摘要:近年來，學前教育立法成為一個熱點問題。本文從學前教育本身特點、當前發(fā)展狀況等方面分析我國學前教育立法的必要性，并指出學前教育立法過程要始終以教育公平和終身教育的理念為指導，以《憲法》和各項教育法律為法律依據，以國際學前教育法律和我國學前教育法規(guī)、地方性條例及其實施經驗為借鑒，制定出符合我國國情的學前教育法。

關鍵詞:學前教育;立法;必要性;依據

中圖分類號:G612文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)18—0120—02

從1998年開始，北京師范大學龐麗娟教授連續(xù)4年就學前教育立法問題提交提案，直至2001年該問題的提案被作為民進中央的提案提交當年的政協(xié)大會。2003年3月，學前教育立法被列入十屆人大教科文衛(wèi)委員會的立法規(guī)劃，2004年該委員會開始進行立法調研。2006年“十一五”全國教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃列入要“適時抓緊制定學前教育法”。同年年底，全國人大教科文衛(wèi)委員會正式委托國家教育部開展學前教育法案的研究與起草工作。2007年5月，國務院頒布實施的《國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》中明確提出“要適時啟動學前教育法的起草工作”。同年11月，國家教育部又將學前教育立法列為今后五年的立法工作重點，并明確列入2008年的工作要點。目前學前教育法正處于法案的研究與起草階段[1]。

回首學前教育立法從提案到研究起草的艱辛歷程，我們既要為立法一步步取得的階段性進展感到振奮、欣喜，同時還要認識到距離學前教育法的出臺依然任重而道遠，更要對學前教育立法的必要性、立法依據進行深刻的分析來引起全社會各界人士對學前教育立法工作的關注。

一、學前教育立法的必要性

(一)由學前教育本身特點所決定

學前教育的教育對象是0～6、7歲的兒童，這個時期是人的一生中發(fā)展最快、可塑性最強的時期，是人的身心各方面素質發(fā)展的奠基階段。學前教育本身的重要性要求從根本上為學前教育的發(fā)展掃清障礙、鋪路搭橋，可以說立法就是一個很好的途徑。由于教育的對象的特殊性，使得學前教育工作具有同其他教育階段不同的特點。一方面，學前兒童身體各種器官、各個系統(tǒng)還處于發(fā)育中，活動能力、生活自理能力都比較差;另一方面，學前兒童雖然具有同成人一樣的權利，但他們無相應行為能力和責任能力，屬完全無民事行為能力的公民，他們不會對自己的行為承擔相應的責任。顯然，學前教育要特別強調保育與教育的結合，肩負為學前兒童和為家長服務的雙重任務，由此學前教育的工作就相對復雜起來，這勢必會產生難以預料的問題與矛盾，因此也特別需要有健全的法律加以呵護。

(二)學前教育發(fā)展現(xiàn)狀的需要

自新綱要頒布以來，在黨和國家政府的領導下，我國的學前教育取得了比較大的發(fā)展。截止2007年，全國有幼兒園12.9萬所，在園兒童2348.8萬人，全國幼兒毛入園率從2001年的35.9%上升到2007年的44.6%，達歷史最高水平;2007年全國城鎮(zhèn)學前三年毛入園率為55.6%，農村是35.6%。據統(tǒng)計，從1993年至今，學前教育經費一直僅占全國教育經費總投入的1.3%;2008年，0～5周歲的學齡前農村留守幼兒約1569萬人，占全國農村同齡兒童的30.46%;中西部22個省、市、自治區(qū)的27284個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，約有一半沒有一所鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園。

從以上的數據中可以看出，學前教育在取得較大發(fā)展的同時仍然是我國整個教育體系中最薄弱的環(huán)節(jié)，明顯滯后于其他教育階段。與此同時，其他國家相比，我國的學前教育在九個人口大國中，位于墨西哥和巴西之后。據人大代表朱永新介紹，“九五”和“十五”時期全國幼教事業(yè)發(fā)展規(guī)劃目標都沒有按期實現(xiàn)，按照現(xiàn)在的發(fā)展速度和規(guī)模，實現(xiàn)“十一五”^全國三年毛入學率55%的規(guī)劃目標非常困難。因此，要通過立法來明確學前教育的法律地位、管理體制和投入體制、各級政府的責任來促進學前教育事業(yè)有序、健康、可持續(xù)的發(fā)展。

(三)依法行政、依法治教的需要

依法行政、依法治教，首先要有法可依?，F(xiàn)有的學前教育法規(guī)以及教育法律涉及的學前教育條例和規(guī)定有不完善之處，嚴重制約了學前教育事業(yè)進一步的改革和發(fā)展。如:忽視了幼兒園的權利;未對幼兒園教師的待遇、培訓進修、醫(yī)療保險等予以切實保障;規(guī)定了幼兒園注冊和審批的程序，但對幼兒園注銷、轉向等未做規(guī)定;對幼兒園穩(wěn)定的經費來源未給予清晰的規(guī)定;對幼兒園事故的責任與處理為予以合適的規(guī)范，等等[2]。

因此，亟需出臺學前教育法，將學前教育納入法制軌道，明確學前教育的法律地位、政府的責任;明確學前教育國家標準，以及標準的動態(tài)更新機制;學前教育的投入和條件保障;明確公辦幼兒園教師編制標準和辦法;明確學前教育的管理部門及人員等。使學前教育事業(yè)發(fā)展和辦學行為真正做到有法可依，有法必依，依法治教。

(四)構建完整的教育法制體系的需要

目前，教育領域的法律法規(guī)相對其他行業(yè)和領域的法律法規(guī)已經很完善。全國人大及其常委會制定的教育法律法規(guī)有《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國義務教育法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》《民辦教育促進法》《學位條例》等。然而，作為一個獨立學制階段的學前教育一直沒有專門的、獨立的、全國性法律文件，這不能不說是一個缺憾。目前的學前教育立法層次偏低，最高立法層次僅處于我國法律中的第四層次，即部門規(guī)章，法律規(guī)范的效力較弱。顯然，如果不立《學前教育法》，我國的教育法律法規(guī)體系就存在不完善之處。

(五)順應學前教育立法國際性趨勢的需要

縱觀世界各國學前教育發(fā)展歷程，不難發(fā)現(xiàn)學前教育立法是一個不可阻擋的國際趨勢。美國、英國、澳大利亞、葡萄牙等國家紛紛通過立法來保障和促進本國學前教育事業(yè)的發(fā)展。我國作為《兒童權利公約》簽約國之一，在上世紀90年代初已向我國兒童和國際社會做出了維護兒童應有的權利、促進全社會共同關心和重視兒童教育事業(yè)發(fā)展的莊嚴承諾，因此我國應盡快出臺學前教育法，加強與國際的合作與交流，共同致力于世界各國兒童應有權利的實現(xiàn)及學前教育事業(yè)的健康發(fā)展。

二、學前教育立法的主要依據

(一)遵循教育立法的基本理念與價值取向

任何一部法律的出臺與實施，在本質上能反映人們的價值選擇和價值追求。正確的價值取向、科學的立法理念，才能有效地指導立法實踐，從而制定出科學而善良的法律。學前教育的立法要遵循教育立法的基本理念與價值取向，即體現(xiàn)公平教育理念和終身教育理念。

教育公平是教育的一種基本價值取向，體現(xiàn)全體社會成員公平享有受教育權利的意志。教育公平是社會公平最基本的標志，國家有責任在整個教育體系的設計和運行中體現(xiàn)公平，即教育公平既要體現(xiàn)在初等教育、中等教育、高等教育階段，也要體現(xiàn)在學前教育階段。因此，對學前教育立法，要以公平教育理念作為立法的價值取向，力求為廣大兒童提供平等的受教育的機會。

人的發(fā)展既有階段性，又是一個連續(xù)的過程。學前教育作為終身教育的啟蒙階段，其重要性不言而喻。因此，學前教育的立法，也應該明確學前教育的性質及其在教育體系中的地位，強調學前教育的基礎性和公益性，體現(xiàn)終身教育理念，為人們的終身學習服務。

(二)以憲法和教育法律為直接依據

制定新的法律，要以現(xiàn)行的法律為依據。我國《憲法》、《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國未成年人保護法》、《中華人民共和國教師法》，都為學前教育的立法提供了直接的法律依據。

憲法作為國家的根本大法，是制定其他一切法律的依據?！稇椃ā返?條第3款規(guī)定:“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。”《中華人民共和國立法法》第78條也明確規(guī)定:“憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸?！币虼?，我國的學前教育立法必須以憲法中關于學前教育方面規(guī)定的基本原則為立法依據，具體貫徹憲法對學前教育的基本規(guī)定。我國的《憲法》第19條第1款規(guī)定:“國家發(fā)展社會主義的教育事業(yè)，提高全國人民的科學文化水平。”第46條第1款規(guī)定:“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務?！睂W前教育立法，要把憲法對學前教育方面的原則性規(guī)定具體化，通過制定具有可操作性的法律條文，來實現(xiàn)憲法的精神。

《中華人民共和國教育法》是我國教育領域的綱領性法律?！段闯赡耆吮Ｗo法》、《中華人民共和國教師法》是教育領域的專項法律。學前教育的立法應遵循這些法律的基本原則，在原則不得與之相抵觸。

(三)總結國內學前教育規(guī)章、地方性條例、法律實施經驗

調查研究、實事求是、一切從實際出發(fā)，是我國立法的根本指導原則?！读⒎ǚā返?條規(guī)定:“立法應當體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！钡?條又規(guī)定:“立法應當從實際出發(fā)。”

國家教委頒布的《幼兒園管理條例》至今已近20年，分析總結近二十年全國范圍內實施其及其他教育法律法規(guī)中相應條款所獲得的寶貴經驗，在進一步補充、修訂現(xiàn)行《幼兒園管理條例》、《幼兒園工作規(guī)程》的基礎上制定出新的全國性學前教育法律，已成為百年學前教育歷史的必然、社會和事業(yè)發(fā)展的迫切需要。

地方性的學前教育立法工作為學前教育全國性法律的出臺做了鋪墊。近些年一些地方人大適應形勢發(fā)展要求，在學前教育立法方面做了很多工作，江蘇、廣州、青島、北京等省市已先后制定實施了地方性學前教育條例，如:《北京市學前教育條例》就學前教育責任、學前教育機構和從業(yè)人員、學前教育保障和法律責任予以明確規(guī)定。旨在促進和保障北京市學前教育事業(yè)的發(fā)展，提高學前教育質量，同時也為全國性的立法提供了重要的經驗與參考。我國臺灣地區(qū)也順應形式于1999年頒發(fā)了《幼稚教育法》及《幼稚教育法實施細則》，依法促進和保障臺灣地區(qū)學前教育的發(fā)展。這些地方性條例與法律的出臺和實施，為制定學前教育立法奠定了良好的基礎。

(四)借鑒國際學前教育法律及其實施經驗

世界各國尤其是一些發(fā)達國家，為了迎接21世紀的挑戰(zhàn)，都非常重視發(fā)展本國的學前教育。重視學前教育的立法問題，認為立法是規(guī)范和發(fā)展學前教育的重要手段。

美國聯(lián)邦政府早在1979年就頒發(fā)了《兒童保育法案》，80年代的《提前開始法》、《家庭援助法》90年代的《兒童保育與發(fā)展固定撥款法》、《全美兒童保護法》、《2000年目標:美國教育法》以及近幾年新制定的《兒童網絡保護法》、《早期學習機會法》、《不讓一個兒童落后法》和《入學準備法案》等[3]。英國、德國、法國、日本、韓國、印度、朝鮮等國也都在二十世紀70-80年代就制定了專門的學前教育法律。這些國家不約而同地采取政府立法的形式來保證和促進本國學前教育的發(fā)展。在一些國家，除了聯(lián)邦政府加強學前教育立法，從法律的角度對學前教育機構設置條件、經費投入、教師資格、教師待遇和培訓等進行規(guī)定和約束外，許多州(省)也制定了相應的學前教育條例規(guī)范本州的學前教育[2]。

參考文獻:

[1]中國學前教育立法:思考與進程——對全國人大常委、北京師范大學龐麗娟教授的深度訪談[J].幼兒教育，2008.(10).

[2]龐麗娟，韋彥，學前教育立法——一個重大而現(xiàn)實的課題[J].學前教育研究，2001，(01).

[3]沙莉，龐麗娟，劉小蕊.通過立法強化政府在學前教育事業(yè)發(fā)展中的職責———美國的經驗及其對我國的啟示[J].學前教育研究，2007，(02).

[4]龐麗娟.中國教育改革30年:學前教育卷[M].北京師范大學出版社，2009，(01).

[5]http://www.qthdaily.com/news/content/200903/16/content_68945.Htm

(責任編輯/陳雅莉)