[摘要]現行農村宅基地制度已經有46年的歷史，它保障了農民居住用地的需要和農業(yè)用地的節(jié)約利用，但與當今市場經濟和城鄉(xiāng)統籌的要求相背離，需要改革完善。在北京郊區(qū)，在市場化、工業(yè)化、城市化和生態(tài)化的推動下，鄉(xiāng)村成為農民與居民、本地人與外地人共同利用的社區(qū)，農宅的生產資料、環(huán)境和財產功能日趨突出，而宅基地政策法規(guī)和管理依然故我，與實際嚴重脫離，因而帶來矛盾重重、官司激增。必須率先改革，才有出路。

[關鍵詞]農村宅基地制度；福利保障與用益物權；宅基地有償使用；農宅有序流轉

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1007-1962(2009)12-0010-03

2008年中共中央十七屆三中全會通過的《關于推進農村改革與發(fā)展的若干重大問題的決定》提出：“完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地的用益物權。”這個決定第一次指明了農村宅基地改革的方向和目標，十分切合我國農村特別是大城市郊區(qū)的實際。當前迫切需要的是形成具體的政策法規(guī)，盡快加以落實。

一、我國農村宅基地制度的變遷與評價

(一)宅基地制度的演變。

1 歷史上我國農村的宅基地與房產制度一直是“房地合一”。均屬農民私有。一直延續(xù)到合作化和人民公社初期。

1956年農村實現了高級農業(yè)合作化，土地等主要生產資料變成合作社集體所有。當年全國人大通過的《高級農業(yè)生產合作社示范章程》，仍然規(guī)定農民房屋的宅基地“不必人社”，同時提出“社員新修房屋需要的地基，……由合作社統籌解決。”

2 1962年中共八屆十中全會通過的《人民公社工作條例修正草案》(即“六十條”)，第一次宣布宅基地“歸生產隊所有”，“不準出租和買賣”；同時規(guī)定“社員的房屋，永遠歸社員所有。社員有買賣或者租賃房屋的權利”。

宅基地由農民私有變成集體所有是一個重大變革，農民沒有精神準備。當時一些地方曾經發(fā)生砍樹、賣房等混亂現象。為此中共中央于1963年3月20日專門發(fā)通知，要求各地對宅基地問題做一些補充規(guī)定，宣布了四條政策：(1)社員的宅基地，包括有建筑物和沒有建筑物的，都歸生產隊集體所有，一律不準出租和買賣。但仍舊歸各戶長期使用，長期不變。生產隊應保護社員的使用權，不能想收就收，想調劑就調劑。(2)宅基地上的附著物，如房屋、樹木、廠棚、豬圈、廁所等永遠歸社員所有。社員有買賣房屋或者租賃房屋的權利。房屋出賣以后，宅基地的使用權即隨之轉移給新房主，但宅基地的所有權仍歸生產隊所有。(3)社員需建新房又沒有宅基地時，由本戶申請，經社員大會討論同意，由生產隊統一規(guī)劃，幫助解決?！鐔T新建住宅占地無論是否為耕地，一律不收地價。(4)社員不能借口修建房屋，隨便擴大院墻，擴大宅基地，來侵占集體耕地，已經擴大侵占的必須退出。(《中央關于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》(1963年3月20日))

這就形成了現行宅基地制度“一宅兩制、房地分離；無償取得，長期使用”的基本框架。

3 1978年十一屆三中全會以后，農村率先改革，農民迅速解決了溫飽問題，于80年代出現了建房高潮。但是，包干到戶以后有些地方基層組織瓦解，出現了亂占濫用耕地、在承包地上蓋房等問題。于是中央、國務院和全國人大從198i年起不斷發(fā)文件、頒法律，強化宅基地的管理制度。內容包括：宅基地面積要有限額；一戶只能有一處宅基地；申請宅基地要具備條件，符合規(guī)劃，履行審批手續(xù)；出租出賣房屋的不能再申請宅基地；等等。這些規(guī)定，對于治亂是必要的，起到了規(guī)范管理、保護耕地的作用。

在此階段，法律法規(guī)允許某些非農業(yè)人口無償或有償使用農村宅基地建房。如1988年修正的《土地管理法》第41條仍規(guī)定：城鎮(zhèn)非農業(yè)戶口的居民經過批準可以使用集體土地建住宅，但需參照國家建設征地標準“支付補償費和安置補助費”。

4 90年代末市場經濟大發(fā)展，城鄉(xiāng)人口加速流動，某些非農業(yè)人口使用農村宅基地反而由允許變成了“禁止”，農宅流轉政策出現了逆向調整。

1998年8月29日《土地管理法》修訂時刪除了上述第41條的規(guī)定。1999年5月國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》(國辦發(fā)[1999]39號)則宣布：“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地證和房產證?！?004年10月國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出：“禁止城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地?！蓖?1月國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》提出“兩個嚴禁”：嚴禁城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地；嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。2007年12月《國務院辦公廳關于嚴格執(zhí)行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》再次申明“三個不得”：“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或‘小產權房’。”

(二)農村宅基地制度的基本評價。

1 總的看，農村宅基地制度及其配套政策，在計劃體制下和社會轉型期，使農民獲得了大體公平的住宅用地保障，實現了農民居者有其屋；形成嚴格的申請審批程序，制止了農地的亂占濫用；使管理大體有序有效，維護了農村穩(wěn)定。這是應該肯定的。

同時必須指出，這個制度自身存在矛盾和漏洞，又同市場化、工業(yè)化、城鄉(xiāng)一體化的現實發(fā)展不相適應，政策調整明顯滯后，導致一批老問題和新矛盾的不斷積累。

2 現行制度本身的主要特征是：一宅兩制，房地分離；無償取得，長期使用。宅基地屬集體所有，不能出租買賣，但可無償使用，長期不變；房屋屬個人私有，可以出租買賣。這種制度一方面助長農民“不要白不要”心理，多占、侵占宅基地的問題難以制止：閑置宅基地也難以收回：造成資源浪費，加大管理難度。另一方面，以宅基地“集體所有”為由限制農房在本集體成員以外的流轉，使農戶多年積累的房屋財產不能順利變現，使農民遭受種種損失。

3 現行宅基地制度的另一特征是：政府管制，不準流通；強調福利，漠視產權。隨著市場化、工業(yè)化、城市化和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，城鄉(xiāng)人口的流動和遷徙不可避免，城鄉(xiāng)住宅的商品化也就變得不可阻擋。城市居民住房也是“一房兩制”，但已經商品化，可以自由上市流通，其房基地使用權可以隨房屋買賣轉移給新房主。農村宅基地卻以“福利保障”為由禁止流轉，其房屋也不準進入市場。城鄉(xiāng)住宅再次出現新的二元制。2007年3月通過的《物權法》雖然把宅基地列入用益物權，但只賦予農戶占有和使用兩項權利，把一般用益物權具有的收益權抹掉了。在《物權法釋義》中只強調“宅基地使用權是農民基于集體成員的身份而享有的福利保障”，不承認其財產權利。(《物權法》第117、152條；人大法工委《物權法釋義》第336-337頁)這不僅顯失公平，而且對推進城鄉(xiāng)一體化，增加農民的財產收入。改善城鄉(xiāng)居住環(huán)境，節(jié)約土地資源，都是不利的。

二、宅基地制度在北京郊區(qū)遭遇的現實挑戰(zhàn)

2004年以來，我們對北京郊區(qū)宅基地使用狀況進行過兩次系統的實地調查?？偟那闆r是：一方面，改革開放以來農村居民點占地有小幅擴大，宅基地管理有序有效，農戶宅基地面積平均4.22分，人均住房面積40平米，農民居住條件有了很大改善。另一方面，隨著市場化、工業(yè)化、城市化、生態(tài)化的發(fā)展，使用宅基地的人群發(fā)生重大變化，宅基地的功能顯著改變，矛盾和糾紛大量出現，許多政策規(guī)定難以執(zhí)行，對現行宅基地制度形成了嚴重挑戰(zhàn)。

(一)宅基地使用人群的變化。

1 城市化和農村非農化，使農民大量減少，人口和勞動力轉移、流動加快，改變了本市農民自身的居住狀況。本市農業(yè)戶籍人口高峰值為1990年的392萬人，2006年已降至292萬。這些變動帶來的結果是：(1)農宅閑置率增加(據我們調查，密云縣牤牛河一條溝9個村農房閑置率達17.2％)；(2)農宅與戶籍地分離、農宅與房主居住地分離，在農村已不是個別現象。

2 外來人口大量進入農村居住。有調查數據顯示，在北京居住半年以上的流動人口從1997年的146.3萬增長到2006年的383.4萬，九年間增加了237萬。在北京居住5年以上的流動人口從1997年的16.4％上升到2005年的33.9％。就是說三分之一以上的流動人口“不流動”了，已經成為事實上的“新移民”。其中，農民工多數在郊區(qū)居住，務工經商戶許多也以農村為生產場地。北漂族也基本住在農村。結果，本市農民的減少并沒有使村莊常住人口減少，反而不斷增加，近郊區(qū)村莊的外來人口已超過本地人。京郊農村成為農民和居民、本地人和外地人共同居住和利用的社區(qū)。

農村常住人口結構多元化及總量的變化，是對傳統觀念的顛覆。其一，農村宅基地不再為本村農民專用?！稗r村宅基地使用人”應予以新的概念；其二，城市化不意味著鄉(xiāng)村的消失，在一定的時期，還表現鄉(xiāng)村人口的增長。因此，按鄉(xiāng)村人口將大量減少為指導思想編制的農村土地利用規(guī)劃，應該予以調整修正。

3 城市的現代化發(fā)展，使改善生態(tài)環(huán)境的要求日益迫切，都市農業(yè)特別是休閑觀光農業(yè)迅速普及，使農業(yè)、農村更加廣泛地為城市居民所利用。民俗接待戶大量涌現。2006年到農村農戶旅游休閑的市民達到2193萬人次。

4 城市的發(fā)展擴大，又將農村吞沒，讓農民離開他世代居住繁衍的宅院，成為拆遷安置的對象。處理不好，農民喪失這塊屬于他們的最后財產，將會變成“失地失業(yè)失房”的城市貧民。

(二)農宅功能的改變。

宅基地利用人群的變動引起農村宅院功能的變化，在保留居住功能的同時，生產資料的功能、環(huán)境功能和財產性功能突出出來。

主要表現為四個方面：

一是房屋出租。近郊和平原最突出，成為農民財產性收入的主要來源。

二是住宅出賣。上世紀80－90年代城鎮(zhèn)居民和外來人口在農村買房或申請宅基地建房逐漸增多。1999年國務院辦公廳通知禁止城市居民購買農民住房，農宅買賣變成私下交易，“以租代買”，依然禁而不止。調查顯示，北京農戶賣房的比例在4％以上，就是說，購買農宅的至少有幾萬戶，幾十萬人。

三是經營“農家樂”，發(fā)展觀光休閑農業(yè)。利用宅院進行民俗接待或經營商業(yè)、服務業(yè)、手工業(yè)，成為許多農民收入的主要來源。

四是在拆遷時獲取高額補償。市政府2003年124號令確認了農宅拆遷補償包括宅基地區(qū)位補償價和房屋重置成新價兩項，等于承認了宅基地使用權是農民的財產權利，有權獲得土地的級差收益。

上述種種農宅功能的改變，使農民對于宅基地十分珍惜，“家家算賬，寸土必爭”。

(三)宅基地政策法規(guī)調整滯后，積累的矛盾和糾紛增多。

突出表現在兩個方面：

一是法規(guī)與現實背離，使法規(guī)難以執(zhí)行。

1 法律規(guī)定，一戶一宅，實際上農村存在“一戶多宅”，并在發(fā)展。據農業(yè)普查數據，2006年末，擁有兩處住宅的農民有11.81萬戶，占8.22％；擁有三處以上住宅的0.78萬戶，占0.55％。一戶多宅的成因，一是接受繼承和贈與而必然發(fā)生：二是購買農宅或建新不拆舊、為子女預先建造而沒有使用；三是搬遷、遷徙以后在新駐地建了住宅，原駐地宅院依然保留，等等。盡管有關法規(guī)一再重申堅持“一戶一宅”制，明確“一戶多宅”不合法，而在確權時即使不確定其使用權，也難以依法收回。

2 法律規(guī)定，農戶宅基地面積不得超過省、市、自治區(qū)規(guī)定的面積限額。北京市規(guī)定，近郊和人多地少地區(qū)，戶均2.5分，遠郊3分，1982年以前的按4分地從寬認定。據抽樣調查，宅基地實際面積超過4分地的占現有宅院的39.37％。而形成原因復雜，大部分是合作化以前的祖產老院(當時并沒有什么“面積標準”)，或者屬于社隊批準同意造成的，屬于私自占用的極少。死摳法規(guī)確定的“面積標準”、事實上難以執(zhí)行。

3 北京市政府1989年39號令規(guī)定，村民全家遷出或轉為非農戶后另有住房的，原宅基地由集體經濟組織收回。有的縣曾做出限其在一年內將房屋拆除，把宅基地歸還集體的硬性規(guī)定。實際辦不到。只好不了了之。

上述政策問題，都成為準備開展的宅基地確權發(fā)證工作的難題。

二是限制農宅買賣的政策，引起的糾紛和官司增加。

例如，通州區(qū)宋莊鎮(zhèn)，從1994年起至今聚集了1500多名藝術家，包括來自海外和港臺的近百人。買農宅定居的有200多戶。宋莊畫家村成了國際知名品牌，市委市政府確定宋莊為“文化創(chuàng)意產業(yè)聚集區(qū)”，并納入通州新城建設規(guī)劃。于是農宅價格大漲。拆遷補償時僅宅基地區(qū)位補償價一戶就可得二三十萬。少數原來兩三萬元賣了農宅的戶后悔了。有13戶賣房者以“買賣農房違反國家政策，屬無效合同”為由到法院提起訴訟。2007年7月區(qū)法院判決被告畫家李玉珠敗訴。李玉珠上訴，一中院判決維持原判，但指出原告在此非法交易中負有更大責任，被告可以另行起訴，要求賠償。李玉珠提出賠償48萬元的訴訟請求，至今仍在調解中。宋莊畫家村房產訴訟，為國內外所矚目?，F在已經看到負面效果累累：農民和畫家以及鎮(zhèn)村集體都受到了傷害，沒有一個贏家。當地315名藝術家聯名上書最高法院和市區(qū)領導，緊急呼吁就維護農民私房處分權和誠實守信規(guī)則出臺相關政策。

雙方本無任何爭議的農房買賣，就是因為面臨拆遷可能得到高額補償的誘惑，賣房人毀約翻案，而法院以“新規(guī)”判“舊案”，竟然予以支持，宣布原合同作廢而引起的合同糾紛案件，近年來呈明顯上升趨勢。

由此可見，現行限制農宅流轉的政策，與市場化、城鄉(xiāng)一體化的現實嚴重背離，引發(fā)的矛盾沖突十分尖銳，再不改革創(chuàng)新，調整政策，已經難以為繼。

三、改革創(chuàng)新農村宅基地制度的基本思路

農村宅基地改革有兩種大思路，一是房地統一都歸農民所有；二是宅基地所有權仍屬集體，但將使用權作為完整的用益物權給農民。我們主張后者。初步設想是：

1 在繼續(xù)實行宅基地集體所有的同時，賦予集體成員比較完整的用益物權，使宅基地使用權真正成為農民的一種財產權利。

2 堅持社會主義市場經濟的方向，實現公平與效率的統一。繼續(xù)實行“一戶一宅”，有面積限額，體現公平，合理保障農民住房用地；同時實行有償使用制度，允許合法的宅基地使用權隨房產買賣流轉。宅基地有償使用的政策，要體現本集體成員與非成員的差別，面積限額以內和以外的差別，新老宅基地的差別，內部價與市場價的差別，對非本集體成員使用宅基地不僅要收取更高費用，而且要規(guī)定使用期限，用經濟手段促進土地的節(jié)約集約利用。

3 尊重所有者的權益，實現所有權與使用權的有機統一。在宅基地使用權流轉實現的收入，由集體與戶分成；建立宅基地公共基金，用于村莊公共設施建設和對純農戶的宅基地有償使用補貼。依照《物權法》第59條和第60條的有關規(guī)定，堅持宅基地“屬于本集體成員集體所有”，宅基地使用、流轉等重大事項“依據法定程序經本集體成員決定”，并由“集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權”。明晰本集體成員身份，健全集體經濟組織及其運行規(guī)則，保證宅基地所有權和使用權權利的正確行使。

4 瞻前顧后，面向未來，區(qū)別對待，使改革的設計具有可行性和可持續(xù)性。為此，要研究農村居民點的演變趨勢和宅基地消亡的條件與途徑，實行分類指導?，F在可以看出，北京郊區(qū)農村居民點的發(fā)展趨向在城鎮(zhèn)化地區(qū)。鄉(xiāng)村化地區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)地區(qū)各有不同，產業(yè)結構、人口構成、居住方式會有明顯差別，因而在宅基地利用的政策上需要區(qū)別對待。

5 鑒于我國農村的發(fā)展極不平衡，特大城市郊區(qū)和首都的發(fā)展處于先行地位，農村宅基地政策法規(guī)和改革步伐在保持共性的同時應該承認差別，鼓勵試驗，允許創(chuàng)新。建議中央政府支持北京開展農村宅基地政策調整和制度改革的試驗，以適應新情況，解決新問題，探索制度創(chuàng)新之路，為法律的修改提供實踐依據。

責任編輯 史小今