食品安全問題是一個全民性的社會問題，僅僅依靠政府干預(yù)是無法從根本上解決的，它需要人們道德觀念的轉(zhuǎn)變和生活方式的改變才能得以根治。公眾參與對食品安全監(jiān)督管理有著極其重要的現(xiàn)實(shí)意義，必須加強(qiáng)食品安全監(jiān)管公眾參與的制度和程序保障，加強(qiáng)政府管理與公眾參與的協(xié)作，確保食品安全。

一、食品安全監(jiān)管公眾參與的內(nèi)涵

公眾在不同的學(xué)科領(lǐng)域有不同的內(nèi)涵?！肮姟弊鳛楣碴P(guān)系的基本構(gòu)成要素，是公共關(guān)系學(xué)中一個相當(dāng)重要的概念。它最初由英文Public一詞翻譯而來。有泛指公眾、民眾的含義，也有特指某一方面公眾、群眾的含義?？梢?，公眾是一個“集合體”，最基本的當(dāng)然是公民。但公民不同于公眾。在英美政治學(xué)中，政治參與通常是指公民的參與，非一國公民或者被剝奪公民權(quán)的人不能參與政治活動事務(wù)。它所指的公眾，既包括外國人和被剝奪政治權(quán)利的人，也包含公民。在法的意義上。公眾特指對決策所涉及的特定利益作出反應(yīng)的或與決策結(jié)果有法律利害關(guān)系的一定數(shù)量的人群或團(tuán)體。它不僅包括不特定的公民個人，也包括與特定利益相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體或其他組織。

二、公眾參與食品安全監(jiān)管的重要現(xiàn)實(shí)意義

對政府行為的監(jiān)督包括多種形式，除了上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)的監(jiān)督，權(quán)力部門、司法部門對政府部門的監(jiān)督外，社會的監(jiān)督力量不可忽視。公眾對政府行為的監(jiān)督直接地反映了群眾利益，不僅要求政府合法行政，而且要求政府能合理行政。政府的行政直接關(guān)系到公民的利益能否得到保障，要求是否得到滿足。

中共十七大報(bào)告著重強(qiáng)調(diào)要“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”，要“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”，要“擴(kuò)大人民民主，保證人民當(dāng)家做主”。并且具體指出了公眾參與社會管理的具體路徑。在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，公眾參與是指社會公眾有權(quán)平等地通過一定的程序或途徑參與食品安全利益相關(guān)的決策、實(shí)施活動，使得其符合廣大公眾的切身利益。食品安全監(jiān)管中的公眾參與原則也稱作食品安全監(jiān)管民主原則，是民主思想在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的延伸。本質(zhì)上，指在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域里，根據(jù)國家食品安全法律賦予的權(quán)利和義務(wù)，公民有權(quán)通過一定的程序與途徑，參與一切與食品安全監(jiān)管相關(guān)的決策活動，使該項(xiàng)決策符合廣大人民的切身利益。這不僅是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和食品安全監(jiān)管的必然趨勢。

(一)公眾參與食品安全監(jiān)管，是《食品安全法》的一大亮點(diǎn)

2009年2月28日，十一屆全國人大常委會第七次會議通過的《中華人民共和國食品安全法》，是我國對食品安全進(jìn)行的第一次專門立法，也是對世人高度關(guān)注中國食品安全的一個卓有成效的回應(yīng)?！妒称钒踩ā纷畲蟮牧咙c(diǎn)之一，就是對目前的食品安全監(jiān)管權(quán)限分工進(jìn)行了具體的說明，對各部委的分工進(jìn)行了界定，并提議設(shè)立國務(wù)院食品安全委員會來進(jìn)行總體協(xié)調(diào)。除此之外，還對媒體的監(jiān)督，特別是社會組織和個人知情參與權(quán)進(jìn)行了明確的規(guī)定。《食品安全法》多條涉及公眾參與食品安全監(jiān)管，如第10條明文規(guī)定：“任何組織或者個人有權(quán)舉報(bào)食品生產(chǎn)經(jīng)營中違反本法的行為，有權(quán)向有關(guān)部門了解食品安全信息；對食品安全監(jiān)督管理工作提出意見和建議?！钡?3條規(guī)定：“制定食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)……廣泛聽取消費(fèi)者的意見”等。公眾參與食品安全監(jiān)管的立法規(guī)定，突破了我國傳統(tǒng)政府監(jiān)管過程中的單打獨(dú)干的模式，吸納公眾依法有序參與食品安全監(jiān)管，成為該法最大的創(chuàng)新。

(二)公眾參與食品安全監(jiān)管，是彌補(bǔ)政府失靈的客觀需要

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共選擇理論認(rèn)為，一切政府管理活動無非都是公共選擇的結(jié)果，有效監(jiān)管缺失本質(zhì)上是制度缺失、不均衡和不完善造成的。當(dāng)前食品安全監(jiān)管中存在的問題，主要是由現(xiàn)行食品安全監(jiān)管制度的不合理安排造成的。

首先是政府“經(jīng)濟(jì)人”的自利性。公共選擇理論認(rèn)為，市場經(jīng)濟(jì)下私人選擇活動中適用的理性原則，也同樣適用于政治領(lǐng)域的公共選擇活動。也就是說，政府以及政府官員在社會活動和市場監(jiān)管過程中同樣也反映出“經(jīng)濟(jì)人”理性的特征。我國食品安全領(lǐng)域的法律法規(guī)目前大約有100多個，500多個衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。食品衛(wèi)生監(jiān)管并非無法可依。而問題何在?從若干年前的毒大米、毒油事件以及注水肉問題，到早些時候的“蘇丹紅鴨蛋”、“有毒咖啡”，再到去年以來的“三鹿奶粉事件”等。幾乎每一例都可以找到有關(guān)企業(yè)違法的依據(jù)，也幾乎每一例都可以找到有關(guān)部門監(jiān)管不力的責(zé)任。一些食品產(chǎn)地監(jiān)管部門失責(zé)，并不在于他們不知道源頭監(jiān)管的重要性，而在于地方利益和社會整體利益的錯位。

其次是信息不對稱。公共選擇理論認(rèn)為，政治領(lǐng)域同樣存在信息不對稱。政治領(lǐng)域的信息不對稱，是指政府官員與選民所掌握的政治信息資源占有量的實(shí)際差別。現(xiàn)實(shí)社會分層的多樣性與復(fù)雜性決定了政治市場的信息不對稱。作為普通選民，他們與政府官員由于所處社會地位的不平等性，決定了他們所掌握的政治資源十分有限甚至完全沒有，從而在現(xiàn)實(shí)社會中必然表現(xiàn)出政治信息的極大不對稱。食品安全監(jiān)管中的信息不對稱就是一個典型代表。例如，早在去年3月就有消費(fèi)者多次反映三鹿奶粉問題，直到8月份專家鑒定奶粉中含有三聚氰胺有毒成分，卻沒有及時對外公布，半年的沉默造成了不可挽回的巨大損失，這種安全風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)機(jī)制不暢的問題，是《食品安全法》急需解決的制度桎梏。由此可見，能左右投票規(guī)則的政府及其官員，在進(jìn)行食品安全監(jiān)管中，往往會出于自身及其所代表的利益集團(tuán)，做出有利于自身的非公正選擇。

(三)公眾參與食品安全監(jiān)管，有利于實(shí)現(xiàn)政府管理創(chuàng)新

2006年9月4日，溫家寶總理在加強(qiáng)政府自身建設(shè)，推進(jìn)政府管理創(chuàng)新電視電話會議上指出：“我們一定要深刻認(rèn)識政府自身改革和建設(shè)的重要性和緊迫性，增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，努力建設(shè)法治政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府和效能政府。”在食品安全監(jiān)管中實(shí)現(xiàn)法治、服務(wù)、責(zé)任和效能政府管理創(chuàng)新的目標(biāo)，就是要使各級人民政府及其主管部門在食品安全監(jiān)管過程中做到依法行政、服務(wù)公眾、職責(zé)明確和廉潔高效。

首先，食品安全依法監(jiān)管需要公眾參與。所謂依法行政。即一切行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定履行管理國家和社會事業(yè)的職責(zé)，一切行政行為必須有法律依據(jù)，依照法定程序進(jìn)行，接受法律監(jiān)督，既不失職，也不越權(quán)，對違法失職行為依法承擔(dān)法律責(zé)任。依法行政的“法”既包括全國人大及其常委會制定的食品安全監(jiān)管方面的法律，也包括政府行政規(guī)章和規(guī)范性文件。政府在食品安全監(jiān)管中嚴(yán)格依法行政，就是對廣大人民群眾參與制定的食品安全監(jiān)管法律的最大誠信和踐行。

其次，食品安全服務(wù)監(jiān)管需要公眾參與。食品安全監(jiān)管作為手段，通過嚴(yán)格依法監(jiān)管，為廣大公眾提供安全可靠的各類食品。政府每做出一項(xiàng)服務(wù)承諾，不僅意味著對一定社會公共資源的利用與配置，而且還意味著對公民和社會應(yīng)當(dāng)履行的社會責(zé)任。但是，在食品安全監(jiān)管過程中，政府做出的監(jiān)管服務(wù)承諾往往沒有實(shí)際兌現(xiàn)，因此，不管是何種類型的服務(wù)承諾，都應(yīng)該通過建立公民有效參與和社會評議承諾考核制度來保障實(shí)現(xiàn)。

再次，食品安全責(zé)任監(jiān)管需要公眾參與。職責(zé)明確要求政府及其各部門對食品安全監(jiān)管的權(quán)責(zé)利相一致，有權(quán)必有責(zé)，權(quán)大則責(zé)大，當(dāng)發(fā)生食品安全事件時有人具體承擔(dān)責(zé)任，而不互相推諉，使食品安全事件得到及時處置，受害公眾能得到及時救治和賠償。但要保障公民參與訴訟途徑的順利和暢通，必然要求政府職責(zé)明確，否則將無法有針對性地參與訴訟。

最后，食品安全效能監(jiān)管離不開公眾參與。在我國，政府既是食品安全具體監(jiān)管制度的供給者，同時又是具體監(jiān)管的執(zhí)行者，政府往往缺乏食品安全監(jiān)管制度供給的創(chuàng)新動力，從而導(dǎo)致制度供給與制度需求失衡，監(jiān)管效率低下。因此，社會公眾的有效參與和監(jiān)督，將是有力推動政府食品安全管理創(chuàng)新和提高監(jiān)管效率的動力源泉。

三、公眾參與食品安全監(jiān)管的制度和程序保障

在我國，由于制度化途徑不健全、參與成本較高且個體收益不確定，公眾參與食品安全監(jiān)管往往只是關(guān)注決策結(jié)果而不關(guān)注過程。這種非制度化的公眾參與不但擾亂了政府的正常工作，同時也給社會造成了不穩(wěn)定。通過審慎思考、理性選擇的公眾參與途徑，精良設(shè)計(jì)、準(zhǔn)備充分的公眾參與制度，不僅有助于達(dá)成公眾參與的實(shí)質(zhì)效果，而且可以預(yù)防由非制度化公眾參與帶來的不良后果。

(一)建立信息公開制度，為公眾參與食品安全監(jiān)管提供前提條件

我國食品安全監(jiān)管執(zhí)法充分說明，沒有公眾的充分知情和有效參與，食品監(jiān)管將是大海撈針。為了有效實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管，國家應(yīng)建立信息公開制度，要求涉及食品安全的所有信息必須完全公開，首先，各類食品生產(chǎn)者是食品安全生產(chǎn)信息公開的第一責(zé)任人，應(yīng)把自己食品安全生產(chǎn)的所有信息如食品原料來源、全部成分、添加劑、生產(chǎn)環(huán)境、生產(chǎn)設(shè)備、化肥農(nóng)藥使用情況、生產(chǎn)日期、安全有效期、注意事項(xiàng)等全部向公眾公開。其次，各類食品經(jīng)營者是食品安全經(jīng)營信息公開的第一責(zé)任人。應(yīng)把自己食品安全經(jīng)營的所有信息如食品來源、儲運(yùn)情況等全部向公眾公開。再次，各級各類食品安全監(jiān)管部門是食品安全監(jiān)管信息公開的第一責(zé)任人，應(yīng)把食品安全監(jiān)管的所有信息向社會公開，使食品監(jiān)管權(quán)力在陽光下運(yùn)行。保障食品安全監(jiān)管及時到位。食品生產(chǎn)經(jīng)營者隱瞞應(yīng)當(dāng)公開的安全信息，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令其停止生產(chǎn)銷售，并進(jìn)行一定處罰；食品監(jiān)管者隱瞞安全監(jiān)管信息，應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格的行政問責(zé)。

(二)依法授予公眾廣泛的食品安全監(jiān)管范圍和確立有效的受理制度

針對我國采取的是衛(wèi)生行政部門承擔(dān)總體協(xié)調(diào)職責(zé)，質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理和農(nóng)業(yè)行政部門分工負(fù)責(zé)、各司其職的分段監(jiān)管體制模式，各監(jiān)管主體之間又存在職權(quán)交叉銜接且有時很難明確分清楚，一些重大食品安全事故又往往是由于監(jiān)管失職瀆職等原因造成的。因此，應(yīng)依法確定所有食品監(jiān)管主體都應(yīng)當(dāng)成為公眾舉報(bào)的主體范圍，接受社會公眾的監(jiān)督。鑒于我國的行政管理體制，為了有效查處監(jiān)管過程中的違法失職瀆職行為，應(yīng)統(tǒng)一向上一級紀(jì)委和監(jiān)察部門舉報(bào)，然后由其進(jìn)行調(diào)查和處理，這將大大降低舉報(bào)成本和風(fēng)險(xiǎn)，激勵公眾的舉報(bào)熱情和參與積極性。

(三)建立多樣化的食品安全監(jiān)管參與形式

由于現(xiàn)代信息技術(shù)具有方便、安全、快捷等特點(diǎn)，已成為現(xiàn)代商業(yè)、金融和政府間進(jìn)行信息溝通和交換的主要手段。與傳統(tǒng)紙質(zhì)信息交換方式相比，現(xiàn)代信息技術(shù)有不受時間、空間和人數(shù)限制等特點(diǎn)，也給食品安全的公眾參與監(jiān)管提供了可能。不論身處何時何地的公眾，只要其愿意，都可以通過互聯(lián)網(wǎng)等方式參與食品安全的監(jiān)管，向政府監(jiān)管部門進(jìn)行舉報(bào)，要求對食品安全違法行為進(jìn)行處理。舉報(bào)屬于公眾的自愿法律行為，只要其依法進(jìn)行舉報(bào)，不捏造事實(shí)，不誣告陷害，是否署名還是以筆名進(jìn)行舉報(bào)，都應(yīng)當(dāng)是可以的。

(四)建立接受公眾意見和建議的專項(xiàng)制度

對國家機(jī)關(guān)及其工作人員提出批評和建議的權(quán)利，是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。我國《食品安全法》第10條明文規(guī)定了這一權(quán)利，因此，有必要建立接受食品安全監(jiān)督管理工作意見和建議的專項(xiàng)制度，專門負(fù)責(zé)處理公眾對監(jiān)管機(jī)關(guān)及其工作人員提出的意見和建議，并為建議者嚴(yán)格保密。針對我國行政執(zhí)法主體都相應(yīng)設(shè)有組織教育部門的現(xiàn)狀，應(yīng)依法明確由其專司該項(xiàng)工作，這樣既有利于組織教育部門在貫徹執(zhí)行黨的基本路線方針和政策時，很好地吸收利用合理的意見和建議，改進(jìn)行政執(zhí)法工作。做好行政執(zhí)法人員思想政治教育工作，提高執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)和執(zhí)法水平，又有利于接受社會公眾的有效監(jiān)督。實(shí)現(xiàn)公民的批評監(jiān)督權(quán)。

(五)建立法律保護(hù)和獎勵制度，為公眾參與食品安全監(jiān)管提供保護(hù)

從某種意義上說，公眾參與對食品安全違法行為的監(jiān)管是公民思想道德覺悟高尚、法律意識增強(qiáng)和關(guān)愛公眾生命健康的義舉，理應(yīng)得到尊重和推崇，但這一監(jiān)管行為有悖于食品安全違法行為者的主觀意志和切身利益。必將帶來違法者的極端不滿和瘋狂抵制與報(bào)復(fù)。從我國食品安全執(zhí)法實(shí)踐看，絕大多數(shù)食品安全違法行為都是由社會公眾特別是消費(fèi)者的參與和舉報(bào)才引起監(jiān)管主體的行政執(zhí)法和司法處理，因此，為有效發(fā)動公眾參與食品安全監(jiān)管，鼓勵舉報(bào)者同違法行為作斗爭，建立對舉報(bào)者的特別法律保護(hù)和獎勵制度將是十分必要的。針對我國目前對舉報(bào)者、證人的法律保護(hù)嚴(yán)重不足，國家應(yīng)及時研究制定出臺有效保護(hù)舉報(bào)人的專門法律，并采取有效措施，切實(shí)保護(hù)好公眾舉報(bào)者，并根據(jù)舉報(bào)查處的實(shí)際情況，給予相應(yīng)的精神和物質(zhì)獎勵。

(六)整合社會力量，建立和完善全程食品安全監(jiān)管的公眾參與機(jī)制

在今后的食品安全監(jiān)管工作中，要注重加大社會力量的整合，重視政府管理與公眾參與的協(xié)作。要把僅僅依靠政府干預(yù)解決食品安全問題的工作思路，轉(zhuǎn)變?yōu)橛扇鐣餐袚?dān)食品安全監(jiān)管的解決途徑。未來政府在食品安全監(jiān)管工作，要更多的考慮動員社會力量，組織公眾參加到食品安全監(jiān)管中來，充分發(fā)揮他們的作用。要加強(qiáng)公眾預(yù)案參與、過程參與、末端參與及行為參與等階段性的內(nèi)容，加強(qiáng)政府與社會公眾之間的溝通，使之成為食品安全監(jiān)管的社會主體。