[摘要]新《食品安全法》旨在通過更嚴格細化的規(guī)定解決食品安全方面頻出的問題，對明確我國食品安全監(jiān)管主體、職責、標準、風險評估等都起到重要作用。然而其仍存在很多隱憂，應予以關注和討論，盡量在細則中對其加以完善。

[關鍵詞]食品安全法；規(guī)定；隱憂

[中圖分類號]DF41 [文獻標識碼]A [文章編號]1007-1962(2009)08-0012-04

由十一屆全國人大常委會第七次會議表決通過的《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)，共分10章104條，分別為總則、食品安全風險監(jiān)測和評估、食品安全標準、食品生產(chǎn)經(jīng)營、食品檢驗、食品進出口、食品安全事故處置、監(jiān)督管理、法律責任和附則。新的食品安全法自2009年6月1日起施行，離正式生效還有兩個月的時間。

新的《食品安全法》有哪些創(chuàng)新與突破?與原來媒體多次報導的討論相比進行了哪些改進?還有哪些隱憂?筆者在細細研讀之后，給予歸納解析。

一、新的《食品安全法》更加明確和細化了與食品安全密切相關的各部門職能。使其更具操作性和可實施性

1 食品安全監(jiān)管分工：進一步明確了分工，參與者更多，包括行業(yè)自律、媒體監(jiān)督等。

新的《食品安全法》在“第一章總則”中，對目前的食品安全監(jiān)管分工進行了具體的說明，對各部委的分工進行了界定，并提議設立國務院食品安全委員會來進行總體協(xié)調。除此之外，還對縣以上政府的食品安全監(jiān)管責任、媒體的監(jiān)督等進行了更明確的說明。

過去我國食品安全監(jiān)管機構過多而又相互推諉，“管理打架”問題嚴重，缺乏協(xié)調機構，職能交叉、多頭食品安全執(zhí)法檢查的現(xiàn)象大量存在。浪費了國家有限的公共資源，無端增加了納稅人的經(jīng)濟負擔，引起社會強烈不滿。本次立法大大減少了相關監(jiān)管部門，進一步明確了各部門職責，并設立了協(xié)調機構。

國務院設立食品安全委員會。新法最大的亮點就是成立了食品安全委員會。之前從部委層次來講，與食品安全監(jiān)管有關的都是部級單位，身份都應該是平級的，很難讓一個平級單位去協(xié)調另一個同級別單位，因此必須要有更高一級的單位來進行協(xié)調。實際上這也是國外通行的做法，美國雖然食品安全監(jiān)管部門不多，但還是設立了總統(tǒng)食品安全委員會，從部級以上層次對食品安全監(jiān)管進行統(tǒng)籌與協(xié)調。所以新《食品安全法》順應民意，對現(xiàn)行監(jiān)管體制進行了調整，明確規(guī)定“國務院設立食品安全委員會”。這一委員會是一個高層次的議事協(xié)調機構，估計應該由主管衛(wèi)生工作的副總理牽頭，對食品安全監(jiān)管工作進行總體的協(xié)調和指導，旨在加強部門間的配合和消弭監(jiān)管空隙。

衛(wèi)生部門承擔總體協(xié)調職責，質檢、工商、農(nóng)業(yè)部分司其職。新《食品安全法》從法律角度確定由衛(wèi)生部門來承擔食品安全總體綜合協(xié)調職責，負責食品安全的風險評估、標準制定、信息公布等，組織查處食品安全重大事故。質量監(jiān)督、工商行政管理、國家食品藥品監(jiān)督管理部門分別對食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務活動實施監(jiān)督管理。供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品(以下稱食用農(nóng)產(chǎn)品)的質量安全管理，遵守《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》的規(guī)定。但是，制定有關食用農(nóng)產(chǎn)品的質量安全標準、公布食用農(nóng)產(chǎn)品安全有關信息，應當遵守本法的有關規(guī)定。也就是農(nóng)業(yè)部繼續(xù)監(jiān)管食品農(nóng)產(chǎn)品安全，但在質量安全標準、信息發(fā)布上要聽衛(wèi)生部的統(tǒng)一協(xié)調了。

地方政府要盡食品安全的監(jiān)管職責。縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負責、領導、組織、協(xié)調本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機制，是本法的一個新亮點。解決了省級以下食品安全監(jiān)管主體不明的問題。規(guī)定地方政府要承擔起當?shù)氐氖称钒踩熑?，出了問題要被問責，這是一個很大的進步。其次，該法相關的條文中還規(guī)定地方政府要對本轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的食品安全重大問題及時上報，否則要承擔失職責任。

其他監(jiān)管主體也要發(fā)揮積極作用。食品安全涉及太多的產(chǎn)業(yè)與行業(yè)，僅有政府部門是遠遠不夠的。所以如何發(fā)揮相關部門的作用就成為關鍵。新法對此進行了專門說明。比如在總則中提出“食品行業(yè)協(xié)會應當加強行業(yè)自律”，“國家鼓勵社會團體、基層群眾性自治組織開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標準和知識的普及工作”，“新聞媒體應當開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標準和知識的公益宣傳。并對違反本法的行為進行輿論監(jiān)督?！边^去新聞部門的監(jiān)督往往被戴上抹黑的帽子，這次他們可以打著這個法律大旗對違法企業(yè)進行曝光了。

2 通過食品安全風險監(jiān)測和評估解決“馬后炮”問題。

新法在第二章中設立“食品安全風險監(jiān)測和評估”相關條例，試圖解決過去安全評價“馬后炮”問題，將食品安全風險監(jiān)測和評估由“事后”提至“事前”。過去的食品安全事件，無論是阜陽大頭嬰兒事件，還是蘇丹紅、福壽螺、多寶魚、三鹿事件等等，幾乎都是先被消費者或媒體披露，再由監(jiān)管部門調查，監(jiān)管部門一直慢一拍。這種方式一方面無法從根本上消除食品安全問題隱患，另一方面，當食品安全事件發(fā)生后，消費者又因不能及時聽到權威聲音而引起混亂。新《食品安全法》中明確“國家建立食品安全風險監(jiān)測制度”，想通過風險監(jiān)測評估，使安全評價由“事后”提至“事前”。為此，該法規(guī)定相關部門要制定、實施食品安全風險監(jiān)測計劃，將食品的風險監(jiān)管關口提前，主動對食源性疾病、食品污染和食品中有害因素進行檢測，把食品安全監(jiān)管的重點由外在表面深入到食品內(nèi)在的安全因素。同時規(guī)定由衛(wèi)生部門牽頭，成立由醫(yī)學、農(nóng)業(yè)、食品、營養(yǎng)等方面專家組成的食品安全風險評估專家委員會，對食品安全風險進行科學評估。食品安全信息發(fā)布也由衛(wèi)生部統(tǒng)一來做，保證信息統(tǒng)一、科學、明了。

3 終結了原來的“標準打架”問題，由衛(wèi)生部門將各種標準整合成一個標準。

食品安全標準的“不標準”一直是我國食品安全監(jiān)管特有的現(xiàn)象，也是一大軟肋。一方面我國的相關標準太老太少，未與國際接軌，如食品農(nóng)藥殘留指標規(guī)定了291條，而國際食品法典則規(guī)定了2439條農(nóng)藥殘留標準：另一方面我國食品標準太多太亂，衛(wèi)生標準、質量標準、農(nóng)產(chǎn)品質量標準等等，又有國家標準、企業(yè)標準，各標準間相互重復交叉、層次不清。

新法規(guī)定由衛(wèi)生部門對強制執(zhí)行的標準予以整合，統(tǒng)一公布為食品安全國家標準。除食品安全標準外，不得制定其他的食品強制性標準。進口的食品、食品添加劑以及食品相關產(chǎn)品應當符合我國食品安全國家標準。建立科學、統(tǒng)一、權威的食品安全標準體系，不僅能為保障食品安全奠定堅實基礎，還能有效杜絕各個執(zhí)法部門法出多門、各自為政的現(xiàn)象。

二、新《食品安全法》仍舊存在一些隱患，應盡早完善

新《食品安全法》是一部在重大食品安全事件屢現(xiàn)背景下修訂的一個“重典”，立法的意圖是通過“重典”來治“亂相”。出臺一部這么強勁的法律，可能很解國人之恨。也可能換來暫時的平安，然而過分嚴格的管制，不但會對食品產(chǎn)業(yè)的成長起很大的抑制作用，而且還會形成過度管制，滋生出昂貴的尋租成本。再者過多過細的規(guī)定與要求，為執(zhí)法部門的各種亂收費與亂罰款留下太多的操作空間。如果不在細則中進行更明確的規(guī)定，可能會對大多數(shù)企業(yè)發(fā)展造成不利影響。同時未來以此法換來的高昂的食物價格，消費者尤其是低收入者能否承受得起也有待進一步研究。

現(xiàn)行法律體系是強調以制裁為特征的強法。忽視以強調綱領政策和原則為特征的“軟法”。強法多具有事后性、部門懲治性特點。而軟法則以“綱領方針政策”為主要特征而不直接體現(xiàn)罰則，具有事先性、綜合預防性。2002歐盟《歐洲食品安全法》，2003年日本《食品安全基本法》都突破了以制裁為保證手段的法律特征，轉變?yōu)樵瓌t、方針、研究、規(guī)劃、預測和緊急情況處理為主要管理手段。新《食品安全法》軟的部分有，但仍不多。這說明政府食品安全管理職能尚未法制化。

長期以來，我國食品安全法律法規(guī)都以實現(xiàn)部門管理目標為目的，以部門管理存在問題為規(guī)范對象，以懲治違法行為為立法內(nèi)容。食品安全沒有被明確定為整體性目標。結果，現(xiàn)行食品安全法律體系涵蓋的法律法規(guī)并沒有以食品安全為目的進行構建和籌劃。例如整體性原則、科學性原則、預防性原則、風險性原則、可追溯性原則等并沒有被貫穿到現(xiàn)有的食品安全法律體系中去，等等。以下按此部法律規(guī)定順序進行剖析：

食品安全監(jiān)管分工部分：

1 衛(wèi)生部門食品安全專業(yè)人才現(xiàn)狀令人擔憂。

衛(wèi)生部門牽頭食品安全監(jiān)管，能否在短期內(nèi)不拘一格吸收國內(nèi)外專業(yè)人員是未來衛(wèi)生部能否順利完成此項任務的關鍵。過去衛(wèi)生部門只管餐飲衛(wèi)生，人力很單一，雖然食藥局也劃歸衛(wèi)生部來管，但這個局名字上叫食藥局，實際上工作的重心只在藥，食品安全方面的人力也很缺乏。衛(wèi)生部要想真正地做好食品安全監(jiān)管這個工作，就要廣納賢士，集天下食品安全專才。

2 縫隙問題還是沒出提出具體的解決辦法。

目前的法律規(guī)定，按食物鏈來分工監(jiān)管，各守一攤。雖然比過去的部門少了一些，但還是不少。尤其是食物鏈的交接環(huán)節(jié)，會生出不少的問題來，目前如何把銜接變成無隙對接是一大難題。應該對交接不清的地方責成某一部門來專門負責。如農(nóng)業(yè)部與質檢總局如何銜接，工商局與其他部門的銜接等。比如上次的毒奶粉事件，就是奶源站出了問題，這個奶源站是新出現(xiàn)的機構，農(nóng)業(yè)部門認為該質檢管，質檢部門認為是農(nóng)業(yè)部門的事，結果就成了都不管地帶，釀成這么大的亂子。所以我對此次修改食品法最關注的地方就是看縫隙問題解決了沒有。從目前來看還是沒有拿出切實的辦法。雖然成立了的食品安全委員會，但那是更高層面的工作。而縫隙是很微觀的事。不知道在以后的具體條例中有沒有這方面的規(guī)定。目前從國際趨勢來看，歐洲由于出了太多的食品安全事故，丹麥與英國都把食品安全監(jiān)管移到一個政府部門下來監(jiān)管，美國也主要由兩大部門來管。當然我國食物產(chǎn)業(yè)鏈比他們長很多，企業(yè)數(shù)量也比他們多得多，規(guī)模也很小。如何尋求中國的食品安全監(jiān)管模式還需要不斷地探索。

3，保障食品安全僅靠政府工作是不夠的，如何實施更全面的計劃，諸如食品安全知識的教育、推廣、培訓等沒有說明。

食品安全的監(jiān)控涉及從田頭到餐桌的全過程，包括生產(chǎn)、加工、儲存和分銷等中間環(huán)節(jié)，食品安全的有效保障也需要食品產(chǎn)業(yè)鏈各方，如政府、農(nóng)戶、涉農(nóng)類食品加工企業(yè)，消費者、中介組織與相關科研機構等進行有效的配合與協(xié)調，才能保障我國整體的食品安全。由于涉及眾多機構與環(huán)節(jié)，如何讓這些食品安全的利益攸關者(Stakehold- er)行動起來，積極參與，并在此基礎上建立合作平臺是未來我國食品安全政策的重點。只有食品安全產(chǎn)業(yè)鏈各方目標明確、協(xié)同努力、緊密合作，才能準確及時地應對挑戰(zhàn)，從而確保人力、物力與財力得到最佳的利用，在整體上提升我國食品的安全水平。

比如，現(xiàn)今大多數(shù)企業(yè)認識不到位，特別是一些小企業(yè)為了降低成本不擇手段。大多數(shù)消費者傾向于便宜食品，導致企業(yè)投其所好采取劣質原料甚至摻假。一些媒體對食品領域的非理性監(jiān)督也不利于整個食品業(yè)的良性發(fā)展。

重視消費者教育。實際上作假者之所以存在，跟我們的食品安全教育一直跟不上也有很大的關系。只有通過扎扎實實的教育，讓消費者知道如何判別優(yōu)劣產(chǎn)品，才能讓那些真正從事安全生產(chǎn)的企業(yè)產(chǎn)品有市場，有激勵。

公益性的宣傳。公益性的廣告宣傳能夠使消費者了解不少食品安全相關信息。目前這方面也十分薄弱。以后應該加強這方面的工作。多進行一些大批量的公益性宣傳與推介。讓老百姓不再因各種食品安全事件增加對食品安全的恐慌，而是以科學的態(tài)度對待食品安全問題。

食品安全風險監(jiān)測和評估方面：

4 我國的食品安全事故屬作假成分居多，按規(guī)定要進行隨機抽樣事先發(fā)現(xiàn)風險如同大海撈針。

風險評估難以改變目前的“監(jiān)管部門總是慢一拍”的問題。試圖模仿國外發(fā)達國家做法，建立食品安全風險監(jiān)測與評估制度，想法很好，但不切實。實際上我國的食品安全問題太復雜了，低層次的作假問題一直是一個大問題。而國外發(fā)達國家這個問題很少，而技術性的失誤多一些。所以他們要通過風險評估來解決事先監(jiān)管問題，企業(yè)數(shù)量不多又規(guī)模很大，好辦。我國幾十萬的小食品生產(chǎn)企業(yè)，則很難發(fā)現(xiàn)風險。

食品生產(chǎn)經(jīng)營方面：

5 過多過細的嚴標準高要求。使轉到地下的中小企業(yè)如何監(jiān)管?

嚴格標準當然很好，保存完整的記錄更好。但對不少的中小企業(yè)而言，這些東西過去都沒有。如果嚴格按此規(guī)定執(zhí)行，不知道將會有多少中小企業(yè)倒閉，或者又會使多少達不到標的中小企業(yè)轉入地下生產(chǎn)，產(chǎn)生監(jiān)管盲區(qū)，實際結果下來可能更可怕?？赡懿糠直O(jiān)管部門會為了推脫責任，說這些無照經(jīng)營者不歸我管。過去的經(jīng)驗告訴我們，過高的標準與要求，要么做更多的假，要么走入地下，要么倒閉。研究發(fā)現(xiàn)，地下經(jīng)濟的盛行與過高過嚴的標準有很大關系。衛(wèi)生部門如何監(jiān)管轉入地下生產(chǎn)的企業(yè)估計未來是一個不小的問題。

6 誰來承擔飆升的食品安全成本?

企業(yè)為了達到新的更嚴格標準，生產(chǎn)成本肯定要大大增加，食品安全質量的改進也與高投入有很大關系。增加的成本如果讓生產(chǎn)的企業(yè)承擔，在目前的打假還難以有效的情況下，會出現(xiàn)劣幣驅逐良幣現(xiàn)象，使造假企業(yè)增多。食品安全水平的提升關系到國民健康問題，與衛(wèi)生健康一樣。衛(wèi)生健康新的醫(yī)改條例一出，國家要承擔一部分責任。同時，食品安全的成本也不能完全讓食品企業(yè)獨自承擔。國家與地方政府應該拿出一部分資金來幫助企業(yè)完善生產(chǎn)技術水平以達到各種嚴格的規(guī)定要求，幫助他們度過艱難時刻，不能讓企業(yè)單獨承擔太高昂成本?；蛘呤蛊髽I(yè)將成本轉嫁到消費者身上。

7 目前的添加劑是該嚴管了，但最怕的是又嚴過了頭，妨礙了食品生產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展。

這些年我國的食品加工業(yè)發(fā)展很快，企業(yè)投入很多資金來尋找創(chuàng)新技術制造食品，這也是人類的餐飲業(yè)一直以來的發(fā)展過程。食品行業(yè)是目前全球發(fā)展最快的產(chǎn)業(yè)之一。比如美國的食品產(chǎn)業(yè)一直是全美國最大的產(chǎn)業(yè)，利潤比IT產(chǎn)業(yè)還要豐厚，這與食品產(chǎn)業(yè)不少公司通過大量投入進行生物技術創(chuàng)新有很大關系?，F(xiàn)在如果突然規(guī)定什么添加劑都不能用了，或者即使要用但經(jīng)過層層審批也難以批復，那么我國近年來剛剛興起的食品加工業(yè)的發(fā)展空間或許就此被大幅削減了。希望在隨后出臺的具體條例里能夠有一些彈性或者更具體的說明。

8 審批如此多，如何避免利益攸關?

目前食品立法動輒以歐美為標準，認為歐美標準就是絕對安全的，盲目迷信歐美標準是錯誤的。前一陣子做太湖污染課題就發(fā)現(xiàn)一個很悲哀的現(xiàn)象，太湖之所以污染嚴重，原來都是按美國的標準執(zhí)行惹的禍，太湖周邊企業(yè)的污染排放標準都是按美國人的標準規(guī)定的，也都達了標，為什么還產(chǎn)生這么嚴重的問題?最后一分析才明白。美國湖區(qū)的人口密度很低，按它的這個排放標準是沒問題的。但我國太湖的人口密度與企業(yè)密度比美國高數(shù)倍，如果用這個標準，就會造成非常嚴重的污染。我們必須根據(jù)中國的實際情況制定出符合我國實際情況的標準。有些標準可能比國際上還要高。因為我國的人口數(shù)量與密度都是歐美發(fā)達國家所無法相比的。

另外添加劑審批的專家要避免利害關系。嚴格禁止為添加劑廠家做咨詢工作的專家參與添加劑審擬，避免利益攸關，危害到消費者健康。

9 不能把保健品行業(yè)給管死了。

保健品是我國非常龐大的產(chǎn)業(yè)。截至2007年底，我國已審批保健食品8900多種，年產(chǎn)值達1000多億元。由于各方面原因，很多衛(wèi)生部門的人并不喜歡保健品。要防止單純因為行業(yè)利益使監(jiān)管主體的衛(wèi)生部門給保健品行業(yè)制定過多過于苛刻的規(guī)定，甚至限制或禁止保健品行業(yè)發(fā)展。

10 為省錢不檢了怎么辦?

新《食品安全法》規(guī)定抽檢不收費了，這對生產(chǎn)者固然是好事，但又會產(chǎn)生新的隱憂：那些靠抽檢收費活的檢測機構如何生存?該由誰來支付檢測費用?如果由政府來為抽檢付費，會不會出現(xiàn)政府部門為了省錢少檢或者不檢的行為?如何監(jiān)督監(jiān)管者?等等，都是應該思考的問題。

責任編輯 史小今