[摘要]“影子政策”沒有形式、不成文字，缺乏政策宣傳環(huán)節(jié)，但對決策者來說卻心照不宣。中國在轉型期確實存在這類政策，它是“雙刃劍”，應認清其功能上的利弊，正確運用之。

[關鍵詞]影子政策；創(chuàng)新；功能

[中圖分類號]D63 [文獻標識碼]A [文章編號]1007-1962(2009)08-0047-02

筆者在研究中國公共政策分類時，提出“影子政策”的概念。這類政策處于“不成文”狀態(tài)，但確實在被政策執(zhí)行者執(zhí)行，人們看不到明確政策的規(guī)定，只能在執(zhí)行環(huán)節(jié)看到其“影子”。如深圳特區(qū)建設之初決策者在“敢闖敢試”過程中提出的口頭約定、“約法三章”等。對“影子政策”的提出及其功能進行分析研究，無疑對發(fā)揮這一“政策”現(xiàn)象的正功能。規(guī)避其負功能有重要意義。

一、“影子政策”的由來

在深圳經濟特區(qū)建設之初，如何建設特區(qū)，馬克思沒說過，其他社會主義國家沒干過，深圳的創(chuàng)業(yè)者“只能摸著石頭過河”。面對姓“資”姓“社”的責難，原深圳市委書記吳南生回憶，當年特區(qū)受到的壓力確實很大。由于長期的閉關鎖國和“左”的指導思想的影響，從中央到地方，對試辦經濟特區(qū)，一開始就有不同意見，疑慮很多，阻力很大。到1982年初，寒流滾滾南下，明槍暗箭，紛至沓來，對廣東尤其對經濟特區(qū)的壓力，發(fā)展到極為嚴重的地步。原國務院副總理谷牧后來回憶，全國各地的非議之詞，“給特區(qū)創(chuàng)辦工作增加了困難，建設發(fā)展步履維艱。特別是1982年上半年，很有些‘秋風蕭瑟’的味道”。面對各種非議，面對當時重重阻力和壓力，吳南生和同事們口頭定下了“約法三章”：“只做不說，多做少說，做了再說?！笨傊褪且痪湓?，要趁那些反對辦特區(qū)的人糊里糊涂、弄不清楚、看不明白的時候把經濟搞上去再說。

這里的“約法三章”，筆者稱之為“影子政策”的肇始，這是轉型時期特有的政策現(xiàn)象。說不清，道不明，但又要“殺開一條血路”，為中國特色社會主義開路，充當“試驗田”，難度非常大。理性地分析，傳統(tǒng)的社會主義模式或者說“斯大林模式”是在特定的歷史時期產生的，這種模式在很短的時期內使落后的資本主義俄國變成強大的社會主義工業(yè)國，發(fā)揮了重要作用。就其理論形態(tài)上而言，它是一個嚴密的思想理論體系。要突破這種模式，必須從根源上重新審視“什么是社會主義，怎樣建設社會主義”這一帶有根本性的問題，特別是自然資源匱乏、經濟落后、生產力低下的中國如何建設社會主義，這種宏大的理論課題就連鄧小平在當時也不是十分清晰。后來小平同志提出著名的如何建設社會主義“三個有利于”的標準，同樣是基于理論上“爭不清”，先讓實踐說話的務實做法。

“只做不說，多做少說，做了再說”就是“影子政策”的形象描述。對于特區(qū)初創(chuàng)者來說，是一個權宜之計，是一個變通之途；從觀念變革來說，是一個創(chuàng)新；從上升到理論層面上來說，是馬克思主義實踐第一的觀點。在這種理念的統(tǒng)攬下，特區(qū)開創(chuàng)了200多項“中國第一”。如果說“殺開一條血路”是一種決心和勇氣，那么“只做不說，多做少說，做了再說”就是與之緊密聯(lián)系的方法和路徑，是政策創(chuàng)新的一種有效形式。事實上，深圳從“殺開一條血路”的探索到黨的十四大為標志“走出一條新路”的過程，都是在“只做不說，多做少說，做了再說”觀念下的大膽創(chuàng)新。實際上帶有“試驗”性質的經濟特區(qū)是在理論上“說不清楚”的情況下的一種穩(wěn)妥做法。這就是“影子政策”產生的重要背景和由來。

二、“影子政策”的正功能

“影子政策”主要是轉型時期的產物，是在特殊時期政策創(chuàng)新的一種形式。如特區(qū)建設之初，針對項目審批制度的條條框框束縛，采取“先上車后買票”的做法，在當時就是解放思想的一種“大膽地試、大膽地闖”的思想和做法。許多工程“先上馬再倒逼官僚主義工作方式的審批”。在當時，有力地促進了特區(qū)建設的速度，同時也推進了“審批制度”改革的進程。再如特區(qū)建設之初“違反天條”的“土地出租”以“土地有償使用”的形式出現(xiàn)，最后被《廣東省經濟特區(qū)條例》而確定為顯性的公共政策；“土地拍賣”第一槌的敲響，催生了我國長期以來土地使用權的模式改革，推動了我國憲法在土地使用權方面的修改。

“影子政策”規(guī)避了公共政策的風險，實際是政策過程的一個重要環(huán)節(jié)?，F(xiàn)在有人戲稱某些領導干部決策時“拍腦袋”、政策執(zhí)行是“拍胸脯”，政策失敗“拍屁股走人”，所謂“三拍干部”。但也不能否認有遠見卓識、智慧超群領導人的“頭腦風暴”。拍出了“好政策”。另一方面。在提倡決策科學化、民主化時代，只靠體制內領導入“拍腦袋”往往造成政策打架、影響政策效果，甚至適得其反，影響政府的公信力。如果能在重大政策出臺前，通過“影子政策”形式運行一段時間，在一地一區(qū)范圍內取得政策效果后完善政策內容，不失為規(guī)避政策風險的好方法。特別是當代中國處于“后發(fā)狀態(tài)”轉型時期，要實現(xiàn)“趕超”和“跨越”的目標，就不能不規(guī)避政策風險，否則一旦失敗，必然影響整個國家現(xiàn)代化的進程。特區(qū)作為“試驗田”，中央要求“大膽地試”、“大膽地闖”，就是賦予特區(qū)實施“影子政策”的權利，也正是特區(qū)“試驗田”的成功，才有力地推動了中國特色社會主義的進程。事實上，從宏觀來看，就是使中國這條社會主義大船規(guī)避了“擱淺”的風險。

三、“影子政策”的負功能

作為“影子政策”而言，它有其兩面性，是一把“雙刃劍”。在特定的時期和區(qū)域用好了能夠促進經濟和社會高速發(fā)展。深圳特區(qū)在建設之初的實踐充分證明了這一點。但這種做法一旦進人常態(tài)社會，其弊端就會逐步顯現(xiàn)出來。主要表現(xiàn)如下：

“影子政策”是決策者逃避決策失誤避免責任追究的方法。因為“影子政策”處于“不成文”狀態(tài)，一旦政策失敗，會給黨和人民造成重大損失，但卻無從追究其應該承擔的責任。常態(tài)社會要求決策科學化、民主化，政策必須公開透明，人民群眾要有知情權。缺少政策宣示環(huán)節(jié)，使決策民主化流于形式，老百姓只能追究執(zhí)行者的責任。領導層的決策失誤往往被老百姓認為基層執(zhí)行者“胡作非為”，由基層領導承擔責任。這就是基層領導常說的，“上面生病，要下面吃藥”現(xiàn)象，上級領導決策失誤卻要基層領導“背黑鍋”。長此以往，只會使上下級關系、干群關系惡化。

“影子政策”是政策執(zhí)行環(huán)節(jié)對抗上級政策的有效工具。公共政策是利益調整的重要工具。有些地方政府決策者為了地方利益、部門利益故意曲解政策，或者有選擇性地執(zhí)行政策。此所謂“上有政策，下有對策”。但作為一級組織，絕對不敢明目張膽地對抗上級政策，而是采取心照不宣的“影子政策”加以對抗。甚至有些領導把“影子政策”作為經驗之談，說“有些政策，要只說不做；有些政策要只做不說”，只有當政策對己、對部門或地方有利的話，才能“又說又做”。

“影子政策”為少數腐敗分子提供了可乘之機。用人的腐敗是最大的腐敗。在提拔任用干部方面的一些“影子政策”危害尤甚。最近，某省省委書記約見網友，并通過網絡與網友對話，在談到選拔任用干部問題時，他坦言“雖然盡可能按照德才兼?zhèn)浜汀幕瘶藴?，但也不可否認‘潛規(guī)則’的作用，不承認這一點，不是唯物主義者?！边@也充分說明，“影子政策”在干部選拔任用中確實存在。最可怕的是少數腐敗分子把“潛規(guī)則”奉為提拔任用干部的圭臬。這樣提拔起來的干部只能給黨的事業(yè)和人民利益帶來嚴重危害。

綜上所述可以看出，“影子政策”，作為一種“不成文”的形態(tài)，是客觀存在的。它在轉型時期、某一階段是政策運行的常態(tài)，是政策創(chuàng)新的一種主要形式，是決策者規(guī)避政策風險的好方法，也是和平時期國家安全及外交戰(zhàn)線政策運行的重要形式。而一旦進人常態(tài)社會。其弊端就會逐漸顯露出來。顯然，在實踐中必須規(guī)避這一政策現(xiàn)象的負面功能。作為一種政策工具，主要還是看什么人用、什么時候用、為什么用，其結果大不一樣。

責任編輯 余 巖