中央黨校地廳級班(第52期)農(nóng)村改革發(fā)展支部第三課題小組

[摘要]農(nóng)村宅基地長期以來私下流轉(zhuǎn)灰色交易不斷，有其客觀必然性和合理性。鑒于我國農(nóng)村宅基地制度設(shè)計(jì)存在的諸多弊端，應(yīng)面對現(xiàn)實(shí)，建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)法律制度，以放開、搞活、規(guī)范為著力點(diǎn)，因地制宜地推進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村宅基地； 流轉(zhuǎn)； 制度設(shè)計(jì)

[中圖分類號]F301.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1007-1962(2009)12-0005-05

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)在現(xiàn)實(shí)生活中已大量發(fā)生，但由于缺少相應(yīng)的法律政策支持，一直是社會十分關(guān)注和爭議最多的話題，也是當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革和土地管理制度改革中的一個(gè)“禁區(qū)”。地廳級班(第52期)農(nóng)村改革發(fā)展支部第三課題組以此為專題進(jìn)行研究，旨在通過了解我國農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和問題，剖析已經(jīng)發(fā)生且仍在大量發(fā)生的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的深層次原因，為深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度和土地管理制度改革出謀劃策，為國家出臺相關(guān)法律政策提供參考依據(jù)。

一、由來已久：農(nóng)村宅基地私下流轉(zhuǎn)灰色交易屢禁不止

我國在1978年實(shí)行改革開放以來，宅基地人市流轉(zhuǎn)一直是許多農(nóng)民的奢望。上世紀(jì)80年代初，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢的好轉(zhuǎn)，農(nóng)村建房出現(xiàn)了建國以后少有的興旺景象。但隨之一股農(nóng)民出租、買賣宅基地之風(fēng)也在一些地區(qū)盛行起來，國務(wù)院隨即下發(fā)通知要求各地進(jìn)行清理和處理，一定程度上遏制了農(nóng)村出租、買賣宅基地的勢頭。但是，隨著我國工業(yè)化和城市化的深入發(fā)展，在城市經(jīng)濟(jì)輻射范圍內(nèi)，農(nóng)村尤其是交通便利、地勢優(yōu)越的城鄉(xiāng)結(jié)合部，土地蘊(yùn)涵著巨大的可以近期實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益，催生了宅基地交易隱型市場的形成和發(fā)展。盡管多年來國家相繼出臺了一系列禁止農(nóng)村宅基地向本集體以外單位和個(gè)人流轉(zhuǎn)的規(guī)定，但收效甚微，屢禁不止。當(dāng)前，許多地區(qū)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的隱形市場依然十分活躍。

有資料顯示，北京市郊區(qū)大部分村莊的宅基地流轉(zhuǎn)案例占宅基地總數(shù)的10％左右，有的甚至高達(dá)40％以上。上海市南匯區(qū)惠南鎮(zhèn)城南村在近15年的時(shí)間里，有八成的宅基地被轉(zhuǎn)賣給了外來人員居住。據(jù)湖北省國土廳調(diào)查，該省荊州市自2003年以來，農(nóng)村宅基地出租、轉(zhuǎn)讓的戶數(shù)占總戶數(shù)的29％。即使在祖國南段三亞市的東岸、海螺、月川、臨春、鹿回頭等城鄉(xiāng)結(jié)合部，農(nóng)民出租房屋也在20％以上，近郊農(nóng)村房屋出租更為普遍，有些村達(dá)85％以上。

以上情況說明，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)已較為普遍。查閱、歸納相關(guān)資料，其流轉(zhuǎn)方式主要有以下幾種：

1 出租房屋形成事實(shí)上的出租宅基地。出租房屋是目前農(nóng)村宅基地私下流轉(zhuǎn)最為普遍的方式。農(nóng)民在取得的宅基地上建房后，將房屋在一定期限內(nèi)出租，個(gè)人獲得租金收益，承租人將其作為住宅、辦公、倉庫或其他經(jīng)營服務(wù)場所。此類流轉(zhuǎn)多發(fā)生在城鄉(xiāng)結(jié)合部等交通便利、經(jīng)濟(jì)活動較為活躍和適合于休閑度假的區(qū)域。據(jù)有關(guān)方面調(diào)查，出租房屋以居住用途為主，在流轉(zhuǎn)后一般不改變房屋的用途，出租期限一般為1～2年，短的幾個(gè)月，但有些地區(qū)租期長達(dá)十幾年、幾十年，并且租金是一次性付清，出租人一般進(jìn)城居住，不會再回來要房，承租人長期擁有此房。由于國家明令禁止宅基地出租、買賣，因此，城鎮(zhèn)居民便采用這種變相手段租用農(nóng)民的宅基地。流轉(zhuǎn)的主體多為農(nóng)戶個(gè)體，但也有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

2 買賣房屋形成事實(shí)上的買賣宅基地。有兩種情況，一是隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，不少務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民逐步向城鎮(zhèn)集聚，取得一定的經(jīng)濟(jì)收入后便在城鎮(zhèn)購買商品房，而將原農(nóng)村住宅連同宅基地出售給他人；二是一戶多宅又長期無人居住的房屋，出售給他人。此類買賣為地下交易，無法準(zhǔn)確調(diào)查出具體交易數(shù)量，據(jù)對北京市一些區(qū)域調(diào)查，轄區(qū)內(nèi)概略統(tǒng)計(jì)約占10％左右。

3 新農(nóng)村建設(shè)名義下的“小產(chǎn)權(quán)房”流轉(zhuǎn)。“小產(chǎn)權(quán)房”實(shí)際上就是利用農(nóng)村集體土地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，并向社會公開銷售或以長期出租形式變相銷售的商品房。這些項(xiàng)目多由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與開發(fā)商聯(lián)合開發(fā)。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，此類住房只能對本集體經(jīng)濟(jì)組織成員銷售，但由于種種原因，實(shí)際上也銷向城鎮(zhèn)居民，已有相當(dāng)數(shù)量的城鎮(zhèn)居民購買了此類房屋，形成了最為面廣量大的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)。

國家三令五申限制農(nóng)民出租、轉(zhuǎn)讓宅基地，但收效甚微，屢禁不止，其原因，我們認(rèn)為主要有以下三方面：

一是經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動。雙方都為尋求經(jīng)濟(jì)效益。對供應(yīng)方(農(nóng)民)而言，通過房屋和宅基地出租或買賣，可將閑置的“沉睡資產(chǎn)”轉(zhuǎn)變成現(xiàn)金收入，收益可觀。據(jù)調(diào)查，舊宅私下出賣價(jià)因區(qū)位而異，一般不低于原造價(jià)，相當(dāng)原標(biāo)準(zhǔn)新建造價(jià)的七八成，而且區(qū)位好的鄉(xiāng)村農(nóng)宅賣價(jià)不斷上揚(yáng)。對需求方而言，在其總收入一定的情況下，若要獲得最大的純收益，就要降低其成本。進(jìn)城務(wù)工人員為滿足自己的需要，必定要找到其居住場所，他們要么在城里租房要么在近郊租房。這部分人員的收入本來就不高，在都能滿足自己需要的情況下，當(dāng)然會選擇花費(fèi)較低的居住方式。城里人去農(nóng)村購房，主要是為了休閑度假、享受田園風(fēng)光，而且在他們看來，農(nóng)民房屋很廉價(jià)。

二是潛在供需能力強(qiáng)勁。一方面，城市的快速發(fā)展，引致大量外地的流動人口涌進(jìn)，由于我國廉租房等配套人口流動的制度缺陷，導(dǎo)致郊區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民房成為流入城市的低收入人群的棲息地。另一方面，據(jù)我國城市化進(jìn)程分析資料：今后20年全國每年大約有1200多萬農(nóng)村人口要轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)地區(qū)。以目前我國農(nóng)村宅基地人均用地158平方米計(jì)算，每年將有近19億平方米的農(nóng)村宅基地可能閑置不用。農(nóng)民有進(jìn)城的愿望，而一些城市居民則向往農(nóng)村的田園風(fēng)光：有條件的農(nóng)民在城里買房，原先的宅基地及其地上房屋空閑，而有的城里居民想在農(nóng)村購買一套住宅用作休閑度假等，于是形成利益互補(bǔ)，雙方達(dá)成協(xié)議進(jìn)行買賣。

三是多方融資需要。對農(nóng)民來說，隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，越來越多的家庭正在從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，許多家庭在擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)時(shí)，經(jīng)常遇到資金短缺問題。由于大多數(shù)農(nóng)村家庭擁有的不動產(chǎn)主要是住宅和宅基地，而現(xiàn)行法律禁止農(nóng)村宅基地進(jìn)行抵押，導(dǎo)致抵押擔(dān)保困難，進(jìn)而很難獲得銀行貸款。而通過出租、出售房屋，能達(dá)到融資的目的。重慶市國土局調(diào)查顯示，該市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民收益將遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于征地農(nóng)民所獲得的補(bǔ)償。對地方政府來說，小城鎮(zhèn)建設(shè)需要投入大量的資金，如僅僅依靠政府財(cái)力、農(nóng)民自身積累，顯然不可能。如做好土地文章，通過拆村并村，整理宅基地和原有的其他集體建設(shè)用地，并讓這部分土地進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)起來，實(shí)現(xiàn)土地資源財(cái)產(chǎn)化、資本化，就有可能解決小城鎮(zhèn)建設(shè)所需資金問題。所以，盡管國家三令五申限制農(nóng)村宅基地入市流轉(zhuǎn)，但許多地方并沒有堅(jiān)決貫徹，相反還公開、不公開地參與、組織流轉(zhuǎn)。

總之，農(nóng)村宅基地長期以來私下流轉(zhuǎn)灰色交易不斷，并且屢禁不止，有其客觀必然性和合理性，是一件農(nóng)民、城里人、開發(fā)商和地方政府都能從中獲得利益的事情。

二、反觀思索：限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律制度設(shè)計(jì)凸顯軟弱和弊端

新中國成立以來，我國農(nóng)村宅基地歸屬經(jīng)歷了一系列演變，可歸納為四個(gè)階段：第一階段，土地改革初期。實(shí)行農(nóng)民私人所有的土地制度，大部分地區(qū)的農(nóng)民領(lǐng)取了政府頒布的《中華人民共和國房地產(chǎn)證書》。第二階段，社會主義改造初期。農(nóng)村土地仍然是農(nóng)民私有。但是土地的經(jīng)營已經(jīng)由個(gè)體農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)榧w統(tǒng)一經(jīng)營。農(nóng)民的宅基地仍然由農(nóng)民保有絕對的所有權(quán)，對其自由處分沒有禁止性規(guī)定。第三階段，高級農(nóng)業(yè)合作社出現(xiàn)，確立了農(nóng)村土地集體所有制。宅基地所有權(quán)也由私有轉(zhuǎn)變?yōu)闅w集體所有。農(nóng)民只對宅基地享有使用權(quán)，不能出租、買賣。第四階段，1986年我國頒布第一部《土地管理法》，其中規(guī)定：農(nóng)民出賣、出租房屋后，再申請宅基地不予批準(zhǔn)，但允許宅基地使用權(quán)人對地上建筑物進(jìn)行買賣、出租。

此后，國家曾允許非集體組織成員獲得農(nóng)村宅基地使用權(quán)。1988年修訂的《土地管理法》第41條規(guī)定：城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，其用地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，并參照國家建設(shè)征用土地的標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。1989年，原國家土地管理局曾出臺過一個(gè)指導(dǎo)性文件，規(guī)定：“非農(nóng)業(yè)戶口居民原在農(nóng)村的宅基地，凡房屋產(chǎn)權(quán)沒有變化的，可依法確定其集體土地建設(shè)用地使用權(quán)?！苯ㄔO(shè)部出臺的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》更是作了詳細(xì)的規(guī)定：城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民，回原籍村莊、集鎮(zhèn)落戶的職工、退伍軍人和離休、退休干部以及回鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺同胞等報(bào)經(jīng)相關(guān)政府批準(zhǔn)后都可以獲得宅基地建造房屋。一些地方政府也依照該行政法規(guī)制訂出具體實(shí)施辦法。如溫州市規(guī)定：允許回鄉(xiāng)定居的華僑、臺灣和港澳同胞、外籍華人參照村民申請宅基地建造住宅。

然而，由于配套制度沒有跟上，許多城郊農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利用以上政策大量非法出租、出讓宅基地，一些村干部借此大發(fā)橫財(cái)；一些房地產(chǎn)開發(fā)商也非法利用農(nóng)村宅基地開發(fā)房地產(chǎn)牟利。以上非法行為使得大量農(nóng)村土地流失，對我國耕地保護(hù)政策造成了很大的沖擊。1998年出臺的新《土地管理法》將前述第41條完全刪除，很有可能考慮了以上幾個(gè)方面的因素。

但在這之后，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)并沒有因?yàn)榉傻南拗菩砸?guī)定而停下來，相反隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，私下流轉(zhuǎn)灰色交易愈演愈烈。根據(jù)這種情況，國務(wù)院辦公廳曾在1999年發(fā)文規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證?！眹临Y源部也于2004年頒發(fā)文件規(guī)定：“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”。

法律和政策對宅基地流轉(zhuǎn)的限制難以阻擋市場的魅力。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)禁而不止，愈演愈烈。不僅如此，社會上要求允許農(nóng)村宅基地上市流轉(zhuǎn)的呼聲十分強(qiáng)烈，一些地方還公開、不公開地進(jìn)行了流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。尤其是成都市通過土地整理，把節(jié)余的宅基地與農(nóng)村其他集體建設(shè)用地打捆流轉(zhuǎn)，為“災(zāi)后重建”融資的做法和經(jīng)驗(yàn)，證明宅基地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)村融資，有利于加快新農(nóng)村建設(shè)。這種反差，凸顯了農(nóng)村宅基地制度設(shè)計(jì)的不合理性和諸多弊端。

第一，加劇城鄉(xiāng)二元分割，使城鄉(xiāng)不平等現(xiàn)象更加突出。我國地權(quán)是一個(gè)二元分割的體制，分國有的和非國有的。在這一體制下，現(xiàn)行法律政策規(guī)定向來以傾向國有土地為主，規(guī)定依法取得的國有土地達(dá)到一定條件后可以流轉(zhuǎn)，即可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、合作開發(fā)、作價(jià)入股和抵押等，而卻嚴(yán)格限制農(nóng)村集體建設(shè)用地(包括宅基地)流轉(zhuǎn)，這實(shí)質(zhì)上是對農(nóng)村集體土地的歧視待遇。這也是農(nóng)村遭遇“融資難”，影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根源之一。

從居民個(gè)體來說，城鎮(zhèn)居民的住宅用地可以流轉(zhuǎn)，特別是作為福利性質(zhì)的房改房也可以作為資產(chǎn)流轉(zhuǎn)，而同樣是作為福利性質(zhì)的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)卻受到了嚴(yán)格限制，無法作為資產(chǎn)進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)和經(jīng)營，明顯體現(xiàn)了城鄉(xiāng)差距與分割，存在著不平等和不合理性。

第二，造成資產(chǎn)浪費(fèi)，損害了農(nóng)民的利益。農(nóng)民建造一幢房屋。往往要讓全家十年或幾十年的財(cái)產(chǎn)性收入“沉淀”下來，“活錢頓時(shí)變成了死資產(chǎn)”。如果房屋所有者的社會經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生變化，原房主不想再占有這處宅基地，他只能無償將宅基地讓出，放棄作為農(nóng)村集體中一員該得到的福利，而不能將該福利轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)收益，也不能用房屋抵押獲得貸款，將花費(fèi)在房屋上的死錢用活。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，特別是在城市住宅價(jià)格處于高位運(yùn)行的今天，讓農(nóng)民做出這樣的選擇顯然是不符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。

農(nóng)民不能出租、出賣屬于自己占有、使用的宅基地和房產(chǎn)，表面看是保護(hù)農(nóng)民利益，防止農(nóng)民陷入“失地、失房”的絕境。但實(shí)質(zhì)是對農(nóng)民土地權(quán)益的侵犯。按現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地只能被國家征收，農(nóng)民也只能得到很小一部分補(bǔ)償。但如果產(chǎn)權(quán)明晰，同時(shí)規(guī)定宅基地可以流轉(zhuǎn)，農(nóng)民就可以增加財(cái)富收益，農(nóng)民的權(quán)益將會得到最大化的保障。而不允許農(nóng)民的房屋和宅基地人市流轉(zhuǎn)，土地資產(chǎn)的價(jià)值就無法顯化并得到實(shí)現(xiàn)，這是對農(nóng)民土地處分權(quán)的限制，是對農(nóng)民土地權(quán)益的侵犯。

第三，造成農(nóng)村大量住宅閑置，不利于資源的有效配置和合理利用。農(nóng)村宅基地不能人市交易，自然就談不上資源合理配置。一邊是農(nóng)房的大量閑置和宅基地的低效利用，一邊是城鎮(zhèn)居民對低廉住房的大量需求，由于沒有合法的流轉(zhuǎn)市場，導(dǎo)致資源配置效率低下。物不能盡其用，不僅是資源的浪費(fèi)，也不符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。目前農(nóng)村“空心村”的存在和大量宅基地的空閑，無不與限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度有關(guān)。

第四，引發(fā)糾紛，使社會矛盾更加突出。未經(jīng)權(quán)屬轉(zhuǎn)移登記的房屋和土地交易不受法律保護(hù)。但部分農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的客觀事實(shí)已經(jīng)存在，尤其是已有相當(dāng)數(shù)量的城鎮(zhèn)居民購買了“小產(chǎn)權(quán)房”，而政府又無有效的措施加以制止，此類事件日積月累，必然會埋下很多產(chǎn)權(quán)糾紛和社會不穩(wěn)定的隱患。久而久之，又成為新的懸而未決的歷史遺留問題。

歸結(jié)起來，我國對農(nóng)村宅基地的一些制度設(shè)計(jì)和法律規(guī)定，已凸顯出對農(nóng)民以及他擁有的宅基地的歧視性。城鎮(zhèn)居民對應(yīng)的是商品房，而農(nóng)民對應(yīng)的是宅基地和農(nóng)宅；商品房可以作為商品在市場上流通交易。而農(nóng)宅因?yàn)檎夭荒芰鬓D(zhuǎn)則無法作為真正意義上的資產(chǎn)進(jìn)入市場經(jīng)營。明顯體現(xiàn)了城鄉(xiāng)差距與分割。從法律公平正義的角度分析，房屋屬于公民個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)，使用權(quán)人可以依法占有、使用、收益和處分，而我國法律卻規(guī)定對于農(nóng)村宅基地農(nóng)民只能占有、使用而不能處分。2007年3月發(fā)布的我國《物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)村宅基地只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而不能轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的居民、單位。這一規(guī)定使農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)被限制在極小的范圍內(nèi)，并不能讓其真正流轉(zhuǎn)起來。這種限制，實(shí)際上是剝奪了農(nóng)民作為房屋所有權(quán)人的收益權(quán)和處分權(quán)。

三、面對現(xiàn)實(shí)：放開、搞活、規(guī)范，因地制宜地推進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)

應(yīng)該看到，我國目前農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)大量發(fā)生，除了前文所述三方面原因外，它更是現(xiàn)代物權(quán)制度和我國經(jīng)濟(jì)體制變革的必然要求，是農(nóng)民對宅基地及其房屋財(cái)產(chǎn)價(jià)值的追求。同時(shí)，推進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，也是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)資本化、解決發(fā)展資金短缺、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑。是貫徹落實(shí)黨的十七屆三中全會關(guān)于“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”精神的重要措施。

推進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，應(yīng)按照黨的十七屆三中全會確定的大政方針和基本原則，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)。以規(guī)劃管理為龍頭，以明晰產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，持科學(xué)、穩(wěn)重、審慎的態(tài)度，堅(jiān)持“依法、自愿、有償”原則，以農(nóng)民為主體，以市場化為取向，完善農(nóng)村宅基地制度；在嚴(yán)格宅基地管理的同時(shí)，允許農(nóng)村宅基地依法、規(guī)范流轉(zhuǎn)，通過流轉(zhuǎn)激活城鄉(xiāng)要素市場，提高土地集約利用效率，推動農(nóng)村宅基地及房屋資本化，保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，促進(jìn)農(nóng)民增收和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。

(一)放開：法律制度設(shè)計(jì)應(yīng)允許農(nóng)村宅基地入市流轉(zhuǎn)。

首先，應(yīng)面對現(xiàn)實(shí)，設(shè)計(jì)符合農(nóng)村實(shí)際的宅基地流轉(zhuǎn)法律制度。法律應(yīng)明確農(nóng)村宅基地的使用權(quán)是物權(quán)，并賦予農(nóng)民宅基地以完整的物權(quán)，防止新一輪剝奪農(nóng)民利益現(xiàn)象的發(fā)生。宅基地雖然屬于農(nóng)村集體所有，但其合法使用者應(yīng)享有租賃權(quán)和收益權(quán)，可以入市流轉(zhuǎn)、經(jīng)營。同時(shí)，法律應(yīng)嚴(yán)格界定宅基地流轉(zhuǎn)主體資格與責(zé)任義務(wù)。農(nóng)民合法取得的宅基地，在第一次轉(zhuǎn)讓時(shí)應(yīng)當(dāng)受到政策限制，其轉(zhuǎn)讓必須征得本集體經(jīng)濟(jì)組織全體農(nóng)戶書面同意，并規(guī)定轉(zhuǎn)讓后不得再申請使用宅基地(包括加入他人戶籍申請宅基地)。還應(yīng)明確農(nóng)民無其他固定住處的，不得轉(zhuǎn)讓農(nóng)村住房和宅基地；農(nóng)民轉(zhuǎn)讓農(nóng)村住房和宅基地進(jìn)城后，也不得再申請城市經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等政策性住房。

其次，建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)法律制度，其核心內(nèi)容是，在保持農(nóng)村宅基地集體所有的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)取消原有的限制宅基地流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，對手續(xù)齊備、建造合法的農(nóng)村宅基地及其地上房屋，允許進(jìn)入土地交易市場，和城市商品房、房改房一樣，合法上市轉(zhuǎn)讓。同時(shí)，政府還應(yīng)做出禁止性規(guī)定，防止政府自己和房地產(chǎn)開發(fā)商利用農(nóng)村宅基地牟利；防止以建設(shè)新農(nóng)村的名義，在農(nóng)村宅基地上做文章。在目前法律尚未放開宅基地流轉(zhuǎn)的情況下，應(yīng)該允許各地因地制宜地進(jìn)行改革試驗(yàn)。

(二)搞活：政策層面應(yīng)允許宅基地流轉(zhuǎn)形式多樣化。

近年來，各地農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)已有不少有益探索，創(chuàng)造了多種多樣的流轉(zhuǎn)形式。歸納起來，大致有轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、人股、有償放棄以及集中置換等形式。在政府的政策層面上，應(yīng)允許各地根據(jù)自己所在地域(東、中、西)、地區(qū)(城鄉(xiāng)結(jié)合部、郊區(qū)、遠(yuǎn)郊和邊遠(yuǎn)地區(qū))，因地制宜地自由選擇符合本地實(shí)際的宅基地流轉(zhuǎn)方式。如，在城郊及經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，可采取宅基地農(nóng)民自營形式，允許農(nóng)民將閑置房屋整體或部分出租、轉(zhuǎn)讓，出租、轉(zhuǎn)讓人獲得租金收益；也可采取土地股份合作形式，以宅基地人股成立農(nóng)民股份合作社，農(nóng)民成為股東，由村委會管理公司，統(tǒng)一經(jīng)營土地，宅基地流轉(zhuǎn)收益歸農(nóng)戶和集體共有，村民憑借股權(quán)，享受資產(chǎn)增值和股份分紅權(quán)利，并依法繼承；還可以采取“兩股一改”形式，即農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化、集體土地股權(quán)化，農(nóng)民按股份和股權(quán)享有相應(yīng)的收益。在經(jīng)濟(jì)較落后、農(nóng)民生活條件較差的地區(qū)可推進(jìn)“宅基地?fù)Q資金”、“宅基地?fù)Q住房”方式，由政府強(qiáng)力主導(dǎo)、委托房產(chǎn)商開發(fā)、村民自建公助等幾種方式推進(jìn)農(nóng)民宅基地?fù)Q房，通過“宅基地?fù)Q資金”、“宅基地?fù)Q房”、“土地?fù)Q保險(xiǎn)和補(bǔ)償”，先把土地收歸鎮(zhèn)政府，整合后將集體土地轉(zhuǎn)為國有再招拍掛出售，實(shí)現(xiàn)集約土地及用土地收益彌補(bǔ)小城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺口：也可采取異地置換建設(shè)用地指標(biāo)形式，在一定范圍內(nèi)進(jìn)行建設(shè)用地指標(biāo)異地置換，置換雙方在收益分配以及占用土地的利益補(bǔ)償方面達(dá)成一致。

(三)規(guī)范：操作層面應(yīng)有嚴(yán)格的管理辦法和措施。

首先，在設(shè)計(jì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)時(shí)，應(yīng)設(shè)定限制條件。應(yīng)明確，農(nóng)村土地制度的改革，不得損害和動搖社會主義土地公有制的基礎(chǔ)，不得侵害農(nóng)民合法權(quán)益。人市流轉(zhuǎn)的農(nóng)村宅基地，必須是農(nóng)民依法取得的宅基地，其流轉(zhuǎn)后的用途必須符合土地利用總體規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃，必須節(jié)約集約利用土地。農(nóng)村村民出賣、出租宅基地和住房后再申請宅基地的不予批準(zhǔn)；城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買的房屋在國家建設(shè)征收土地時(shí)，只進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，不安置住房。

其次，建立健全宅基地流轉(zhuǎn)權(quán)益保障機(jī)制。宅基地流轉(zhuǎn)必須處理好集體、個(gè)人和相關(guān)稅費(fèi)的分配關(guān)系，既要有利于農(nóng)民個(gè)人通過流轉(zhuǎn)獲得收益，又要保證國家和集體土地收益不流失。農(nóng)民集中居住必須征得農(nóng)民同意，不能定指標(biāo)，搞行政命令。凡農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申請出讓因集中居住而節(jié)約的建設(shè)用地時(shí)，必須出具經(jīng)三分之二以上成員或者三分之二以上成員代表同意交易的書面材料。農(nóng)民放棄宅基地后，不影響其作為農(nóng)民身份享有的原有政策待遇。凡申請退出宅基地復(fù)墾整理的農(nóng)村居民必須有其他穩(wěn)定居所、有穩(wěn)定工作或生活來源，避免宅基地復(fù)墾整理交易后出現(xiàn)生活困難、流離失所等問題。在農(nóng)民外出務(wù)工期間，應(yīng)保留其原宅基地，不得強(qiáng)行收回或變更宅基地使用權(quán)。同時(shí)，地方政府、國土部門應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督和管理，協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn)糾紛，保障農(nóng)民利益。

第三，建立完善的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)程序。應(yīng)對宅基地流轉(zhuǎn)申請、批準(zhǔn)程序，交易價(jià)格確定(包括價(jià)格申報(bào)規(guī)定、交易最低價(jià)設(shè)定)、收益分配、受讓使用期限和流轉(zhuǎn)后產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整，以及集體經(jīng)濟(jì)組織和政府可以行使優(yōu)先購買權(quán)等作出規(guī)定，引導(dǎo)農(nóng)村宅基地依法依規(guī)流轉(zhuǎn)。

第四，建立集體建設(shè)用地交易場所。打破城鄉(xiāng)二元所有制結(jié)構(gòu)障礙，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，以公開、公平、公正地轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地。目前可試行市級和縣級設(shè)立兩級交易所，負(fù)責(zé)建立農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)登記匯總發(fā)布信息，接受咨詢，溝通市場需要雙方的相互聯(lián)系，為交易搭建平臺。還應(yīng)成立由國土資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃、金融、工商、社保等部門組成的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，從目前情況看，應(yīng)分區(qū)域、有差別、按步驟推進(jìn)。第一步，可以先開放宅基地租賃市場，本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)外人員都可以承租。第二步，適當(dāng)放開宅基地的抵押和轉(zhuǎn)讓市場。第三步，在農(nóng)村社會保障體系完善時(shí)?？梢钥紤]放開宅基地流轉(zhuǎn)市場。應(yīng)盡快對農(nóng)民擁有的符合規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地給予確權(quán)登記發(fā)證，盡快制訂農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理辦法，使宅基地依法有序流轉(zhuǎn)。

推進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，必須加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。應(yīng)成立由地方政府領(lǐng)導(dǎo)的宅基地流轉(zhuǎn)工作小組，加強(qiáng)國土、建設(shè)、發(fā)改、規(guī)劃、財(cái)政、勞動和社會保障、農(nóng)業(yè)、審計(jì)、司法等各部門間的溝通、協(xié)調(diào)，配合，保證農(nóng)村宅基地規(guī)范、有序和有效流轉(zhuǎn)。同時(shí)，應(yīng)注重發(fā)揮農(nóng)民的主動性和積極性，在土地確權(quán)登記、承包地調(diào)整、土地管理歷史遺留問題處理等工作中，尊重農(nóng)民的主體地位，避免“代民做主”，充分依靠村民自主協(xié)商解決矛盾和問題，為推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)造有利條件。

課題組組長：張新寶(國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局巡視員)；指導(dǎo)老師：石霞(中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授)；執(zhí)筆人：張新寶；成員：梁宏賢(陜西楊凌農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)副書記、管委會常務(wù)副主任)，馬少青(甘肅省文學(xué)藝術(shù)聯(lián)合會副主席、黨組書記)，劉忠文(蘭州航空機(jī)電有限責(zé)任公司董事長、總經(jīng)理、黨委書記)，焦平(中央黨校進(jìn)修部副局級組織員)

責(zé)任編輯 于朝霞