場能夠使國有產(chǎn)權(quán)交易價格更好地反映其價值，能夠提高國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓效率，降低交易成本。其中，產(chǎn)權(quán)交易市場的覆蓋范圍、交易制度的完善是其有效運轉(zhuǎn)、發(fā)揮作用的決定性因素。因此，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第54條特別規(guī)定，除國家規(guī)定外，企業(yè)國有資產(chǎn)交易應(yīng)在產(chǎn)權(quán)交易市場公開進行。目前，全國共有140多家地市級以上產(chǎn)權(quán)交易市場，其中經(jīng)國務(wù)院國資委和省級國資委認(rèn)可的產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)有65家。

問題是，企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)非標(biāo)準(zhǔn)化和復(fù)雜的屬地關(guān)系等特點，導(dǎo)致我國一直沒有形成跨區(qū)域或全國性的產(chǎn)權(quán)交易市場。交易機構(gòu)數(shù)量多、規(guī)模小、成交量低，交易規(guī)則不統(tǒng)一、交易信息披露不充分，產(chǎn)權(quán)交易難以有效發(fā)揮市場優(yōu)化、配置資源的基礎(chǔ)作用。因此。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和市場的需要，培育和建立覆蓋全國或跨區(qū)域的產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)，由權(quán)威機構(gòu)制定統(tǒng)一的交易規(guī)則，進而增強市場發(fā)現(xiàn)交易對象和交易價格的功能勢在必行。

當(dāng)然，按照經(jīng)濟性原則，并非所有的企業(yè)國有資產(chǎn)交易都必須在產(chǎn)權(quán)交易市場完成，相關(guān)法律需要對此明確界定。另外，還應(yīng)該將國有資產(chǎn)或權(quán)益的轉(zhuǎn)讓，與出資企業(yè)的正常經(jīng)營行為區(qū)別開來，使企業(yè)管理者有權(quán)根據(jù)交易標(biāo)的和交易特點采取其他合法的交易方式。

五、建立出資人信息披露制度

近年來，經(jīng)過對層級過多的下屬企業(yè)進行清理、重組，通過關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)等改制方式，除極少數(shù)特大型企業(yè)集團外，國有集團的母子公司結(jié)構(gòu)基本控制在三個層次以內(nèi)，基本實現(xiàn)了組織結(jié)構(gòu)扁平化。盡管如此，國有出資人作為委托人和其委派到出資企業(yè)的股東代表或高級管理者之間仍然是委托代理關(guān)系。從對代理人的監(jiān)督角度看，委托人仍然面臨著信息不對稱、代理人道德風(fēng)險等問題。

國外對國有企業(yè)監(jiān)督管理的經(jīng)驗是，出資企業(yè)定期向立法機構(gòu)、社會和政府有關(guān)部門報告國有企業(yè)的經(jīng)營計劃和經(jīng)營業(yè)績，公開披露經(jīng)營信息和財務(wù)信息。在我國，除上市公司外，其他國有企業(yè)還沒有建立信息披露制度，此次頒布的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》也沒有對此進行規(guī)定。為有效發(fā)揮人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計監(jiān)督和公眾監(jiān)督等各層次，尤其是公眾監(jiān)督的職能，進而完善國有企業(yè)及其經(jīng)營者的約束和激勵機制，應(yīng)該盡快建立國有企業(yè)出資人信息披露制度。

責(zé)任編輯 于朝霞