摘要:九江市著力推進(jìn)基層民主政治建設(shè)，在全市范圍積極推行村級黨務(wù)、村務(wù)由黨員大會(huì)和村民代表會(huì)議分別投票表決的“兩重兩輪”投票制度，該制度是擴(kuò)大公民有序參與的有益嘗試;構(gòu)筑了黨群聯(lián)動(dòng)的有效機(jī)制;是基層決策制度化、規(guī)范化的積極探索;是“陽光決策”的典范，有利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。

關(guān)鍵詞:“兩重兩輪”投票制;公民參與;黨群聯(lián)動(dòng);基層民主決策

中圖分類號:D252文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)18—0031—02

近年來，九江市委市政府著力推進(jìn)基層民主政治建設(shè)，把村民自治作為加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)的重頭戲來抓，并取得了良好的效果。該市廬山區(qū)2003年榮獲“全國村民自治模范區(qū)”榮譽(yù)稱號。同時(shí)，九江市委市政府在實(shí)踐中不斷探索基層民主決策的有效機(jī)制，在全市范圍積極推行村級黨務(wù)、村務(wù)由黨員大會(huì)和村民代表會(huì)議分別投票表決的“兩重兩輪”投票制度，把人民當(dāng)家作主、讓發(fā)展體現(xiàn)民意真正落到實(shí)處。

一、基層民主決策機(jī)制的新探索

九江市地處江西北部京九鐵路與萬里長江交匯點(diǎn)，是長江黃金水道沿岸十大港口城市之一，也是江西省唯一的沿江對外開放和外貿(mào)港口城市，素有“魚米之鄉(xiāng)”、“贛北棉鄉(xiāng)”、“江南魚倉”的美譽(yù)。九江全市人口約500萬，轄9縣1市2區(qū)，有181個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，1720個(gè)村級黨組織。九江市委市政府注重發(fā)揮群眾的首創(chuàng)精神，大力推進(jìn)基層民主政治建設(shè)，逐步建立和完善了村民代表日常工作制、村干部述職評議、村民聽證質(zhì)詢、黨務(wù)公開等制度，健全民主決策與管理機(jī)制。從2004年8月開始，為進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)工作，九江市委組織部決定對全市農(nóng)村重大黨務(wù)、重要村務(wù)實(shí)行黨員和村民代表兩輪票決制，并先行在湖口、九江、瑞昌等三縣、區(qū)、市開展為期8個(gè)月的試點(diǎn)工作。在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，九江市把推行“兩重兩輪”投票制作為發(fā)展農(nóng)村基層民主政治的基礎(chǔ)性工程來抓并在全市范圍內(nèi)全面推行。

所謂“兩重兩輪”投票制，是指對村級重大黨務(wù)和重要村務(wù)的決策，實(shí)行黨內(nèi)與黨外相結(jié)合，由黨員大會(huì)、村民代表會(huì)議就決策事項(xiàng)分別進(jìn)行討論、并以無記名方式進(jìn)行兩輪投票，第一輪投票征求意見，第二輪投票表決形成決議的制度。重大黨務(wù)主要包括:研究本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重大問題;村黨組織換屆選舉和屆中調(diào)整;村干部的任免、調(diào)動(dòng)及村級后備干部的推薦、配備;以及村級組織活動(dòng)場所的使用與管理有關(guān)事項(xiàng)等。重要村務(wù)主要包括:制定本村經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生及其他公共建設(shè)事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃;村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案及村公益事業(yè)的建設(shè)承包方案;村集體所有的資源和資產(chǎn)的利用、處置，村民的承包經(jīng)營方案，宅基地的使用方案，土地征用補(bǔ)償及分配、救災(zāi)救濟(jì)款物的發(fā)放，村集體債權(quán)債務(wù)的處理等有關(guān)事項(xiàng)。湖口縣和瑞昌市等地具體界定的重要村務(wù)還包括:投資在1萬元以上的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益性事業(yè);投資在5000元以上的村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)承包經(jīng)營;價(jià)值在5000元以上的村集體資源資產(chǎn)的利用與處置;一次性財(cái)務(wù)開支在5000元以上村集體資金的使用，等等。[1]到2008年上半年，全市共有1517個(gè)村實(shí)行投票表決制，占總數(shù)86.3%，票決事項(xiàng)7031件。[2]中組部原部長張全景同志把這種“重大不重大，黨員先說話;重要不重要，群眾來投票”的民主活動(dòng)，稱為“發(fā)揚(yáng)農(nóng)村基層民主的一個(gè)很好實(shí)踐”。[3]

二、“兩重兩輪”投票制在基層民主決策實(shí)踐中的重要意義

1.“兩重兩輪”投票制是擴(kuò)大公民有序參與的有益嘗試

決策是一切行政行為的起點(diǎn)，也是保證行政行為是否正確的關(guān)鍵一環(huán)。在一個(gè)有著13億人口的大國，廣大人民群眾參與政治生活，不僅是一件大事，確實(shí)也是一件難事。這就需要基層干部群眾在實(shí)踐中不斷探索有效的參與機(jī)制?！皟芍貎奢啞蓖镀敝频膶?shí)踐，尊重了群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，增強(qiáng)了公民對自身尊嚴(yán)和價(jià)值的認(rèn)識，為公民參與提供了良好的平臺(tái)，讓廣大黨員和群眾切實(shí)參與到關(guān)系自身利益的公共決策中來。如湖口縣舜德鄉(xiāng)建設(shè)村計(jì)劃將村里一條長3.5公里的砂石路改造成水泥路，需要村民自籌項(xiàng)目配套資金約20萬元;為廣泛征求黨員、群眾的意見和建議，村委會(huì)提前在全村實(shí)行公示，由群眾選出24位黨員代表和14位村民代表對這項(xiàng)重大村務(wù)實(shí)行投票。[4]湖口縣大垅鄉(xiāng)馬步村就組建醫(yī)療衛(wèi)生所重大村務(wù)進(jìn)行了投票表決。這種形式有效地吸納公民參與基層決策活動(dòng)，有利于更好的地實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。湖口縣農(nóng)民黨員歐陽雙林就說:“我們每年都要參加好幾次這樣的投票活動(dòng)，我認(rèn)為，這就是當(dāng)家作主?！盵5]

2.“兩重兩輪”投票制構(gòu)筑了黨群聯(lián)動(dòng)的有效機(jī)制

基層民主的發(fā)展需要通過健全群眾自治機(jī)制、強(qiáng)化黨內(nèi)民主與人民民主互動(dòng)來保障。“兩重兩輪”投票制把關(guān)系人民群眾切身利益的大事交給黨員和群眾代表討論和表決，構(gòu)筑了黨群聯(lián)動(dòng)的有效機(jī)制。在村級重大黨務(wù)、重要村務(wù)決策過程中，先由村干部、部分黨員和村民代表召開座談會(huì)，并走村串戶，了解干部群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)和疑點(diǎn)問題，梳理出群眾關(guān)心的重大黨務(wù)事項(xiàng)和重要村務(wù)事項(xiàng)，制定“兩重兩輪”票決制具體實(shí)施方案;在投票時(shí)，重大黨務(wù)票決由村黨支部主持，按照先黨外后黨內(nèi)的原則，先召開村民代表會(huì)議投票，對票決預(yù)案進(jìn)行民意表決，形成票決議案后再召開黨員大會(huì)投票表決;重要村務(wù)票決由村委會(huì)主持，按照先黨內(nèi)后黨外的原則，先召開黨員大會(huì)投票，對票決預(yù)案進(jìn)行表決，形成票決議案后再召開村民代表會(huì)議投票表決。兩輪票決中，贊成票超過應(yīng)到會(huì)人數(shù)的半數(shù)以上，決議通過。這樣，既尊重了黨員和群眾的主體地位，又保障他們的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，有利于黨員和群眾的交流與溝通。湖口縣舜德鄉(xiāng)建設(shè)村村民代表歐陽小平說:“過去村里的大事和群眾商量得少，我們要等事情做得差不多了才曉得是怎么回事。這幾年，村里的每項(xiàng)大事要黨員和群眾投票通過了才能實(shí)行，我們覺得這樣的做法非常好，群眾很滿意?！盵6]

3.“兩重兩輪”投票制是基層決策制度化、規(guī)范化的積極探索

改革開放以來，以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)村民主治理體系已初步建立;接下來則是讓公民廣泛地參與基層公共事務(wù)的管理，并逐步使這種管理制度化、規(guī)范化。九江市在全面推行“兩重兩輪”投票制的過程中，本著“于法周全、于事簡便”的原則，確定了明確規(guī)范的程序:第一步是確定預(yù)案，由村“兩委”聯(lián)席會(huì)研究確定擬提交黨員大會(huì)、村民代表會(huì)決策的事項(xiàng)議題，并形成預(yù)案。第二步是征求意見，在票決前3天，將預(yù)案交給黨員、村民代表和廣大群眾，引導(dǎo)他們充分討論、提出意見，同時(shí)采取村干部上門入戶、設(shè)置意見箱等方式，向黨員、群眾征集意見建議。第三步是組織票決，舉行正式票決時(shí)，先由主持人就預(yù)案形成作出說明，然后組織與會(huì)人員充分討論，最后以無記名投票正式表決。第四步是執(zhí)行決議，對票決通過的重大黨務(wù)和重要村務(wù)事項(xiàng)，由村“兩委”整理形成決議，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委備案同意，由村黨組織統(tǒng)一將決議交給村委會(huì)及相關(guān)民主組織負(fù)責(zé)實(shí)施，明確具體責(zé)任人和實(shí)施期限。同時(shí)各地還建立健全了監(jiān)督機(jī)制、責(zé)任追究制度等一系列相關(guān)的制度。

4.“兩重兩輪”投票制是“陽光決策”的典范，有利于和諧社會(huì)的構(gòu)建

在社會(huì)利益多元化的今天，基層決策確實(shí)很難做到“人人滿意”。 但是，如果將決策目標(biāo)的確定、方案的構(gòu)思，執(zhí)行的監(jiān)督，效果的評估等各個(gè)環(huán)節(jié)都置于廣大黨員和群眾的監(jiān)督之下，使他們能夠參與到?jīng)Q策的諸環(huán)節(jié)中來，這樣就可以有效避免決策權(quán)被“特殊利益集團(tuán)”挾持的危險(xiǎn)?！皟芍貎奢啞蓖镀敝菩纬闪艘环N讓黨員和群眾積極參與、共同商討、雙向互動(dòng)的新型基層決策新機(jī)制，這就將原來的“暗箱操作”、“少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)拍板”的決策方式變成了集思廣益的“陽光決策”，為廣大黨員、群眾民主監(jiān)督基層公共政策的制定和執(zhí)行提供了途徑。黨員和群眾的參與不僅充分表達(dá)自己的意愿、為基層決策提供了信息、強(qiáng)化了村民對政策的理解、密切了干群關(guān)系，而且也成為控制鄉(xiāng)村治理中公共權(quán)力非民主化現(xiàn)象的重要方式，有利于確保村級重大事務(wù)的決策真正體現(xiàn)民意、集中民智，對促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面發(fā)展產(chǎn)生了積極的推動(dòng)作用，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的長期穩(wěn)定和健康發(fā)展。這種機(jī)制在全市廣大村民中引起了強(qiáng)烈的反響，大家紛紛表示，“兩重兩輪”投票制把黨員和群眾的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處，有效調(diào)動(dòng)了廣大黨員群眾建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的積極性、創(chuàng)造性，是一項(xiàng)促進(jìn)農(nóng)村改革、發(fā)展和穩(wěn)定的好制度。

總之，“兩種兩輪”投票制可以概括為一種以決策民主為特色、以吸納黨員和群眾參與公共事務(wù)決策過程為主要內(nèi)容、以改善農(nóng)村基層組織的決策質(zhì)量為直接目的的新機(jī)制。這種機(jī)制對于提高黨員和群眾的民主意識、擴(kuò)大黨員和群眾的參與、改善基層治理結(jié)構(gòu)、提高決策水平有著十分重要的作用。當(dāng)然，這種新的機(jī)制還有進(jìn)一步落實(shí)、完善和拓展的空間;諸如村民代表的選擇、納入決策的問題、議程控制的規(guī)范性與科學(xué)性、票決前的充分協(xié)商討論以及配套的制度等都需要在實(shí)踐中不斷探索和完善，也需要政府、基層群眾和專家學(xué)者共同參與理論研究與深化實(shí)踐。我們相信，在各級黨委和政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，只要相信群眾、依靠群眾、尊重群眾的首創(chuàng)精神，農(nóng)村基層民主政治建設(shè)一定會(huì)結(jié)出更加豐碩的果實(shí)。

參考文獻(xiàn):

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[3]葉平.“兩重兩輪”投票制:農(nóng)村基層政治民主化的生動(dòng)實(shí)踐[J].當(dāng)代江西，2007(9).

[4]孫宏偉.江西湖口:兩輪投票決出和諧新農(nóng)村[Z].中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng).http://cpc.people.com.cn/GB/117092/7697765.html.

[5]實(shí)行民主決策 方便百姓生活 馬步村“兩重兩輪”投票決策組建村級醫(yī)療衛(wèi)生所[Z].中國湖口網(wǎng).http://218.65.3.169:81/rea

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[6]孫宏偉，李學(xué)華.湖口縣“兩重兩輪”投票決出和諧新農(nóng)村[N].九江日報(bào).2008-08-31.

(責(zé)任編輯/肖莉虹)