[摘要] 目前，政府在房地產(chǎn)市場(chǎng)中的角色是多重的、沖突的。正確定位政府的角色，既需要政府區(qū)分市場(chǎng)行為、公共職能行為和市場(chǎng)監(jiān)管行為，更需要進(jìn)行政府體制改革和相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。

[關(guān)鍵詞]政府；房地產(chǎn)市場(chǎng)；角色

[中圖分類號(hào)]F293.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1007-1962(2009)12-0027-03

我國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)，一直搖擺于政府管制與市場(chǎng)調(diào)節(jié)之間，幾乎政府每一次調(diào)控措施出臺(tái)都給房地產(chǎn)市場(chǎng)帶來(lái)一次價(jià)格上漲效應(yīng)，調(diào)控與漲價(jià)之間似乎已經(jīng)產(chǎn)生了緊密配合的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。2005年至今，中央接連出臺(tái)一系列政策來(lái)遏制房?jī)r(jià)暴漲的勢(shì)頭，而今樓價(jià)剛剛有點(diǎn)下跌，卻又引發(fā)人們擔(dān)心，“救市”的聲音不絕于耳。政府這一房地產(chǎn)市場(chǎng)中不可或缺的主體，在房地產(chǎn)市場(chǎng)中到底應(yīng)當(dāng)扮演什么角色，值得我們深入思考。

筆者認(rèn)為，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)問(wèn)題的解決，恐怕不能簡(jiǎn)單地套用政府對(duì)普通市場(chǎng)管理模式來(lái)思考。鑒于政府在房地產(chǎn)市場(chǎng)的參與深度，要解決表面所出現(xiàn)的房地產(chǎn)市場(chǎng)問(wèn)題，必須進(jìn)行更深層面的制度反思，重構(gòu)政府在房地產(chǎn)制度中的角色。

一、政府在房地產(chǎn)市場(chǎng)的多重角色及其沖突

(一)房地產(chǎn)市場(chǎng)參與者和房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控者的角色沖突。

在我國(guó)，用于商業(yè)化開(kāi)發(fā)的建設(shè)用地均由國(guó)家所有，政府不僅通過(guò)項(xiàng)目審批控制房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)類型、開(kāi)發(fā)規(guī)模和開(kāi)發(fā)主體等，而且政府也是房地產(chǎn)市場(chǎng)的參與主體。政府尤其是地方政府在房地產(chǎn)市場(chǎng)中的主體地位表現(xiàn)在：

第一，政府是土地的供應(yīng)者。住宅用地完全控制在政府手中，雖然有土地利用總體規(guī)劃控制，但是地方政府總是可以控制土地的供應(yīng)量、供應(yīng)類型及轉(zhuǎn)讓價(jià)格。為了避免國(guó)有資產(chǎn)流失，同時(shí)也為了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地取得的公平，政府引入公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，拍賣、招標(biāo)和掛牌。這也成為在房地產(chǎn)市場(chǎng)需求旺盛的情形下，導(dǎo)致土地價(jià)格上揚(yáng)的主要誘因之一。

第二，政府通過(guò)參與房地產(chǎn)市場(chǎng)，進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)獲得收益。政府不僅通過(guò)出讓土地使用權(quán)獲取土地收益，而且設(shè)立許多國(guó)營(yíng)或國(guó)有企業(yè)進(jìn)行土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)，將生地變成熟地，然后再出讓。另外，政府還設(shè)立許多國(guó)營(yíng)或國(guó)有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司，直接參與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。這些開(kāi)發(fā)活動(dòng)，成為地方政府財(cái)政的主要來(lái)源。

第三，政府又是市場(chǎng)的調(diào)控者。政府需要穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、防范金融風(fēng)險(xiǎn)、保障社會(huì)公平、解決民生問(wèn)題，因此政府又設(shè)法抑制高揚(yáng)的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格、抑制房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投機(jī)行為。

但是，政府的這些角色是沖突的。作為市場(chǎng)的參與者，渴望價(jià)格上漲，因而出現(xiàn)房?jī)r(jià)走低時(shí)，政府會(huì)采取救市措施；作為社會(huì)管理者和市場(chǎng)監(jiān)管者，政府渴望平抑價(jià)格，解決廣大居民的基本居住問(wèn)題。這樣的矛盾的角色疊加，讓政府陷入一種“剪不斷，理還亂”的角色困惑之中。

上述角色沖突直接導(dǎo)致政府在公共管理職能與土地市場(chǎng)參與主體之間發(fā)生利益沖突時(shí)，更多地會(huì)基于經(jīng)濟(jì)人理性進(jìn)行政策選擇。往往會(huì)試圖最小化地實(shí)現(xiàn)政府所需承擔(dān)之公共責(zé)任。政府在房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管主體與市場(chǎng)參與主體之間的沖突，在現(xiàn)實(shí)中演化為中央政府與地方政府的沖突?？傮w上，在房地產(chǎn)市場(chǎng)中，中央政府主要扮演了干預(yù)者的角色，而地方政府主要是成為直接參與市場(chǎng)的主體。中央政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)與地方政府的既得利益存在一定沖突。在這種情形下，可以想象我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控措施為什么總會(huì)難以取得預(yù)期的效果，甚至背道而行。

(二)保障性住房提供者與商品房住房市場(chǎng)參與者的角色沖突。

在推進(jìn)商品房建設(shè)的同時(shí)，政府的重要職責(zé)是解決居民居住這一基本生存問(wèn)題。因此，現(xiàn)在的房地產(chǎn)市場(chǎng)總體上有兩類房屋，一類是保障性住房，另一類是商品房。

政府是所有建設(shè)用地的“供應(yīng)商”，既是商品房的出讓方，也是經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房等保障性住房的提供者。由于商品房開(kāi)發(fā)具有巨大的利潤(rùn)空間，因此地方政府往往會(huì)在商品房開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中，要求開(kāi)發(fā)商配建一定量的經(jīng)濟(jì)適用住房或廉租住房(有些地方為20％)，這樣配建的主要理由是防止人為將居住區(qū)根據(jù)貧富差異建設(shè)。但是，在經(jīng)濟(jì)適用住房(廉租住房)與商品房配套建設(shè)過(guò)程中，會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)問(wèn)題：第一，經(jīng)濟(jì)適用住房的建設(shè)通常是不以贏利為目的的，而開(kāi)發(fā)商的損失極有可能會(huì)從商品房的銷售中彌補(bǔ)。因?yàn)樯唐贩康拈_(kāi)發(fā)成本一直難以明確計(jì)算，而且房地產(chǎn)一直處于賣方市場(chǎng)。這自然會(huì)導(dǎo)致開(kāi)發(fā)商仍然會(huì)從不斷攀升的商品房?jī)r(jià)格中獲得超額回報(bào)。這也是導(dǎo)致商品房?jī)r(jià)格居高不下的一個(gè)重要原因。第二，從政府的角度講，因土地是有限的，政府在經(jīng)濟(jì)適用住房土地供應(yīng)中減免土地出讓金，看似未減少土地的供應(yīng)量，但是在增加經(jīng)濟(jì)適用住房用地的時(shí)候，政府通常并不增加土地供應(yīng)總量。因而，經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)占地會(huì)使整體住房用地供應(yīng)趨于緊張，這又會(huì)整體上拉動(dòng)商品房用地地價(jià)上漲，政府的土地收益依然不會(huì)減少多少。

解決老百姓買不起房的問(wèn)題是政府的職責(zé)，因而政府應(yīng)當(dāng)采取措施加以解決，而不應(yīng)過(guò)分期待開(kāi)發(fā)商這一市場(chǎng)行為主體有所作為。一旦政府與開(kāi)發(fā)商有不當(dāng)搭配交易，那么這種交易的結(jié)果會(huì)自然地轉(zhuǎn)嫁到潛在的購(gòu)房人身上了。真正解決低收人人群居住問(wèn)題的方法是不經(jīng)過(guò)開(kāi)發(fā)商，而直接通過(guò)財(cái)政撥款然后委托建筑單位建設(shè)，建成后再租售給特定人群。當(dāng)然，為此政府必須建立一套相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制，同時(shí)在土地出讓環(huán)節(jié)即考慮兩類房屋布局，避免人為分區(qū)，導(dǎo)致社會(huì)矛盾。政府必須清晰地區(qū)分其在房地產(chǎn)市場(chǎng)中，商業(yè)行為的角色和公共政策行為的角色，一旦混淆兩種角色，市場(chǎng)行為必然會(huì)遭到扭曲。

(三)住房保障職能和房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控職能的沖突。

同樣，在公共管理職能范圍內(nèi)，政府的市場(chǎng)調(diào)控職能和政府的保障職能也存在沖突。在理性范圍內(nèi)，調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)、抑制房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫，完全不同于解決低收入者住房的問(wèn)題。前者是政府的宏觀經(jīng)濟(jì)政策問(wèn)題，后者卻屬于社會(huì)財(cái)富的二次分配問(wèn)題。前者是國(guó)家經(jīng)濟(jì)決策部門要考慮的問(wèn)題，后者是政府的福利責(zé)任問(wèn)題。因此，政府在幫助那些真正的窮人解決住房問(wèn)題的時(shí)候，應(yīng)完全從社會(huì)福利、從財(cái)政二次分配的角度考慮，直接補(bǔ)貼窮人或者直接補(bǔ)貼投資建設(shè)。試圖借助自己作為土地供應(yīng)商的角色和項(xiàng)目審批權(quán)限，進(jìn)行配建，直接影響房地產(chǎn)市場(chǎng)，以解決低收入者的住房問(wèn)題，其結(jié)果只能擾亂整個(gè)商品房開(kāi)發(fā)市場(chǎng)。

二、政府在房地產(chǎn)市場(chǎng)中應(yīng)有的角色

理論上，政府在房地產(chǎn)市場(chǎng)的角色似乎非常容易確定?，F(xiàn)在最為流行的說(shuō)法是：政府管好政府的事，市場(chǎng)的事交給市場(chǎng)。但是，如上所述，實(shí)踐情況非常復(fù)雜，將何者交給市場(chǎng)，何者留給政府是一件難以確定的事情。但是，目前房地產(chǎn)市場(chǎng)規(guī)范化運(yùn)作，卻要求政府不僅應(yīng)當(dāng)明確定位自己的角色，更應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)起自己應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。

筆者認(rèn)為，政府從房地產(chǎn)市場(chǎng)中退出，既不可能，也不現(xiàn)實(shí)。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，政府必須分清自己的角色，分別地、規(guī)范地行使權(quán)力(權(quán)利)。在這方面，筆者提出導(dǎo)向性的三條建議。

(一)項(xiàng)目審批、用地審批和土地使用權(quán)出讓行為的關(guān)系。

我國(guó)實(shí)行土地用途管制和土地利用總體規(guī)劃。任何人要取得建設(shè)用地使用權(quán)，必須經(jīng)政府審批，這種審批是一種典型的行政行為。土地出讓是政府基于國(guó)家所有權(quán)設(shè)定土地使用權(quán)的行為，是行使國(guó)家所有權(quán)的行為，在性質(zhì)上屬于私法行為。

用地審批與項(xiàng)目審批，實(shí)踐中往往聯(lián)系在一起。用地審批，總是在項(xiàng)目審批的時(shí)候由政府決策者確定，如果沒(méi)有土地或獲得項(xiàng)目之后土地不能夠獲得批準(zhǔn)的話，就不可能進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。因此，按道理來(lái)講，應(yīng)當(dāng)先獲得土地，再進(jìn)行項(xiàng)目申請(qǐng)和審批。過(guò)去一直實(shí)行先項(xiàng)目審批，后用地審批。根據(jù)國(guó)土資源部于2009年1月實(shí)施的《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》，項(xiàng)目用地審批提前到了項(xiàng)目審批之前，項(xiàng)目用地審批成了項(xiàng)目審批的前置條件。

還有一個(gè)問(wèn)題是，如果《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》不進(jìn)行修改的話，由于土地使用權(quán)一級(jí)市場(chǎng)盡可能通過(guò)公開(kāi)競(jìng)價(jià)方式取得，如果在項(xiàng)目和用地審批之后，進(jìn)行公開(kāi)競(jìng)價(jià)(招、拍、掛)，有可能產(chǎn)生下列情形：獲得項(xiàng)目的主體，拿不到土地；而拿到土地的主體，未獲得項(xiàng)目。將土地使用權(quán)取得置于行政批準(zhǔn)之前，這顯然有違行政審批的本意。為了使土地使用權(quán)取得提前，需要城鄉(xiāng)規(guī)劃先行，以穩(wěn)定和詳盡的城鄉(xiāng)規(guī)劃確定特定地塊的用途：一旦確定特定的地塊，并規(guī)劃了特定用途，那么對(duì)于該地塊即可以實(shí)行招、拍、掛，而主體在取得土地后再申請(qǐng)政府批準(zhǔn)項(xiàng)目。而這又意味著，土地審批置于項(xiàng)目審批之前。顯然，三者之間的銜接無(wú)論如何安排都會(huì)存在問(wèn)題。為解決這個(gè)問(wèn)題，在現(xiàn)實(shí)操作中，有些地方，將取得土地作為項(xiàng)目審批生效的要件，如果不能競(jìng)價(jià)取得土地，項(xiàng)目及其用地審批就失效；而大多數(shù)地方，則是通過(guò)政府部門之間相互協(xié)調(diào)、默契配合來(lái)解決三者之間的關(guān)系。

上述審批的復(fù)雜性，既決定了政府在土地一級(jí)市場(chǎng)的參與和主宰的程度很高，也決定了現(xiàn)實(shí)中出讓行為并不單純是一個(gè)私法行為。因此，如何“淳化”土地使用權(quán)出讓，仍然需要進(jìn)行探索。

(二)區(qū)分政府的市場(chǎng)行為和公共職能行為。

現(xiàn)階段、中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)最大的問(wèn)題，是政府的公共服務(wù)功能缺失而產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能過(guò)度。地方政府在弱化公共服務(wù)功能的同時(shí)，反而把土地經(jīng)營(yíng)、土地增值作為增加政府收入的主要渠道。這也直接導(dǎo)致了房地產(chǎn)調(diào)控在所難免的失敗。之所以出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象，一個(gè)非常重要的背景是，各地政府仍然擔(dān)負(fù)著發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重任，各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展或GDP仍然是政府績(jī)效考核的主要指標(biāo)。因此，從土地市場(chǎng)收益到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各地政府均沉陷于房地產(chǎn)市場(chǎng)之中。要實(shí)現(xiàn)所謂政府淡出房地產(chǎn)市場(chǎng)，或者說(shuō)政府不再成為房地產(chǎn)市場(chǎng)利益主體，在短時(shí)間內(nèi)是難以做到的。因此，我們只能寄希望于政府擔(dān)當(dāng)好兩種角色，一種是房地產(chǎn)市場(chǎng)的利益主體，另一種是保障性住房的供給者。

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視解決城市居民住房問(wèn)題，始終把改善群眾居住條件作為城市住房制度改革和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本目的。國(guó)務(wù)院2007年發(fā)布了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》，該意見(jiàn)把解決城市(包括縣城，下同)低收入家庭住房困難作為維護(hù)群眾利益的重要工作和住房制度改革的重要內(nèi)容，更作為政府公共服務(wù)的一項(xiàng)重要職責(zé)。近年來(lái)，政府已經(jīng)將經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房建設(shè)作為主要任務(wù)。但是，保障性住房和商品房是兩個(gè)不同性質(zhì)和類型的房屋，其土地供應(yīng)(取得)、投資主體、開(kāi)發(fā)建設(shè)主體、租售對(duì)象、價(jià)格等均應(yīng)有所不同。顯然這要求政府區(qū)分在商品房市場(chǎng)中的角色和保障性住房供給中的角色：在商品房市場(chǎng)，政府可以作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)人(或利益主體)；而在保障性住房供應(yīng)中，政府只能作為一個(gè)公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供者(公益主體)。角色定位不同，直接決定政府行為性質(zhì)、行為規(guī)則不同。現(xiàn)在很重要的一點(diǎn)是，政府應(yīng)當(dāng)將兩類房屋的建設(shè)、供應(yīng)分開(kāi)，將商品房建設(shè)完全定位于商業(yè)或經(jīng)營(yíng)模式(亦即狹義的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā))，并將之作為眾多產(chǎn)業(yè)之一進(jìn)行管理和發(fā)展；而對(duì)于保障性住房則定位為非營(yíng)利性的，其開(kāi)發(fā)建設(shè)應(yīng)當(dāng)由政府支付(納入公共福利開(kāi)支范疇)?，F(xiàn)在最要緊的任務(wù)是，政府應(yīng)當(dāng)建立和培植獨(dú)立于商品房開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房建設(shè)體系，建立系統(tǒng)化、規(guī)范化的管理制度，增加市場(chǎng)供給，給房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

(三)區(qū)分政府的市場(chǎng)行為和市場(chǎng)監(jiān)管行為。

如前所述，政府既是房地產(chǎn)市場(chǎng)的參與者，又是房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控者，這兩種角色存在著一定的沖突。許多業(yè)界人士都提出了解決這一問(wèn)題的建議，筆者認(rèn)為，我國(guó)土地權(quán)屬制度和政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的強(qiáng)勢(shì)地位，決定了政府不可能完全退出房地產(chǎn)市場(chǎng)。政府本身或者通過(guò)政府直接控制的企業(yè)，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期一直是房地產(chǎn)市場(chǎng)的中堅(jiān)力量。在這樣的背景下，我們只能希望政府盡可能站在中立的立場(chǎng)上，制定規(guī)則或政策，實(shí)施監(jiān)督和管理。

政府在房地產(chǎn)市場(chǎng)中，如何在制定規(guī)則或政策時(shí)保持中立?筆者認(rèn)為，最關(guān)鍵的是要將政府利益置之度外，將地方經(jīng)濟(jì)利益或影響置之度外。要改變即有的考核標(biāo)準(zhǔn)，政府官員不以地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為唯一重要的考核標(biāo)準(zhǔn)，要同時(shí)將公共住房保障制度的落實(shí)情況列入地方政府的政績(jī)考核體系中。顯然這不是房地產(chǎn)行業(yè)管理本身的問(wèn)題，而是整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和政府管理體制的問(wèn)題。

責(zé)任編輯 于朝霞