隨著市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，物質(zhì)生活的不斷豐富，各類新型的消費(fèi)方式和經(jīng)營業(yè)態(tài)層出不窮，消費(fèi)關(guān)系日趨復(fù)雜，消費(fèi)爭議問題日趨突出。由于消費(fèi)爭議中反映的普遍問題都與廣大人民群眾生活密切相關(guān)，如果處理不好，將對消費(fèi)者造成較大的人身、財產(chǎn)或心理方面的傷害，甚至?xí)绊懙缴鐣暮椭C與穩(wěn)定。

為處理好消費(fèi)爭議，我國《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、國家工商總局《工商行政管理機(jī)關(guān)受理消費(fèi)者申訴暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)、《工商行政管理所處理消費(fèi)者申訴實(shí)施辦法》，規(guī)定了工商部門解決消費(fèi)爭議的范圍、程序，并賦予了行政機(jī)關(guān)解決消費(fèi)糾紛的權(quán)力。但在實(shí)際工作中，行政部門在解決消費(fèi)爭議的手段和有效性上顯得捉襟見肘，一起普通消費(fèi)爭議往往久拖不決，一些當(dāng)事人常到工商部門鬧訪、纏訪，嚴(yán)重影響了行政部門正常辦公秩序。究其原因主要有：

一是界定不明，形成申、投訴重復(fù)受理。實(shí)踐中，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會受理的消費(fèi)爭議稱為“投訴”，工商部門受理的消費(fèi)爭議稱為“申訴”，兩者之間無明確的法律界定?！稌盒修k法》規(guī)定的工商部門受理消費(fèi)申訴的范圍為：“消費(fèi)者為生活消費(fèi)需要購買、使用商品或者接受服務(wù)，與經(jīng)營者發(fā)生消費(fèi)權(quán)益爭議的”，這與消保委投訴受理的范圍沒有嚴(yán)格區(qū)別。由于申訴與投訴的界定不清，實(shí)際工作中，消費(fèi)者可以就同樣的消費(fèi)爭議，既向消保委投訴又向行政部門申訴，造成多頭申(投)訴、重復(fù)申(投)訴。

二是多頭調(diào)解，形成事實(shí)上的重復(fù)調(diào)解?！稌盒修k法》規(guī)定，工商部門受理的消費(fèi)者申訴屬于民事爭議的，實(shí)行調(diào)解制度。當(dāng)消費(fèi)者在自行協(xié)商無果或向消保委請求調(diào)解不成的情況下，還可以選擇向工商部門申訴，其本意是希望借助于行政的力量，以達(dá)到維護(hù)消費(fèi)者權(quán)利的目的，但由于法律沒有賦予工商部門更多的調(diào)解處理當(dāng)事人純民事爭議的手段，工商部門往往也只能重復(fù)消保委已經(jīng)進(jìn)行過的調(diào)解。這種重復(fù)調(diào)解，既增加了行政成本，也增加了經(jīng)營者的負(fù)擔(dān)。事實(shí)上，一些經(jīng)營者只要沒有明顯的違反法律法規(guī)的行為，即使行政部門出面調(diào)解，通常也不愿意與消費(fèi)者達(dá)成調(diào)解協(xié)議。一些消費(fèi)者過度維權(quán)的重復(fù)調(diào)解，也與“行政部門在保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的同時保護(hù)經(jīng)營者合法權(quán)益”的宗旨相悖。

三是程序不清，形成事實(shí)上的調(diào)而不解?！稌盒修k法》規(guī)定，工商行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到消費(fèi)者申訴書之日起60日內(nèi)終結(jié)調(diào)解，調(diào)解不成的應(yīng)當(dāng)終止調(diào)解。而在實(shí)際調(diào)解中，工商部門雖已在規(guī)定的期限內(nèi)終止了調(diào)解‘。并建議當(dāng)事人通過司法途徑解決。當(dāng)事人在工商部門終止調(diào)解后，又先后走訪、投訴到市工商局信訪辦、局長室、市政府信訪辦、解放日報工作部、國家工商總局領(lǐng)導(dǎo)。工商部門面對不同方面轉(zhuǎn)來的信件，只能不斷地派干部從中調(diào)解，牽制了大量的執(zhí)法精力，其調(diào)解的期限也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過《暫行辦法》規(guī)定的60天時間。

四是調(diào)而不決，行政調(diào)解缺乏權(quán)威性。工商部門處理消費(fèi)爭議只調(diào)解不裁決。經(jīng)調(diào)解，消費(fèi)者與經(jīng)營者雙方當(dāng)事人不能達(dá)成一致的，調(diào)解即告終止；調(diào)解能夠達(dá)成一致的，工商部門制作調(diào)解協(xié)議書，雙方當(dāng)事人簽字確認(rèn)后自覺履行。如果當(dāng)事人一方反悔或者不履行調(diào)解協(xié)議，調(diào)解協(xié)議書則不具有強(qiáng)制力。這就造成了一些消費(fèi)者的不理解和重復(fù)信訪，從而給工商形象帶來負(fù)面影響。實(shí)際工作中，一些基層干部迫于目標(biāo)任務(wù)考核、領(lǐng)導(dǎo)交辦。行風(fēng)政風(fēng)建設(shè)和消費(fèi)者不斷上訪等壓力，往往采取尋找經(jīng)營者在經(jīng)營活動中的其他過錯行為作為行政調(diào)解的籌碼，以減輕或放棄行政處罰作為達(dá)成調(diào)解協(xié)議的條件，降低了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)威。

消費(fèi)爭議涉及雙方當(dāng)事人之間復(fù)雜的利益對立與矛盾，由于消費(fèi)者爭議調(diào)解機(jī)制不完善，使之不能得到妥善解決，為此，必須從立法上進(jìn)一步完善調(diào)解機(jī)制，并賦予行政權(quán)力。

一是區(qū)分消費(fèi)者投訴和申訴的范圍。請求消保委調(diào)解和向行政部門提出申訴，分別屬于兩種不同的訴前調(diào)解程序，消保委作為消費(fèi)者自己的組織，其性質(zhì)雖屬于社會團(tuán)體，但同時也是一個法律授權(quán)的公共管理職能的組織，其具有就消費(fèi)者投訴進(jìn)行證據(jù)調(diào)查的權(quán)利，并在其調(diào)解程序終結(jié)后可以支持消費(fèi)者起訴的職責(zé)，從其受理的范圍來看，只要是屬于消費(fèi)爭議范圍的，消保委均有權(quán)受理。而行政部門作為國家公權(quán)力的機(jī)關(guān)，其在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面主要承擔(dān)著對侵害消費(fèi)者權(quán)益的違法行為實(shí)施行政處罰和制裁的行為。

因此，考慮到現(xiàn)有的法律關(guān)系的職責(zé)和執(zhí)法成本，應(yīng)當(dāng)由消保委受理消費(fèi)者純民事的消費(fèi)投訴，行政部門負(fù)責(zé)處理涉嫌違法的消費(fèi)申訴。與此同時，消保委在調(diào)解過程中，發(fā)現(xiàn)經(jīng)營者經(jīng)營行為嫌疑違法的，可以將調(diào)查的情況以及消費(fèi)者的投訴，移交有管轄權(quán)的行政執(zhí)法部門。

二是賦予行政機(jī)關(guān)行政裁決權(quán)。行政裁決解決消費(fèi)糾紛，可以彌補(bǔ)其他途徑解決消費(fèi)糾紛的缺陷，同時，行政裁決能夠?qū)崿F(xiàn)快捷、經(jīng)濟(jì)、有效的價值目標(biāo)。行政裁決與行政調(diào)解相比，其經(jīng)濟(jì)性體現(xiàn)在它與行政調(diào)解一樣，不收費(fèi)，減輕了雙方當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)；其有效性體現(xiàn)在行政裁決是一種具體行政行為，一經(jīng)作出，即具有行政行為的先定力，非依法定程序不能被撤銷與變更。如果雙方當(dāng)事人不提起行政復(fù)議或向人民法院提起行政訴訟，經(jīng)過一定的期限，就自然產(chǎn)生法律效力。雙方當(dāng)事人必須執(zhí)行，否則。權(quán)利人可申請行政或人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

工商行政管理機(jī)關(guān)作為國家市場管理的執(zhí)法部門，具有專門的知識和人員，有豐富的市場管理經(jīng)驗和素養(yǎng)，可以參考《環(huán)保法》的立法模式，賦予工商行政管理機(jī)關(guān)行政裁決權(quán)，充分發(fā)揮工商行政管理機(jī)關(guān)體系完備和與消費(fèi)者、經(jīng)營者聯(lián)系密切的優(yōu)勢，高效地處理權(quán)益糾紛，防止糾紛擴(kuò)大化，及時制止和打擊不法經(jīng)營者侵害消費(fèi)者權(quán)益的行為，提高解決糾紛的有效性。

三是確立“調(diào)解協(xié)議”的法律地位。行政調(diào)解的調(diào)解協(xié)議是消費(fèi)者與經(jīng)營者就消費(fèi)爭議而達(dá)成有關(guān)民事權(quán)利義務(wù)的協(xié)議，是雙方當(dāng)事人真實(shí)意愿的表示，協(xié)議的簽訂是通過占用了一定的公共資源獲取的，如果一方當(dāng)事人隨意拒絕履行協(xié)議，一方面無法保證當(dāng)事人的合法權(quán)益，另一方面也浪費(fèi)了社會的公共資源，導(dǎo)致高成本低效能。2002年，國家司法部制定的《人民調(diào)解若干規(guī)定》，明確規(guī)定調(diào)解協(xié)議具有合同的效力，并規(guī)定了對于調(diào)解協(xié)議不履行的，可以就調(diào)解協(xié)議的履行、變更、撤銷向人民法院起訴，同時《最高人民法院關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》第2條規(guī)定：當(dāng)事人一方向人民法院起訴，請求對方當(dāng)事人履行調(diào)解協(xié)議的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。第10條又規(guī)定：具有債權(quán)內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議，公證機(jī)關(guān)依法賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力的，債權(quán)人可以向被執(zhí)行人住所地或者被執(zhí)行人的財產(chǎn)所在地人民法院申請執(zhí)行。由此，確保了人民調(diào)解協(xié)議的法律地位和正常履行。因此。要提高消費(fèi)爭議申訴調(diào)解的權(quán)威性，必須加強(qiáng)與司法審判制度的銜接，在確保司法最終解決糾紛的基本原則下，應(yīng)明確對于行政調(diào)解過程中的調(diào)查和案卷材料、調(diào)解會筆錄在證據(jù)證明力上具有優(yōu)先效力，人民法院可以直接采信；要確立行政調(diào)解協(xié)議書的法律地位，凡經(jīng)行政調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，無需消費(fèi)者就消費(fèi)爭議重新向人民法院訴訟，轉(zhuǎn)而可以就協(xié)議書的履行向人民法院提出申訴，從而簡便消費(fèi)者的訴訟程序，有效地降低了消費(fèi)者的訴訟成本，以切實(shí)維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。

四是建立小額訴訟程序，以降低消費(fèi)者訴訟成本。針對當(dāng)前消費(fèi)者因訴訟成本高，時間長而不愿選擇司法程序解決糾紛的情況，可以考慮引入國外的小額訴訟程序來解決小額消費(fèi)糾紛。小額訴訟程序是一種比簡易程序更加靈活、便捷的通過司法程序解決消費(fèi)糾紛的訴訟制度，它可以充分體現(xiàn)司法程序的張力。同時，在訴訟程序方面可以考慮引進(jìn)集團(tuán)訴訟機(jī)制，即將大量性質(zhì)相同、標(biāo)的不大的案件合并處理，案件眾多的當(dāng)事人不需要親自出庭，只要共同聘請律師或者利益代表人就可以進(jìn)行訴訟。這種訴訟合并帶來的不僅是案件審理成本的降低和效率的提高。更重要的是它可以將眾多分散、互不相識而具有相同利益的消費(fèi)者集合起來，使訴訟程序的公正性有了可靠的保證。通過默示授權(quán)擴(kuò)張判決的適用范圍以及團(tuán)體訴訟制度、風(fēng)險代理和法律援助等具體制度的引進(jìn)，可以對被代表的消費(fèi)者權(quán)益進(jìn)行更為周到的保護(hù)。